公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)探討

杜苗苗

摘要：公務(wù)員作為國(guó)家權(quán)力的具體執(zhí)行者，擔(dān)負(fù)著管理國(guó)家、保證整個(gè)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)行的重要職責(zé)和使命，其權(quán)利的有效保障對(duì)我國(guó)法制的完善起著重要的作用，是我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程中的一個(gè)重要步驟。我國(guó)當(dāng)前公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)僅限于內(nèi)部行政救濟(jì)，救濟(jì)程序不全面，救濟(jì)效果不徹底，從國(guó)內(nèi)外情形來(lái)看，公務(wù)員權(quán)力救濟(jì)的司法救濟(jì)方式值得探討。本文嘗試著就公務(wù)員權(quán)力救濟(jì)之司法救濟(jì)的必要性和可行性進(jìn)行分析，以期更好地保護(hù)公務(wù)員權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)器的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；權(quán)利救濟(jì)；司法救濟(jì)；機(jī)制

中圖分類號(hào)：D920.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-2589(2009)06-0092-02

一、公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)的必要性

(一)現(xiàn)有公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制存在的問(wèn)題需要司法救濟(jì)

1．我國(guó)公務(wù)員權(quán)力救濟(jì)機(jī)制的具體規(guī)定

1993年10月1日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》施行。該條例除規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)之外，還在第十六章明確規(guī)定了公務(wù)員的申訴、控告制度。對(duì)申訴、控告的含義，公務(wù)員提起申訴、控告的條件，申訴、控告的受理機(jī)關(guān)，申訴、控告的程序以及對(duì)公務(wù)員的損害賠償問(wèn)題都作了規(guī)定，使公務(wù)員可以依法通過(guò)行使申訴、控告權(quán)來(lái)尋求權(quán)利救濟(jì)。2006年1月1日《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》正式實(shí)行，新法相對(duì)于原《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)方面作了許多有益的修改和完善。

我國(guó)公務(wù)員權(quán)力救濟(jì)機(jī)制具體規(guī)定為：第一是復(fù)核，《公務(wù)員法》及《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》上的復(fù)核，指國(guó)家公務(wù)員對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出的涉及本人權(quán)益的人事處理決定不服，向原處理機(jī)關(guān)提出重新審查的意見(jiàn)和要求；第二是申訴，指公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定(包括行政處分的決定和被降職、被辭退的決定等)不服時(shí)，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，同時(shí)有權(quán)向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申訴，其中對(duì)處分決定不服的，也可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴；第三是控告，指國(guó)家公務(wù)員對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人侵犯其合法權(quán)益的行為，有權(quán)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出指控；第四是人事仲裁，指國(guó)家公務(wù)員與國(guó)家行政機(jī)關(guān)因錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同發(fā)生人事?tīng)?zhēng)議，公務(wù)員向人事仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁的制度，我國(guó)《公務(wù)員法》中規(guī)定人事仲裁的適用范圍僅為聘任制公務(wù)員。

2．我國(guó)公務(wù)員權(quán)力救濟(jì)機(jī)制的突出問(wèn)題

在前面介紹了我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)行機(jī)制有：復(fù)核、申訴、控告，可是這些方式都屬于內(nèi)部救濟(jì)，人事仲裁介入了外力，只是人事仲裁僅限于公務(wù)員隊(duì)伍中很少數(shù)的聘任制公務(wù)員。也就是說(shuō)，到目前為止，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的途徑還主要是內(nèi)部救濟(jì)、行政救濟(jì)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有很少數(shù)的公務(wù)員對(duì)經(jīng)過(guò)申訴、控告的處理決定仍然不服，無(wú)奈去法院起訴，但是法院卻不能立案，因?yàn)樵谖覈?guó)內(nèi)部處理不是成為行政訴訟的立案范圍，法律依據(jù)不足，最后只能無(wú)果而終。在調(diào)查我們走訪了烏魯木齊市委，了解到'~006年一位處級(jí)干部因認(rèn)為自己收到不公處分，一直申請(qǐng)?zhí)幚?，直到兩年，最后向法院訴訟，但是該類內(nèi)部行政行為在我國(guó)不具備立案條件，只能無(wú)果而終。我們暫且不說(shuō)其要求是否合理，單就救濟(jì)途徑的充分性來(lái)說(shuō)是不足的。

“衡量一項(xiàng)為公民權(quán)益提供保護(hù)和救濟(jì)的法律制度是否健全和成熟，一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看其有無(wú)保證此項(xiàng)制度正常運(yùn)作，相對(duì)獨(dú)立和負(fù)責(zé)的工作機(jī)構(gòu)?！?/p>

(二)國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的共同特征凸顯司法救濟(jì)

1．國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)的具體規(guī)定

公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的具體機(jī)制在各個(gè)國(guó)家不盡相同，受歷史、社會(huì)文化等因素的影響，救濟(jì)機(jī)構(gòu)和程序也有所差別。但是，相似的權(quán)利救濟(jì)精神給了這些制度可比的基礎(chǔ)，我們了解各個(gè)國(guó)家的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，尋找共同之處，借鑒西方國(guó)家已有的較為完備的救濟(jì)制度，對(duì)于確立我國(guó)的相關(guān)制度具有重要的參考價(jià)值。

美國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)中關(guān)于司法救濟(jì)是這樣規(guī)定的，公務(wù)員就行政機(jī)關(guān)侵害其權(quán)利的行為在向功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)和平等任用機(jī)會(huì)委員會(huì)及聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系局或其特別顧問(wèn)提出申訴后，如不服功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)和平等任用機(jī)會(huì)委員會(huì)及聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系局或其特別顧問(wèn)作出的處理決定，可向法院提起訴訟。法國(guó)的具體規(guī)定為，法國(guó)公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)的管轄法院是有：總統(tǒng)任命的公務(wù)員的訴訟由最高行政法院受理，其他公務(wù)員原則上由其任職地的地方行政法庭受理；法院的受理范圍：普遍性的行政行為或具體的行政行為，只要對(duì)公務(wù)員的權(quán)利和利益造成了不利的影響，都可作為訴訟對(duì)象；具體行政行為的訴訟主體不僅包括個(gè)人，公務(wù)員團(tuán)體也有訴訟資格。

日本確立了對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的司法救濟(jì)手段。在日本，關(guān)于職務(wù)行為請(qǐng)求權(quán)、財(cái)產(chǎn)性請(qǐng)求權(quán)、勞動(dòng)基本權(quán)以及其他的基本人權(quán)，如果受到雇傭者國(guó)家或者地方公共團(tuán)體的侵害，都承認(rèn)最終通過(guò)法院獲得救濟(jì)。其法律依據(jù)是，日本《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員如果對(duì)人事院作出的不服申訴的判定不服，可向法院提起行政案件訴訟。

2．國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)中司法救濟(jì)的共同之處

首先是救濟(jì)方式上行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種方式同時(shí)具備。其次是行政救濟(jì)與司法救濟(jì)有效銜接?？v觀各國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，我們可以發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員權(quán)利的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)是兩種不可缺少的救濟(jì)方式，并且后者都是最后的救濟(jì)手段。獲得司法救濟(jì)是公民的基本權(quán)利，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督或者說(shuō)制約，也是現(xiàn)代法治以“權(quán)力制約權(quán)力”精神的要求。司法救濟(jì)既充分尊重行政機(jī)關(guān)的自主管理、自主監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)又能保證救濟(jì)的公正性，切實(shí)保護(hù)公務(wù)員權(quán)益。

二、公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)的可行性

(一)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)的原則性規(guī)定

在人類文明史上，當(dāng)私力救濟(jì)過(guò)渡為公力救濟(jì)以后，訴訟便以其不可質(zhì)疑的優(yōu)勢(shì)成為解決糾紛的主要的和最為重要的方式。隨著現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力分立理論的形成和發(fā)展，司法最終解決原則便以其優(yōu)勢(shì)確立了其不可動(dòng)搖的地位。司法最終解決原則是指一切糾紛都應(yīng)當(dāng)有司法解決的途徑，而司法途徑對(duì)糾紛的解決是最終的和最為有效的解決途徑。司法救濟(jì)還具有對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行審查監(jiān)督的功能，這有助于打破行政權(quán)力運(yùn)行的封閉性。司法救濟(jì)的存在構(gòu)成了對(duì)行政權(quán)力的制衡，這有助于約束行政機(jī)關(guān)的行為以使之符合法律的要求。通過(guò)司法救濟(jì)，不僅現(xiàn)實(shí)地救濟(jì)了受到侵害的權(quán)利，而且強(qiáng)化了社會(huì)成員的權(quán)利意識(shí)和法律觀念。在日益重視權(quán)利的今天，一個(gè)國(guó)家的權(quán)利救濟(jì)體系應(yīng)是完整和充分的。相較于其他權(quán)利救濟(jì)方式，司法救濟(jì)對(duì)公正的價(jià)值追求使之成為權(quán)利救濟(jì)體系中最終的救濟(jì)方法和途徑。

(二)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)的具體性規(guī)定

第一，擴(kuò)大人事仲裁司法審查的范圍。我國(guó)《公務(wù)員法》和《中央機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)章程》規(guī)定聘任制公務(wù)員可尋求中立第三方來(lái)進(jìn)行人事仲裁，但是大多數(shù)非聘任制公務(wù)員卻被排除，這不符合救濟(jì)的實(shí)質(zhì)。我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員這一群體提供平等的救濟(jì)選擇權(quán)。

第二，建立司法審查制度。引入司法審查有諸多優(yōu)勢(shì)：能夠克服行政內(nèi)救濟(jì)中救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性得不到保障的問(wèn)題。更好地保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益；有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，體現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的制約；有利于社會(huì)主義法治建設(shè)。當(dāng)然，我們要引入司法審查，并不是不要行政救濟(jì)，只是在行政救濟(jì)無(wú)法達(dá)到有效救濟(jì)時(shí)再用。畢竟在很多細(xì)節(jié)方面，法官在相關(guān)行政管理方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)并不全面；同時(shí)司法過(guò)多地干預(yù)也不利于行政權(quán)實(shí)施的連貫性和權(quán)威性。所以將司法審查的范圍和應(yīng)用作以下規(guī)定。

首先，司法審查的范圍應(yīng)界定在行政權(quán)和司法權(quán)的邊界，即只有當(dāng)公務(wù)員權(quán)利受到的損害達(dá)到了司法救濟(jì)的程度和司法救濟(jì)對(duì)此明顯有效時(shí)，公務(wù)員才能發(fā)動(dòng)司法救濟(jì)程序，申請(qǐng)對(duì)行政權(quán)的司法審查。從這個(gè)角度出發(fā)，有以下兩類：一是對(duì)公務(wù)員的憲法性基本權(quán)利造成侵害或限制的行為，這是憲法審查的要求；二是對(duì)公務(wù)員本身身份的重大影響，如對(duì)公務(wù)員的錄用、辭退、開(kāi)除、強(qiáng)令退休等行為。

其次，在司法介入的時(shí)間上也應(yīng)有嚴(yán)格的限定?！八痉?quán)過(guò)早地介入，必然會(huì)不當(dāng)?shù)馗蓴_行政過(guò)程，造成兩種國(guó)家權(quán)力資源的無(wú)謂消耗；過(guò)遲地介入則不利于保護(hù)公民(公務(wù)員)的合法權(quán)益免于違法行政之侵害?！蔽覀兘栌们拔奶徇^(guò)的權(quán)利救濟(jì)的原則，優(yōu)先內(nèi)部救濟(jì)，窮盡行政救濟(jì)再司法救濟(jì)，這樣可以較好地兼顧效率和公平。規(guī)定公務(wù)員在對(duì)權(quán)利遭受侵害的行政行為申請(qǐng)司法救濟(jì)之前應(yīng)當(dāng)先行向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)行政內(nèi)救濟(jì)，只有對(duì)行政內(nèi)救濟(jì)不服時(shí)方可申請(qǐng)法院司法審查，不經(jīng)過(guò)行政內(nèi)救濟(jì)不得啟動(dòng)司法審查。同時(shí)，當(dāng)該受理的行政機(jī)關(guān)遲遲不作出裁判超過(guò)一定時(shí)限時(shí)，應(yīng)該允許公務(wù)員申請(qǐng)法院的司法救濟(jì)，以利于保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。

(責(zé)任編輯王麗君)