在路上——我國仲裁機(jī)構(gòu)民間化的改革

左菲

摘要:仲裁機(jī)構(gòu)的民間性,實(shí)際上是一個無需爭議的邏輯結(jié)論。但在我國而言,這一民間化道路卻走得非常的艱難。盡管《仲裁法》于頒行之時的設(shè)想就是實(shí)現(xiàn)我國的仲裁及仲裁機(jī)構(gòu)民間化,但是從這十幾年的實(shí)踐來看,行政化傾向似乎未有改變甚而有嚴(yán)重的趨勢。本文回顧了我國仲裁機(jī)構(gòu)民間化道路的發(fā)展,指出了現(xiàn)實(shí)中仲裁機(jī)構(gòu)民間化難的原因及仲裁機(jī)構(gòu)民間化的優(yōu)勢所在,并給出自己的相應(yīng)建議,以期我國仲裁機(jī)構(gòu)民間化道路的順利行進(jìn)。

關(guān)鍵詞:仲裁機(jī)構(gòu) 民間化 問題 優(yōu)勢 制度設(shè)計(jì)

引言:

“仲裁是商人社會出于實(shí)用主義經(jīng)驗(yàn)而孕育出的一種解決內(nèi)部爭議的有效制度,這一制度的發(fā)軔與勃興功在商人社會自己?！盵1]由此可見,民間性,無疑是仲裁最基本的自然屬性,而居中以仲裁方式解決商事雙方爭議的仲裁機(jī)構(gòu),當(dāng)然也應(yīng)具有民間性。這似乎是一個邏輯結(jié)論、常識問題。但在我國,仲裁機(jī)構(gòu)的民間化一直是一個爭論不休的話題。由于歷史原因,我國走過長時期的行政仲裁之路,直至1995年《仲裁法》的頒行。但即便有學(xué)者指出,“《仲裁法》是一部充滿了改革精神的法,《仲裁法》的核心就是將行政仲裁變?yōu)槊耖g仲裁。”[2]經(jīng)過十多年的發(fā)展,實(shí)踐中的仲裁行政化卻并未得到根本轉(zhuǎn)變,既得利益者與行政本位等諸多阻隔與仲裁機(jī)構(gòu)民間化在國際大背景下的融合間不斷產(chǎn)生碰撞,因此,我國的仲裁機(jī)構(gòu)民間化的腳步一直是在路上的狀態(tài),從未停歇過。

一、目的之尋——《仲裁法》立法背景的回顧

在《仲裁法》頒行之前,我國一直實(shí)行的是行政仲裁,這是自前蘇聯(lián)飄洋過海而來的舶來品。行政仲裁也即是仲裁機(jī)構(gòu)就設(shè)置于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,是行政機(jī)關(guān)的一個職能部門。這與仲裁民間性的本質(zhì)屬性及國際上通行的仲裁做法大相徑庭。隨著我國對外開放的不斷深化,市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展,國際交往的增多日益凸顯了行政仲裁與現(xiàn)實(shí)的格格不入,同時由于行政仲裁容易出現(xiàn)如行政干預(yù)、地方保護(hù)等問題,改革已經(jīng)是刻不容緩,于是在1995年頒部了《仲裁法》,其對過去的行政仲裁進(jìn)行了根本的變革,“其核心就是將原來屬于行政機(jī)關(guān)的行政性仲裁機(jī)構(gòu)變成獨(dú)立性、民間性的仲裁服務(wù)組織?！盵1]“制定《仲裁法》就是要從行政性仲裁過渡到民間性仲裁;如果不是為了結(jié)束行政仲裁,啟動一個民間仲裁的時代,根本就不用搞《仲裁法》。改行政仲裁為民間性仲裁是仲裁立法要解決的核心問題。”[2]

二、仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)踐中存在的問題

(一)利益之阻——行政仲裁依舊

“仲裁本系商事活動發(fā)達(dá)后商人自治的產(chǎn)物,不過是為商人解決商事糾紛提供了一個選擇,以民間的信任贏得當(dāng)事人自愿來調(diào)處商事糾紛而生存?！盵3]因此,仲裁機(jī)構(gòu)本應(yīng)以民間服務(wù)的面貌出現(xiàn),但事實(shí)上大部分仍然處于各種行政操控之下。實(shí)際上,在《仲裁法》實(shí)施初期,人們對于仲裁機(jī)構(gòu)民間性地位的定位并未有異議,但在實(shí)踐中,有意思的現(xiàn)象出現(xiàn)了:一開始,很多地方?jīng)]有組建仲裁機(jī)構(gòu),都在那里觀望,是因?yàn)閾?dān)心仲裁機(jī)構(gòu)成立以后經(jīng)濟(jì)不能自理時有人員安置的問題,機(jī)關(guān)干部更是不愿意去仲裁機(jī)構(gòu)。后來,有的地方將仲裁機(jī)構(gòu)定位為行政性事業(yè)單位,工作人員按公務(wù)員管理,財(cái)政全額撥款,行政機(jī)關(guān)控制仲裁機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物;有的地方干脆就是“一套人馬兩塊牌子”。[1]在這一榜樣的示范下,各地的仲裁機(jī)構(gòu)紛紛建立起來?！吨俨梅ā樊?dāng)初的立法意圖在這樣一種環(huán)境下已經(jīng)被完全扭曲。歸根結(jié)底,都是為利益所使。有了行政公權(quán)力以及財(cái)政撥付作為后盾,政府行政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員自然愿意在仲裁機(jī)關(guān)中工作,至于仲裁機(jī)構(gòu)本應(yīng)有的民間性的定位早已經(jīng)是被拋諸腦后,只要是有穩(wěn)定的工資可以拿,仲裁機(jī)構(gòu)是行政性抑或是民間性于其來說,在所不問。于是,仲裁機(jī)構(gòu)的改革之路,即是這些既得利益者的放權(quán)之痛,其中的阻滯力量之大,亦可以想見。

(二)認(rèn)識偏差——對民間性的理解誤區(qū)

有人認(rèn)為,“政府比民間組織更有權(quán)威,強(qiáng)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)民間性,當(dāng)事人難以認(rèn)同仲裁,一些仲裁機(jī)構(gòu)存在的仲裁不公正、服務(wù)差、長期發(fā)展緩慢等問題,就是其不恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)民間性質(zhì)造成的?！盵2]就仲裁而言,其本身就是在市場競爭中生存的,而這一市場亦是開放而非封閉和壟斷的,當(dāng)事人完全可以自愿的在全國乃至全世界范圍內(nèi)去選擇自己信賴的仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁員。仲裁機(jī)構(gòu)要想得到長久、穩(wěn)定的發(fā)展,要獲得公信力,只能依靠高素質(zhì)的仲裁員隊(duì)伍、公正高效的仲裁和高質(zhì)量的服務(wù),而不能做到這些的仲裁機(jī)構(gòu)自然會被市場所淘汰掉,當(dāng)事人根本不用擔(dān)心找不到好的仲裁機(jī)構(gòu)解決其爭議。因?yàn)橹俨帽旧砭褪撬綑?quán)社會的產(chǎn)物,而這一觀念的出現(xiàn)仍然是行政本位的思想在作祟,覺得脫離了政府的管理社會便不成了規(guī)矩。這也為那些仲裁機(jī)構(gòu)行政化既得利益者所堅(jiān)持。

仲裁機(jī)構(gòu)的民間性質(zhì)使其作為解決民事爭議具有極大的優(yōu)勢,因此,只有通過進(jìn)一步改革,讓仲裁機(jī)構(gòu)憑借其自身的優(yōu)勢參與市場競爭,才能真正的形成良性循環(huán)的仲裁體制。

三、仲裁機(jī)構(gòu)民間化屬性的內(nèi)在優(yōu)勢

仲裁從誕生之日起,民間性就是仲裁之所以成為仲裁的內(nèi)在屬性。對于政府而言,在不動用納稅人稅收和國家公權(quán)力的前提下,利用民間的力量裁斷糾紛,化解矛盾,緩解法院壓力,不但社會成本低廉,而且避免了公權(quán)裁斷經(jīng)濟(jì)糾紛帶來的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),在維護(hù)社會穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了訴訟無法替代的作用。“而且由于仲裁的民間性,使之超越了意識形態(tài)、政府間關(guān)系的波動、國家司法主權(quán)等樊籬,成為維護(hù)本國當(dāng)事人在國際交往中的競爭優(yōu)勢和合法利益的重要手段,”[1]由此可見,具有民間性質(zhì)的仲裁所實(shí)現(xiàn)的價值是由國家機(jī)關(guān)壟斷并強(qiáng)制實(shí)施的政府職能都無法替代的。隨著我國的國際交往的進(jìn)一步擴(kuò)大、市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,特別是加入WTO后踐行我國的承諾,都催生著仲裁機(jī)構(gòu)向民間化的發(fā)展。因此,我國的仲裁機(jī)構(gòu)改革,如何實(shí)現(xiàn)其民間性質(zhì)就顯得尤為的重要。

四、我國仲裁機(jī)構(gòu)民間化的制度設(shè)計(jì)

首先,應(yīng)當(dāng)對仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的定性?！吨俨梅ā冯m然規(guī)定了“仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系?！钡沁€是沒有給出一個清晰明確的定位。我國現(xiàn)在已經(jīng)加入WTO,當(dāng)初所承諾的仲裁費(fèi)用屬于“中介服務(wù)收費(fèi)”的承諾應(yīng)當(dāng)踐行,因此,應(yīng)當(dāng)明確的將仲裁列入商業(yè)服務(wù)的范疇,從仲裁活動自身的特點(diǎn)出發(fā),將仲裁機(jī)構(gòu)定性為自主管理、自負(fù)盈虧的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),可參照國際上別國政府對仲裁機(jī)構(gòu)管理的普遍做法,對其實(shí)行減稅免稅的優(yōu)惠政策幫助其發(fā)展,使其盡快做到自收自支。

其次,采取有利于仲裁機(jī)構(gòu)自我管理、自我約束、自我發(fā)展的財(cái)務(wù)管理制度。徹底摒棄“收支兩條線”的做法,允許仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)行形式多樣、自主靈活的分配激勵機(jī)制。

再次,使行政機(jī)關(guān)與仲裁機(jī)構(gòu)徹底脫鉤。禁止行政機(jī)關(guān)向仲裁機(jī)構(gòu)安插工作人員及隨意插手其內(nèi)部管理事務(wù),禁止行政機(jī)關(guān)的工作人員在仲裁機(jī)構(gòu)擔(dān)任工作人員,整頓行政部門與仲裁機(jī)構(gòu)人財(cái)物不分的情況,從而保障仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作。

最后,政府行政部門對仲裁機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督,做到透明、規(guī)范、法制化的監(jiān)督。仲裁機(jī)構(gòu)作為一個民間化的組織,其自身的發(fā)展應(yīng)當(dāng)通過市場競爭來優(yōu)勝劣汰,從而促使其自律、提高和更新。政府部門應(yīng)為完善市場競爭機(jī)制創(chuàng)造條件,而不是自己成立行政性的管理部門,對仲裁進(jìn)行事無巨細(xì)的行業(yè)管理,其應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能,能夠通過市場解決的問題交由市場解決,只有在市場失靈的時候,政府行政部門才出面干預(yù)。

五、結(jié)語

仲裁機(jī)構(gòu)的民間性已經(jīng)是一個共識。為何我國的仲裁機(jī)構(gòu)民間化的道路會如此之難,正如有學(xué)者所指:“對這個本不是問題的問題,只要揮劍砍斷那些利益‘心結(jié),即可迎刃而解。”[1]行政機(jī)關(guān)介入仲裁機(jī)構(gòu),正如前文所說,利益才是最大的驅(qū)動力。因此在促使政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能的同時,加快確保仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)“分家”的制度設(shè)計(jì),使其在市場競爭中生存才是當(dāng)前亟待解決的。雖然仍會有阻力,但改革是大勢所趨,任何事物都不是一蹴而就的,在路上的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)會持續(xù)相當(dāng)長的時間,雖然在國際社會而言,民間性本不是問題,但對我國來說,徹底擺脫行政仲裁之路,就是我國對仲裁機(jī)構(gòu)民間化的最好詮釋。

參考文獻(xiàn):

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