人民警察執(zhí)法監(jiān)督問題初探

董玉娟

摘要：隨著一些法律、法規(guī)的改、廢和新的法律法規(guī)不斷制定補(bǔ)充，我國法律制度將更加完善，人民群眾的法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)警察執(zhí)法的要求也將越來越嚴(yán)格，將特別強(qiáng)調(diào)法律統(tǒng)一、公正執(zhí)法。但由于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法范圍廣、涉及面大，執(zhí)法活動(dòng)難度較大，還不同程度地存在著受環(huán)境制約而出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力的現(xiàn)象，這是不容忽視的問題。在此，筆者就人民警察執(zhí)法監(jiān)督問題進(jìn)行粗淺的分析、探究。

關(guān)鍵詞：人民警察；執(zhí)法監(jiān)督；法律制度

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145（2009）11-0088-02

凡是權(quán)力都必須依法接受監(jiān)督，否則，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。我國公安機(jī)關(guān)在警察執(zhí)法監(jiān)督方面已經(jīng)進(jìn)行了深入持久地探索，形成了人大、政協(xié)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，輿論監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督等一系列監(jiān)督制度，對(duì)推動(dòng)警察公正執(zhí)法起到了積極作用，但還不同程度地存在著不容忽視的問題。

一、當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督工作中存在的主要問題

1．認(rèn)識(shí)問題，即對(duì)執(zhí)法監(jiān)督工作的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不夠到位。長期以來，公安執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的發(fā)展步伐不完全同步，監(jiān)督滯后于執(zhí)法。在警察執(zhí)法工作中，突出表現(xiàn)在為了追求破案率、打擊處理率及經(jīng)濟(jì)效益等人為因素，常常采用運(yùn)動(dòng)式、突擊式的執(zhí)法，而忽視了嚴(yán)格公正文明執(zhí)法，出現(xiàn)程序違法、濫用強(qiáng)制措施甚至降格處理等執(zhí)法過錯(cuò)。

2．廣度問題，即執(zhí)法監(jiān)督工作的范圍尚未覆蓋全部的執(zhí)法流程和各個(gè)環(huán)節(jié)。公安執(zhí)法主要包括刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法兩個(gè)方面。目前，從公安機(jī)關(guān)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的范圍看，主要是針對(duì)公安行政執(zhí)法方面，尤其是集中在治安處罰方面，而對(duì)刑事執(zhí)法和公安行政管理方面監(jiān)督力度不夠，尚未真正覆蓋全部的執(zhí)法流程和各個(gè)環(huán)節(jié)。主要的薄弱環(huán)節(jié)有：一是對(duì)執(zhí)法單位不作為行為監(jiān)督不夠到位；二是對(duì)刑事執(zhí)法辦案單位自行消化處理的案件監(jiān)督不夠到位；三是對(duì)交通、消防部門在事故處理、辦證等方面監(jiān)督不夠到位。

3．力度問題，即對(duì)執(zhí)法監(jiān)督工作的力度和深度尚未達(dá)到應(yīng)有的水平。公安部雖發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》，全面、嚴(yán)格地規(guī)定了查處、認(rèn)定執(zhí)法過錯(cuò)的職責(zé)和程序。但是，在實(shí)踐中，普遍存在執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究難問題，執(zhí)法監(jiān)督工作的力度和深度尚未達(dá)到應(yīng)有的水平，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是過錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定難，處理執(zhí)行難、效果差；二是操作程序有缺陷；三是容易挫傷民警的工作積極性。

4．體制問題，我國現(xiàn)行公安執(zhí)法辦案機(jī)制實(shí)行行政首長審批制。雖然法律規(guī)定行政首長有對(duì)案件處理的最終決定權(quán)，但由于執(zhí)法面廣量大，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在審批案件時(shí)很難做到認(rèn)真審閱案卷，審批人的監(jiān)督把關(guān)往往流于形式。而案件審核責(zé)任制面臨重重障礙，基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法制的依賴性太強(qiáng)，自己不敢簽批案件，事事都要打電話，甚至連適用的法律條文都要詢問，把不住案件質(zhì)量關(guān)，事實(shí)上基本上由法制部門一手包攬。每季度的執(zhí)法考評(píng)雖然發(fā)現(xiàn)了辦案部門和民警的一些違法辦案的事實(shí)，而且也進(jìn)行了執(zhí)法情況通報(bào)，但尚未真正引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和辦案部門的重視，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督軟弱無力，法制部門的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)威尚未真正形成。

二、加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的管理，規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)

針對(duì)上述公安機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制中存在的問題及現(xiàn)狀，我認(rèn)為在當(dāng)前的社會(huì)形勢和公安管理體制下，應(yīng)結(jié)合我國的國情和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，更新執(zhí)法監(jiān)督理念，強(qiáng)化執(zhí)法行為的管理，減少隨意、無序現(xiàn)象，明確責(zé)任，建立嚴(yán)格的逐級(jí)負(fù)責(zé)的執(zhí)法責(zé)任制。

1．轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)。首先，要解決各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和廣大民警的認(rèn)識(shí)問題，這是確保公安機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制健康運(yùn)行的前提條件。其次，《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》明確了公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的地位、作用和職責(zé)，它是各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)。

2．理順關(guān)系，完善機(jī)制。日前，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部有政工、紀(jì)檢、督察、法制、審計(jì)、信訪等多個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，沒有統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制，不能形成監(jiān)督合力，影響了監(jiān)督效果。明確各業(yè)務(wù)執(zhí)法規(guī)范的責(zé)任，形成齊抓共管、相互貫通的綜合監(jiān)督效應(yīng)，真正實(shí)現(xiàn)法制部門的監(jiān)督職能作用。

3．明確責(zé)任，深化考評(píng)。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督很重要的一個(gè)方面就是明確執(zhí)法責(zé)任，按照權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，把各項(xiàng)執(zhí)法工作層層分解落實(shí)到各警種和各執(zhí)法崗位。如若某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)，各單位應(yīng)客觀分析責(zé)任歸屬，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和民警的責(zé)任。

三、加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，防止權(quán)力濫用

近年來，公安機(jī)關(guān)雖然采取多種形式加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督制約，但執(zhí)法監(jiān)督仍然是執(zhí)法工作中的薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為外部的監(jiān)督力度不足，內(nèi)部的監(jiān)督合力不夠，已出臺(tái)的監(jiān)督措施落實(shí)不到位。解決上述問題必須加強(qiáng)內(nèi)外兩個(gè)方面的監(jiān)督：

1．積極拓寬外部監(jiān)督渠道

（1）主動(dòng)接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)最基本、最經(jīng)常的實(shí)踐活動(dòng)。人大監(jiān)督具體體現(xiàn)在對(duì)憲法和法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)“一府兩院”的工作特別是眾多的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。但客觀地看，目前人大對(duì)公安工作的監(jiān)督還存在著制度上的缺欠，有些規(guī)定不明確，監(jiān)督方式不完善，操作起來也較困難。但作為被監(jiān)督的對(duì)象的公安機(jī)關(guān)來說，主動(dòng)接受人大的監(jiān)督也不夠。各級(jí)公安機(jī)關(guān)都要充分認(rèn)識(shí)自覺接受人大監(jiān)督對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的重要意義，要積極主動(dòng)地向人大匯報(bào)工作，聽取意見，主動(dòng)接受監(jiān)督。

（2）主動(dòng)接受檢法部門的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》明確規(guī)定了“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”、“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”，并賦予檢察院機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的法定權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督主要是通過辦理職務(wù)犯罪案件和通過審查批捕、起訴案件、監(jiān)督監(jiān)所管理來進(jìn)行，人民法院對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督主要是通過審理刑事案件、公安行政訴訟案件來實(shí)現(xiàn)的。應(yīng)該說，檢法部門對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督保證了公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正執(zhí)法。但從檢法部門看，存在著礙于情面對(duì)公安執(zhí)法監(jiān)督不完全到位的問題；從我們自身看，存在著不愿接受監(jiān)督、規(guī)避監(jiān)督的問題。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法律規(guī)定不折不扣執(zhí)行檢法部門正確的法律監(jiān)督?jīng)Q定。對(duì)檢法部門在法律監(jiān)督中指出的問題認(rèn)真整改，并舉一反三，在完善各種執(zhí)法措施，提高辦案質(zhì)量上下工夫。

（3）主動(dòng)接受新聞輿論監(jiān)督。要主動(dòng)接受新聞輿論監(jiān)督，要建立新聞曝光案件追查制度，對(duì)報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體披露的以及報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體轉(zhuǎn)來的公民、法人和其他組織檢舉、控告的違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行查處。要建立監(jiān)督查處結(jié)果發(fā)布制度，把對(duì)新聞曝光案件的查處情況，通過新聞媒體予以發(fā)布。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要主動(dòng)加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系，建立新聞曝光案件聯(lián)系協(xié)商通報(bào)制度，使新聞媒體對(duì)擬曝光案件能夠事先與公安機(jī)關(guān)溝通，從而避免因報(bào)道失實(shí)給公安機(jī)關(guān)和民警造成不良影響，同時(shí)，對(duì)失實(shí)的已曝光案件也要通過新聞媒體采取適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)予以澄清。

2．強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督力度

（1）努力形成內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督合力。為了加強(qiáng)監(jiān)督，把有監(jiān)督職能的部門整合為公安執(zhí)法監(jiān)察委員會(huì)，各司其職，形成合力，這樣，執(zhí)法監(jiān)督就有個(gè)部門統(tǒng)領(lǐng)，就可以在內(nèi)部形成黨委決策、各執(zhí)法部門執(zhí)行、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的格局，從而從制度上、體制上理順了內(nèi)部監(jiān)督體制。在此基礎(chǔ)上，法制、督察、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、人事和控申等要各司其職，各負(fù)其責(zé)，互相配合，切實(shí)抓好《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任暫行規(guī)定》的貫徹落實(shí)，著重解決發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)案易，追究執(zhí)法過錯(cuò)是責(zé)任人責(zé)任難的問題。

（2）強(qiáng)化公安系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)監(jiān)督，以確保警令暢通。目前，有的公安機(jī)關(guān)從地方利益出發(fā)，對(duì)上級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定和命令，拖延執(zhí)行，打折扣，甚至不執(zhí)行，嚴(yán)重違反紀(jì)律，影響警令暢通。各級(jí)公安機(jī)關(guān)必須按照《中華人民共和國人民警察法》關(guān)于“人民警察必須執(zhí)行上級(jí)的決定和命令”、“人民警察的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其做出的處理或者決定有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷或者變更”的規(guī)定，加強(qiáng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下管理，并依據(jù)這些法律規(guī)定的精神，制定完善一整套問責(zé)到位的工作制度，確保警令暢通，以全面提升上級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)權(quán)威，保證問責(zé)到位。同時(shí)，要通過執(zhí)法檢查、執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議、查處重大執(zhí)法過錯(cuò)等多種途徑，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。

（3）充分發(fā)揮法制部門的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職能。法制部門作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的主管部門，在履行內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職能中具有重要的不可替代的作用。各級(jí)公安法制部門要充分行使職權(quán)，加強(qiáng)事前、事中、事后監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)，要有效地開展對(duì)所有執(zhí)法部門和辦案、辦事環(huán)節(jié)的監(jiān)督，特別是對(duì)基層相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法單位的執(zhí)法行為進(jìn)行重要監(jiān)督。