從《食品安全法》的出臺看我國的行政監(jiān)管體制

唐　靜

[摘 要]2009年2月28日，全國人大常委會第七次會議高票通過了備受社會各界關注的《食品安全法》?！妒称钒踩ā返某雠_彌補了我國法律上的空缺，對食品安全也能起到較好的監(jiān)管作用。但如何切實保障法律的貫徹與落實，我國固有的行政監(jiān)管體制是否存在問題，值得探討。

[關鍵詞]食品安全法 行政監(jiān)管 私權救濟

一、現(xiàn)行《食品安全法》中的行政監(jiān)管體制

行政監(jiān)管是一個較為籠統(tǒng)的概念，是指國家行政機關依法律的授權和規(guī)定履行自己的職責，對行政相對人和社會公共事務進行監(jiān)督和管理的行為。針對我國出現(xiàn)的一系列食品安全事故，新出臺的食品安全法加大了監(jiān)管力度，在監(jiān)管體系和監(jiān)管標準等方面都更為完善，主要表現(xiàn)在：

（一）改進監(jiān)管體系，廢除食品免檢制度

《食品安全法》第四條至第六條規(guī)定：國務院設立食品安全委員會，國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，國務院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理，改變了從前單一的衛(wèi)生許可制度。第六十條規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢。

（二）建立風險評估監(jiān)測制度

《食品安全法》第二章規(guī)定了國家建立食品安全風險監(jiān)測和評估制度，要求對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監(jiān)測；對食品、食品添加劑中生物性、物理性和化學性危害進行風險評估。

（三）統(tǒng)一食品安全國家標準

《食品安全法》第三章共九條明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標準的原則。要求國務院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。

（四）建立食品召回制度

《食品安全法》第五十三條規(guī)定，國家建立食品召回制度，食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通知情況。同時還明確規(guī)定了責令召回制度。規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標準的食品的，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責令其召回或者停止經(jīng)營。

（五）名人代言虛假食品廣告將承擔連帶責任

《食品安全法》第五十五條規(guī)定，社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔連帶責任。

（六）強調(diào)領導負總責

《食品安全法》第九十五條規(guī)定，縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。

此外，食品安全法還針對保健品的監(jiān)管，食品安全事故發(fā)生后的懲罰性賠償制度，民事賠償責任優(yōu)先制度等做了相應的規(guī)定。總的來說《食品安全法》的出臺彌補了以往法律上存在的許多空缺。

二、我國行政監(jiān)管體制的改進

雖然《食品安全法》從立法上為食品安全問題提供了法律武器，但要想食品安全得到保障，還需從法律的落實和貫徹上下功夫。黃清華教授在《反思行政監(jiān)管，走出社會治理死胡同》一文中指出我國目前的社會治理模式還存在問題，號召政府應從大量日常監(jiān)管事務中解放出來，致力于讓民眾通過司法體系來捍衛(wèi)自己的安全與利益。由此可見，我國的行政監(jiān)管體制尚存在著一定的缺陷。

美國是世界上食品安全體系比較完善、健全的國家，通過嚴密的食品安全監(jiān)管體系、召回制度以及懲罰性賠償制度是來維護食品安全。政府的作用是制定合適的標準，監(jiān)督企業(yè)是否按照這些標準和食品安全法規(guī)進行生產(chǎn)食品。一旦出現(xiàn)食品安全等問題，政府除進行必要的干預外，大多數(shù)時候民眾可通過其健全的私法體系捍衛(wèi)自己權利。

行政權力具有單方面性、獨斷性、強制性和一定范圍內(nèi)的自由裁量性，因此很容易出現(xiàn)行政權利管理社會公共事務時的行政不作為、行政越權和濫用職權等行為。我國對食品安全的監(jiān)管體系是全程監(jiān)管分段實施的模式：由衛(wèi)生部負責綜合協(xié)調(diào)，工商行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)部這些部門各司其職，加強配合，同時設立國家食品安全委員會。然而中國有2億多農(nóng)民以及50多萬家食品生產(chǎn)企業(yè)，食品生產(chǎn)系統(tǒng)太過龐大，以致于無法對生產(chǎn)流程的各個環(huán)節(jié)進行有效檢查。此外，由我國的基本國情決定，行政監(jiān)管注重公法監(jiān)管?！爸毓ㄝp私法”的行政監(jiān)管模式，最大弊端就是政府在經(jīng)濟和社會事務管理中，忽視私法（民商法）的基礎作用，并且把行政法簡單地理解為政府監(jiān)管社會的法，熱衷于通過立法擴張、“捍衛(wèi)”其行政權，再憑借行政權對經(jīng)濟和社會生活實施管制型的治理方式。中國是一個發(fā)展中國家，有關民事侵權的法律系統(tǒng)很不完善，而且對于偌大的一個國家來說，司法資源也顯得有限，如果像發(fā)達國家那樣主要依靠司法救濟來解決爭端，則會導致公民權利不能得到及時有效的救濟。但過分重視公法監(jiān)管容易導致行政權利的擴張：1.把行政權擴張到私領域，擴張到本應由私法調(diào)整的經(jīng)濟和社會生活；2.忽視行政指導、行政合同的能動作用，強調(diào)行政審批、行政許可和行政處罰等行政強權，并且誤以為只要是“依法”行使這些行政強權，就是法制健全，就是法治國家；3.由于行政權的擴張，私法的調(diào)整范圍變得很窄，對私權的保護力度很弱，民事司法的地位和作用受到嚴重挑戰(zhàn)。

對食品行業(yè)衛(wèi)生的規(guī)制屬于社會性規(guī)制，社會性規(guī)制主要依靠市場機制進行調(diào)配，由市場主體根據(jù)法律的規(guī)定進行運作，可以由市場競爭機制解決的基本上都由市場自己解決；不能完全由市場機制解決的除了注重事前的準入規(guī)制之外，政府主要還需扮演始終合作者，后續(xù)監(jiān)管者的角色。行政機關不應當過分干預公民的生活，應當在自己的權限范圍內(nèi)行使權利，且充分尊重公民個人的權利，允許他們通過私法救濟的途徑維護自己的正當權益。

針對以上問題，筆者認為改進的方法可從以下幾點出發(fā)：

（一）中國政府對農(nóng)民和企業(yè)推出激勵措施，要求他們加強質(zhì)量自律

最重要的改革措施之一是，允許現(xiàn)行的私人民法訴訟及破產(chǎn)體系真正地發(fā)揮作用，這樣一來受害方將能在政府之外獨立采取行動。唯有在公民可以通過訴諸法律獲得賠償?shù)那闆r下食品安全體制才會真正影響食品生產(chǎn)企業(yè)的所作所為，因為企業(yè)的危害公共安全的行為可最終導致企業(yè)破產(chǎn)。

（二）合理地確定政府監(jiān)管的邊界

食品安全法劃定了各部門的權利。所有部門應當各司其職，禁止權利濫用和制止侵權行為。同時監(jiān)管部門也應當加強社會責任感，主動履行職責，加強對未知危險的防范。

（三）轉變治理觀念，健全私法上的救濟體制

正如黃清華教授所講，行政監(jiān)管常有人為標準、關系標準的重大嫌疑。強調(diào)私權的私法保護而非公法監(jiān)管，可節(jié)省行政成本，讓行政機關不至因處理私權個案疲于奔命，真正能集中精力處理社會個體不能自治的公共事務。

參考文獻

[1]黃清華：《反思行政監(jiān)管，走出社會治理死胡同》，《南方周末》2009年3月5日

[2]劉恒主編：《典型行業(yè)政府規(guī)制研究》北京大學出版社2007年版

[3]Steven M.Dickinson：《新<食品安全法>看上去很美》，《華爾街日報》2009年3月5日