“飛地”模式：中俄地區(qū)合作的新嘗試

于志方　程永軍

摘要：隨著中俄兩國政府推進毗鄰地區(qū)合作不斷深化，迫切需要東北地區(qū)各省區(qū)間加強合作，形成整體合力。而“飛地”模式不失為一種有益的嘗試，其戰(zhàn)略意義在于，可以推動?xùn)|北地區(qū)“沿?！迸c“沿邊”開發(fā)開放戰(zhàn)略的互動。

關(guān)鍵詞：中國東北地區(qū)；俄羅斯；沿邊開放；區(qū)域合作

中圖分類號：F752.751.2文獻標志碼：A文章編號：1008-0961(2009)02-0010-04

當前國際金融危機仍在繼續(xù)蔓延，世界經(jīng)濟何時走出低谷尚不明晰，推進東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作的大方向依然沒有改變。面對變化莫測的全球經(jīng)濟發(fā)展新態(tài)勢，以及國際區(qū)域經(jīng)濟合作的新趨勢，尤其是世界能源供求博弈格局的新調(diào)整，中俄兩國政府加快了推進毗鄰地區(qū)合作的步伐，而建立一種優(yōu)勢互補的合作新模式成為一個急需解決的問題。

一、戰(zhàn)略定位：東北“沿?！睉?zhàn)略的重要補充

發(fā)展大陸導(dǎo)向的對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略是擴大內(nèi)地全方位開放的需要。黨的十七大提出了“深化沿海開放，加快內(nèi)地開放，提升沿邊開放，實現(xiàn)對內(nèi)對外開放相互促進”和“實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加強雙邊多邊經(jīng)貿(mào)合作”的戰(zhàn)略構(gòu)想，國務(wù)院36號文件也明確了東北地區(qū)進一步擴大對外開放的基本方向和目標。加強東北亞地區(qū)國際經(jīng)濟技術(shù)合作，推進邊境地區(qū)開發(fā)和對外開放，積極探索邊境地區(qū)開發(fā)和對外開放的新模式，進一步擴大對內(nèi)對外開放，是東北振興戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的重要方向和保障之一。為此，國家將優(yōu)先安排連接?xùn)|北地區(qū)的邊境口岸、交通港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，促進東北三省相互擴大開放并加強與內(nèi)蒙古東部地區(qū)的協(xié)作和與沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，進一步擴大與東北亞地區(qū)周邊國家的經(jīng)貿(mào)交流與合作。中俄兩國推進雙方毗鄰地區(qū)戰(zhàn)略互動與規(guī)劃對接，為遼寧謀劃并實施與東北地區(qū)各省區(qū)間的互利協(xié)作提供了難得的外部環(huán)境。

發(fā)展大陸導(dǎo)向的對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略是東北對外開放戰(zhàn)略調(diào)整升級的需要。就遼寧來說，改革開放30年來，對外開放實現(xiàn)了從沿海到腹地。再到沿海與腹地互動發(fā)展的跨越，使遼寧區(qū)域整體開放水平不斷提升。當前，在世界經(jīng)濟出現(xiàn)嚴重危機，國際貿(mào)易出現(xiàn)嚴重下滑和諸多難以預(yù)料的風(fēng)險不斷涌現(xiàn)的國際背景下，世界各國及主要經(jīng)濟綜合體都在積極尋求出路，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。作為中觀經(jīng)濟區(qū)域，遼寧也面臨對區(qū)域?qū)ν忾_放戰(zhàn)略布局進行反思和調(diào)整，以期在進一步實施“走出去”戰(zhàn)略、參與國際經(jīng)濟技術(shù)合作進程中，增強本省區(qū)域的整體競爭力，提高本省企業(yè)的國際影響力。既要發(fā)揮遼寧“沿?！眰鹘y(tǒng)優(yōu)勢，吸引國內(nèi)外資本集聚，構(gòu)建沿海產(chǎn)業(yè)帶和臨港工業(yè)園區(qū)，又要增強腹地的經(jīng)濟實力，實現(xiàn)沿海與腹地的優(yōu)勢互補、互為支撐、良性互動。同時，要把東北亞廣袤的內(nèi)陸地區(qū)納入到我省的縱深腹地范疇考慮，培育和增強“陸向”新優(yōu)勢。當前。應(yīng)以加強與東北地區(qū)“沿邊”口岸的協(xié)作與聯(lián)接為突破口，以東北三省區(qū)打造沿邊對外開放先導(dǎo)區(qū)、口岸合作區(qū)為合作載體，以中俄地區(qū)規(guī)劃對接為外部推動力，主動謀劃“沿海一沿邊”開放戰(zhàn)略互動，實施大陸導(dǎo)向的對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略。

中俄毗鄰地區(qū)合作為遼寧實施大陸導(dǎo)向型對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略提供了可能性。遼寧必須成為東北地區(qū)大陸導(dǎo)向的國際經(jīng)濟合作流程和海洋導(dǎo)向的國際經(jīng)濟合作流程的中樞結(jié)點。應(yīng)通過遼寧一俄羅斯遠東和外貝加爾地區(qū)一俄西西伯利亞地區(qū)一俄西部地區(qū)一歐盟這樣的地理經(jīng)濟流程，積極發(fā)展遼寧大陸導(dǎo)向的對外經(jīng)貿(mào)合作的新戰(zhàn)略。通過與吉林、黑龍江省和內(nèi)蒙古東部地區(qū)的一體化合作，通過在俄羅斯與日韓的正常競爭，遼寧經(jīng)濟的外向發(fā)展在大陸導(dǎo)向的國際經(jīng)濟合作方面應(yīng)力爭在短期內(nèi)有所突破，使之成為拉動遼寧國際經(jīng)濟合作的新動力。

二、戰(zhàn)略構(gòu)想：打造“三大軸線”，構(gòu)建“沿海一沿邊口岸特別合作區(qū)”

一是依托遼寧“沿海經(jīng)濟帶”之遼西沿海開放區(qū)，以錦州港為對外開放門戶，以“突破遼西北戰(zhàn)略”為支撐，沿遼西向西(西北)延伸，通過加強與內(nèi)蒙古東部地區(qū)“沿邊”口岸聯(lián)接與合作，經(jīng)蒙古國輻射到俄西伯利亞廣袤腹地，打造“西向軸線”?！拔飨蜉S線”將有利于促進與推動中俄、中蒙雙邊合作，帶動區(qū)域多邊合作，解決蒙古國和俄羅斯西伯利亞地區(qū)資源外運、加工的出海路徑等問題，形成中蒙俄多邊合作的新格局；同時，有利于擴大東北地區(qū)的戰(zhàn)略縱深，拓展沿?？诎冻鞘械年懴蚋沟?；有利于遼寧省對外開放戰(zhàn)略的新調(diào)整。

二是沿大連向東，經(jīng)丹東、吉林琿春口岸，至符拉迪沃斯托克、納霍德卡、南薩哈林斯克等俄羅斯遠東沿海港口群，是為“東向軸線”。打通東線可加強中國與俄遠東地區(qū)聯(lián)系，帶動中、日、朝、韓等多邊合作。

三是承接遼、黑、吉“內(nèi)聯(lián)外開”合作之勢，即沿遼寧沿海各口岸經(jīng)沈—長—哈區(qū)域中心城市(群)到黑龍江省對俄沿邊(江)各口岸，此為“沿?！睉?zhàn)略外延的中線。將遼寧沿海優(yōu)勢與黑龍江沿邊優(yōu)勢結(jié)合起來，發(fā)揮區(qū)域整合的整體效應(yīng)，實現(xiàn)南聯(lián)北合多元化的戰(zhàn)略布局。這種格局將集東北四省區(qū)之合力，有利于中俄地區(qū)間戰(zhàn)略互動和規(guī)劃對接的實施。

四是推動?xùn)|北四省區(qū)相互建立沿海一沿邊口岸特別合作區(qū)(“飛地”)。作為對上述戰(zhàn)略調(diào)整的具體細化舉措，東北四省區(qū)可以擴大相互間開放，初步設(shè)想方案之一就是相互設(shè)立“飛地”合作區(qū)，既可發(fā)揮各地優(yōu)勢，又可滿足各方不同需要。目前，黑、吉和內(nèi)蒙古都在分別打造沿邊開放先導(dǎo)區(qū)、長吉圖開放先導(dǎo)區(qū)和口岸經(jīng)濟區(qū)，遼寧則重點推動沿海經(jīng)濟帶建設(shè)。在實施“沿?！迸c“沿邊”戰(zhàn)略互動中，黑、吉、內(nèi)蒙古可選擇在遼寧沿海產(chǎn)業(yè)帶開辟“飛地”，遼寧也可在三省區(qū)沿邊口岸開辟“飛地”。對于遼寧來講，可供考慮的口岸包括琿春(吉)，綏芬河、東寧(黑)，滿洲里、黑山頭(內(nèi)蒙古)等。綜合比較各口岸條件并經(jīng)實地考察，結(jié)合遼寧“陸向”戰(zhàn)略趨向要求，以及適應(yīng)遼寧拓展與俄地區(qū)合作需要，我們僅以內(nèi)蒙古黑山頭口岸為例，對建立遼寧一內(nèi)蒙古口岸特別合作區(qū)(“飛地”)的設(shè)想進行探討性論述，以期為今后東北地區(qū)各省區(qū)間加強協(xié)作起到拋磚引玉的作用。

三、“飛地”合作區(qū)模式：中俄地區(qū)合作的新嘗試

對于“飛地”與“飛地經(jīng)濟”的認識，遼寧省已經(jīng)有了一定的實踐積累。有專家認為，“飛地經(jīng)濟”是指在推進工業(yè)化和招商引資過程中，打破行政區(qū)劃限制，把甲地招人的資金和項目放到行政上隸屬乙地的工業(yè)園區(qū)，通過建立科學(xué)的利益分配機制，從而實現(xiàn)互利共贏的經(jīng)濟發(fā)展模式。遼寧省于2006年1月下發(fā)了《關(guān)于鼓勵沿海重點發(fā)展區(qū)域擴大對外開放的若干政策意見》，其中第11條規(guī)定：在遼西錦州灣沿海經(jīng)濟區(qū)區(qū)域內(nèi)設(shè)立“飛地”，并實施政策優(yōu)惠。錦州市和葫蘆島市可分別為朝陽市、阜新市在區(qū)域內(nèi)確定若干平方公里的區(qū)域(“飛地”)，在“飛地”內(nèi)設(shè)立的企業(yè)，除享受第1條(以2005年為基數(shù)，重點區(qū)域上繳省的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和房產(chǎn)

稅，遼寧省財政給予70％的增量返還，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè))優(yōu)惠政策外，增量返還增至100％，由兩市(“飛地”提供市和使用市)按各50％的比例分留。遼寧錦州灣“飛地”模式的實質(zhì)，就是要推進遼西北內(nèi)陸地區(qū)向沿海優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，從投資效益看，在沿海地區(qū)投入資金所產(chǎn)生的效益遠遠高于內(nèi)陸地區(qū)，這決定了“遼西北突破”戰(zhàn)略的發(fā)展方向，就是把生產(chǎn)要素合理、有序地向沿海開放地區(qū)轉(zhuǎn)移。而在內(nèi)蒙古對俄口岸建設(shè)遼寧對俄合作的“飛地”，其現(xiàn)實意義深遠。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先是有利于拉近遼寧與俄羅斯的距離，整合東北地區(qū)的對俄合作優(yōu)勢。與東北其他省區(qū)相比，地緣“瓶頸”直接制約了遼寧對俄合作區(qū)域優(yōu)勢的發(fā)揮。由于與俄羅斯不接壤，遼寧沒有自己的對俄口岸，同俄羅斯的交往明顯少于黑龍江、內(nèi)蒙古等省區(qū)，造成了遼寧對俄合作信息系統(tǒng)的不暢通，以及在俄羅斯，特別是其東部地區(qū)溝通機制的缺失。與此同時，國家的一些促進地區(qū)合作的優(yōu)惠政策也無法惠及遼寧。這大大限制了遼寧對俄貿(mào)易，尤其是進口貿(mào)易的發(fā)展，使得遼寧經(jīng)濟發(fā)展中迫切需要的能源與原材料資源難以從俄羅斯獲得。目前，東北地區(qū)對俄口岸共31個，其中黑龍江省有對俄口岸25個(現(xiàn)已開通20個)，吉林省有1個，內(nèi)蒙古有5個。比較大的口岸主要有滿洲里、綏芬河、同江和黑河，而具有發(fā)展?jié)摿Φ目诎队鞋q春、黑山頭、室韋、東寧和撫遠等。在內(nèi)蒙古5個對俄口岸中，海拉爾口岸是航空口岸。鑒于東北地區(qū)大部分水運口岸受季節(jié)影響明顯，過貨能力有限，航空口岸作用較為單一，不適宜作為遼寧對俄合作向北推進的候選地。

其次是有利于遼寧省發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢。與東北其他省區(qū)相比，遼寧無疑具有自己獨特的優(yōu)勢。第一，遼寧是東北地區(qū)經(jīng)濟最發(fā)達的省份；第二，遼寧是東北地區(qū)對外開放度最高的省份；第三，遼寧是東北地區(qū)工業(yè)化程度最高的省份；第四，遼寧是東北地區(qū)唯一臨海的省份，其輻射能力很強，是溝通東北亞與歐洲之間重要的通道和門戶。

第三是有利于提升東北地區(qū)在東北亞區(qū)域合作中的核心地位。推進“沿?！?、“沿邊”戰(zhàn)略對接，有利于推動?xùn)|北地區(qū)參與東北亞區(qū)域一體化進程，提升其在東北亞區(qū)域國際合作中的核心地位。以“五點一線”為標志的東北沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放戰(zhàn)略，是遼寧省“十一五”規(guī)劃的重要組成部分，目前正在申請將其提升為國家戰(zhàn)略。“沿?！睉?zhàn)略的實施，不但改變了長期以來遼寧省區(qū)域發(fā)展以資源中心城市為核心區(qū)域的發(fā)展思路，改變了全省經(jīng)濟區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)布局的格局，遼寧將成為東北地區(qū)全面對外開放的重要先導(dǎo)區(qū)和面向世界的門戶。而自國家1992年實施“沿邊戰(zhàn)略”以來，作為既沿海又沿邊的省份，中朝邊境城市丹東的經(jīng)濟社會發(fā)展和對外開放也取得了重大進展。須引起遼寧省重視的是，本次國家啟動中俄地區(qū)戰(zhàn)略互動和合作規(guī)劃對接，大力推動兩國毗鄰地區(qū)全面合作，不但可以提升雙邊合作跨上一個新臺階，而且必將對推動?xùn)|北亞區(qū)域國際合作和區(qū)域一體化進程產(chǎn)生巨大而深遠的影響，并起到示范作用，進而帶動多邊合作的全面提升。可以預(yù)見，隨著中俄地區(qū)合作的順利推進，中蒙、中朝等雙邊合作的方式和模式都將發(fā)生新的變化。為此，要對俄羅斯這次開發(fā)東部地區(qū)的決心和能力做出客觀判斷，適時調(diào)整開放策略，超前謀劃，主動出擊，精心準備，慎重布局。結(jié)合遼寧地緣、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和人才智力優(yōu)勢，應(yīng)密切關(guān)注并積極參與中俄、中蒙邊境口岸及跨境通道的建設(shè)，把“沿海戰(zhàn)略”與“沿邊戰(zhàn)略”更加有機地結(jié)合起來，實現(xiàn)“海向”與“陸向”戰(zhàn)略的聯(lián)動，在面向世界的同時，開拓俄蒙東部地區(qū)縱深腹地，使大連建設(shè)成為東北亞區(qū)域重要的國際航運中心的發(fā)展目標得以實現(xiàn)，提升東北地區(qū)在東北亞區(qū)域國際合作中的戰(zhàn)略地位。

第四是可起到合作雙贏與示范效應(yīng)。打破行政區(qū)劃限制，把遼寧招人的資金和項目放到行政上隸屬內(nèi)蒙古的口岸城市，通過建立科學(xué)的利益分配機制，從而實現(xiàn)互利共贏的“飛地”經(jīng)濟發(fā)展模式，有助于最大限度地化解遼寧對俄合作的地緣劣勢，并充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢。這不僅可以拉近遼寧與俄羅斯的距離，而且能夠在一定程度上為內(nèi)蒙古的口岸城市帶去資金、技術(shù)，提升其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是一個雙贏的選擇?？傊@種方式使東北地區(qū)對俄合作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展有了根本的、現(xiàn)實的可能性。同時，在內(nèi)蒙古設(shè)立遼寧對俄合作“飛地”，正面臨著良好的機遇并具備了一定的基礎(chǔ)，具有在實踐中推進的可能性。

東北地區(qū)走一體化發(fā)展的道路已日益成為理論界與政府的共識。近年來，學(xué)術(shù)界和政府一致認為，一體化發(fā)展是振興東北老工業(yè)基地的必由之路。加強區(qū)域內(nèi)部合作和一體化發(fā)展，既有利于東北老工業(yè)基地振興，也有利于內(nèi)蒙古東部地區(qū)發(fā)展，提高區(qū)域總體競爭力。《東北地區(qū)振興規(guī)劃》強調(diào)，要突破行政區(qū)劃的界限，促進資源合理配置和生產(chǎn)要素的合理流動。按照平等互利、加強合作、資源優(yōu)化、共同發(fā)展的原則，加強東北地區(qū)與其他省(區(qū)、市)的聯(lián)系和協(xié)作，形成東北地區(qū)區(qū)域合作、互動、多贏的協(xié)調(diào)機制。在這一背景下，在內(nèi)蒙古與俄邊境地區(qū)建立遼寧對俄合作“飛地”，是貫徹一體化發(fā)展方針的有益嘗試。

內(nèi)蒙古自治區(qū)口岸經(jīng)濟的發(fā)展計劃中，已具有引進外部力量的意向。經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，內(nèi)蒙古東部口岸建設(shè)已形成了以滿洲里鐵路、公路口岸為主，黑山頭、室韋、阿日和沙特、額布都格口岸為兩翼，海拉爾航空口岸為核心的對外開放的框架格局，并全力打造中俄蒙“金三角”區(qū)域戰(zhàn)略構(gòu)想。針對口岸經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，為提高進口礦產(chǎn)品的附加值，滿足周邊地區(qū)商品需求，2007年額爾古納市政府在黑山頭口岸選擇9平方公里土地，擬建口岸經(jīng)濟園區(qū)，把進口的礦產(chǎn)品初加工、化工產(chǎn)品加工、出口的輕工產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)都集中在園區(qū)內(nèi)，并委托哈爾濱理工大學(xué)進行規(guī)劃設(shè)計，累計投資5393萬元。新建新公路口岸聯(lián)檢樓(4500平方米)及口岸基礎(chǔ)設(shè)施、輸港公路62公里；總投資2.2億元，年通過能力50萬噸、客運能力30萬人次。其他口岸建設(shè)也進展順利。該市還提出要引進有實力的大型企業(yè)，在黑山頭建設(shè)1400萬噸煤向電、油(肥)轉(zhuǎn)化項目和50萬噸鉛鋅礦石初選項目。與此同時，黑山頭口岸所依托的呼倫貝爾基地，煤炭資源豐富，兼具一定儲量的油氣資源，并且具有從俄羅斯進口油氣資源的地緣優(yōu)勢。但鑒于本地區(qū)自身資金和技術(shù)力量薄弱，未來的合作重點也放在吸引東北和其他地區(qū)大型投資集團，尤其是煤電企業(yè)，以提高地區(qū)資源的生產(chǎn)和加工能力上。

中俄地區(qū)間合作走向深化，客觀上呼喚創(chuàng)新對俄合作的模式。對于俄羅斯此次開發(fā)其遠東與西伯利亞地區(qū)的決心和能力，我們必須給予高度重視，這與以往近百年來俄東部地區(qū)開發(fā)的歷程及戰(zhàn)略背景都有本質(zhì)區(qū)別。經(jīng)過兩國政府的大力推動，中俄毗鄰地區(qū)地方合作已成為雙方戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的重要組成部分。加強地方合作，有利于鞏固中俄關(guān)系的基礎(chǔ)、豐富互利合作的內(nèi)容、拓展雙方合作的空間。目前，中國振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略與俄開發(fā)遠東西伯利亞地區(qū)戰(zhàn)略的互動合作已經(jīng)啟動，雙方地區(qū)規(guī)劃對接工作也在順利展開。在這一背景下，雙方經(jīng)貿(mào)合作往來日趨緊密，東北地區(qū)的對俄合作也呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。但是，從兩個地區(qū)合作的規(guī)模及內(nèi)容看，還遠遠不能適應(yīng)互動發(fā)展的需要，對經(jīng)濟的帶動作用也沒有顯現(xiàn)出來。而且，由于各省區(qū)力量分散，一些大的項目難以達成，在對俄合作中還存在無序競爭。因此，建立一種優(yōu)勢互補的對俄合作新模式成為一個急需解決的問題。

正是基于上述考慮，我們認為，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌省內(nèi)發(fā)展和對俄合作，以擴大合作為主線，對內(nèi)對外合作并舉，依托遼寧和內(nèi)蒙古口岸各自優(yōu)勢，促進邊境地區(qū)與中心城市聯(lián)動，推動內(nèi)地沿海深度合作和協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)立“飛地”經(jīng)濟新模式，是培育遼寧對俄合作的新增長點、構(gòu)建遼寧對俄合作新格局的可行路徑。目前，這一方案還僅處于意向性調(diào)研階段，建議政府有關(guān)部門進一步接觸、協(xié)商與溝通，共同探討完善合作的可行性，并使相關(guān)領(lǐng)域合作不斷推向深入，取得實質(zhì)性進展。

[責(zé)任編輯：劉澗南]