“大調(diào)解”行動(dòng)與“大調(diào)解”機(jī)制

潘伊川 洪 磊

摘要：大調(diào)解制度依托調(diào)解這種傳統(tǒng)糾紛解決模式，以各種社會(huì)與政府資源的整合為手段，近幾年來取得了較大的發(fā)展。對當(dāng)今大調(diào)解工作機(jī)制的運(yùn)作情況及實(shí)際效果進(jìn)行實(shí)證分析研究結(jié)果表明，大調(diào)解機(jī)制在減輕法院工作壓力等方面發(fā)揮了作用。但就糾紛當(dāng)事人而言，較多的人傾向于法院調(diào)解，大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行效果不夠理想。改進(jìn)的措施在于，充分發(fā)揮其他調(diào)解作為自發(fā)秩序的自治力量，強(qiáng)化其作用。

關(guān)鍵詞：大調(diào)解；糾紛解決；調(diào)解機(jī)制；自發(fā)秩序

中圖分類號(hào)：DF82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.06.16

本文主要運(yùn)用法社會(huì)學(xué)與法人類學(xué)的研究方法，以四川省成都市大邑縣大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制為對象進(jìn)行研究分析，探究當(dāng)今大調(diào)解工作機(jī)制的運(yùn)作情況及實(shí)際效果。

一、大邑縣大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制

根據(jù)理論界的觀點(diǎn)，大調(diào)解有廣義與狹義之分?！蔼M義的‘大調(diào)解是指市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)近年來成立的調(diào)解中心。廣義的‘大調(diào)解是指在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法委綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)解中心具體運(yùn)作、職能部門共同參與，整合各種調(diào)解資源，對社會(huì)矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理。其目的是將民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他各種調(diào)解資源整合在一起，把糾紛化解在基層?！?/p>

大邑縣大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制設(shè)立于2007年6月，目的是為了最大限度地化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。運(yùn)行兩年多以后，伴隨大邑縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、災(zāi)后重建、應(yīng)對金融危機(jī)等新形勢的出現(xiàn)，為了解決日益多元化發(fā)展的矛盾糾紛，進(jìn)一步整合和合理配置各類調(diào)解資源和手段，針對大調(diào)解運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，對大調(diào)解組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一些調(diào)整。目前，大邑縣成立了以縣委常委、政法委書記為組長，縣政府副縣長、縣公安局長、縣法院院長為副組長，縣綜治辦、維穩(wěn)辦、司法局、信訪局、民政局、勞動(dòng)局等十幾家單位為成員的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由綜治辦牽頭，成立縣矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)排查調(diào)處中心。

在這一基本制度的框架下，具體的組織建設(shè)有以下三個(gè)方面：第一，在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級均成立矛盾糾紛“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在綜治辦，負(fù)責(zé)日常工作；村(社區(qū))成立黨支部書記任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，組織開展調(diào)解工作。第二，建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級矛盾糾紛“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心，在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，主要負(fù)責(zé)排查矛盾糾紛、收集掌握工作信息、整合調(diào)解力量、協(xié)調(diào)處理重大矛盾糾紛?？h級協(xié)調(diào)中心主任由縣委分管政法綜治工作的領(lǐng)導(dǎo)兼任，并按縣級部門副職配備一名專職副主任；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心主任由黨委書記兼任，按同級副職配備一名專職副主任，負(fù)責(zé)日常工作?！爸行摹惫ぷ魅藛T從“大調(diào)解”領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位抽調(diào)。第三，由縣法院牽頭，聯(lián)合縣司法局、信訪局共同成立矛盾糾紛“大調(diào)解”工作服務(wù)指導(dǎo)中心，在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，主要負(fù)責(zé)調(diào)解人員的法律、政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)；研討、分析矛盾糾紛發(fā)生規(guī)律和發(fā)展趨勢；討論重大或者疑難、復(fù)雜矛盾糾紛個(gè)案，提供指導(dǎo)性意見；總結(jié)、交流調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，共享信息資源。

在整個(gè)大調(diào)解機(jī)制的框架下，由縣法院、縣政府法制辦、縣司法局分別負(fù)責(zé)司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解的具體實(shí)施、組織管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成由縣委、縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)，縣法院、縣司法局、縣政府法制辦分別牽頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門共同參與的大調(diào)解格局。見下圖：

(一)相關(guān)制度

大調(diào)解機(jī)制涵蓋的調(diào)解組織類型廣泛，在各自的領(lǐng)域都發(fā)揮著相應(yīng)的作用。如何將這些資源較好地進(jìn)行整合，使它們在大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行中既能相互配合，又能最大程度地發(fā)揮作用?大邑縣立足于“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)”這一終極目的，在設(shè)置大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制時(shí)，涵蓋了6種形式的調(diào)解，具體包括：司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、社會(huì)團(tuán)體調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、中介組織調(diào)解。這6種調(diào)解中，司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解屬于我國調(diào)解制度中固有的組成部分，而社會(huì)團(tuán)體調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解和中介組織調(diào)解則順應(yīng)了新形勢下城市化發(fā)展的需要。

1.法院調(diào)解

在“大調(diào)解”活動(dòng)中，人民法院的工作范圍包括：一是切實(shí)履行法院的司法調(diào)解職能，包括案件受理前的調(diào)解，審理中的調(diào)解，上訴期間的調(diào)解，再審和執(zhí)行中的和解。二是強(qiáng)化對人民調(diào)解等其他調(diào)解工作的指導(dǎo)，包括強(qiáng)化對人民調(diào)解的指導(dǎo)，舉辦定期或不定期的培訓(xùn)、指導(dǎo)，邀請人民調(diào)解員觀摩庭審。擴(kuò)大對行政調(diào)解、社會(huì)團(tuán)體調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、中介組織調(diào)解的指導(dǎo)服務(wù)。另外，還要加強(qiáng)與人民調(diào)解和行政調(diào)解的銜接；邀請或委托相關(guān)單位和人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、人民調(diào)解員等社會(huì)各界人士參與調(diào)解。

2.人民調(diào)解

在新時(shí)期，人民調(diào)解是“正確處理人民內(nèi)部矛盾的重要法律手段和制度，是促進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的‘第一道防線”。

人民調(diào)解由縣司法局牽頭，主體為人民調(diào)解組織。在定紛止?fàn)帯⒒馍鐣?huì)矛盾、節(jié)約社會(huì)成本、減輕法院工作壓力方面，大邑縣人民調(diào)解組織發(fā)揮了極為重要的作用。盡管如此，仍然不可避免一些問題的存在。

為了完善大調(diào)解機(jī)制，大邑法院聯(lián)合縣司法局，依托原有的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，在全縣共建立了縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))、縣級部門、企事業(yè)單位、社團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等縱橫交錯(cuò)的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)組織254個(gè)，聘請部門調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員、村(社區(qū))調(diào)解員、企業(yè)調(diào)解員和特邀調(diào)解員等793人。同時(shí)，還建立了納入財(cái)政預(yù)算的人民調(diào)解專項(xiàng)基金，對各級調(diào)解組織調(diào)解成功案件給予個(gè)案補(bǔ)貼。

3.行政調(diào)解

行政調(diào)解由政府負(fù)總責(zé)，政府法制辦牽頭，主體為政府行政部門(包括其他具有行政管理職權(quán)的組織)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立健全專門的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，制定和完善調(diào)解解決糾紛的規(guī)范程序。行政機(jī)關(guān)在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，充分運(yùn)用調(diào)解的辦法，處理行政糾紛和與行政管理相關(guān)的民事糾紛，對特定的糾紛案件進(jìn)行行政調(diào)解。行政調(diào)解處理的糾紛范圍主要包括三類：一是當(dāng)事人申請行政機(jī)關(guān)解決的糾紛；二是依法應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理的糾紛；三是縣法院邀請或委托調(diào)解的案件。

4.其他調(diào)解

除法院和人民調(diào)解之外，其他形式調(diào)解的組織結(jié)構(gòu)具有一定相似性，都是附設(shè)一個(gè)調(diào)解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決糾紛。如：社會(huì)團(tuán)體調(diào)解(包括工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)以及其他社會(huì)團(tuán)體)建立專門的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。各類行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立行業(yè)性糾紛調(diào)解組織，律師事務(wù)所、法律服務(wù)所等社會(huì)中介組織在機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立調(diào)解服務(wù)站。

(二)各種調(diào)解間銜接

1.聯(lián)動(dòng)調(diào)解

縣委政法委和縣綜治委(辦)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)管理。對法律關(guān)系單一、一個(gè)職能部門能夠解決的矛盾糾紛，由該職能部門負(fù)責(zé)解決；對法律關(guān)系復(fù)雜、涉及多個(gè)部門的復(fù)雜矛盾糾紛，由最初受理的部門邀請相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)不成