收入分配調(diào)整：又一張畫餅

羅科

這一次，老百姓的胃口又被吊得老高。

為擴大居民消費需求，使明年中國經(jīng)濟增長無虞，12月5-7日舉行的中央經(jīng)濟工作會議提出，要加大國民收入分配調(diào)整力度，增強居民特別是低收入群眾消費能力。

細心的人們發(fā)現(xiàn)，政府對收入分配的用語，已由去年的“要合理調(diào)整”升格到“要加大調(diào)整”。

但負責操刀的部委，感到的是棘手。

“目前手段有限，沒有有效的制度和措施能使之落到實處?！眹野l(fā)改委一位人士接受《鳳凰周刊》記者采訪時說。

旨在對收入階層“調(diào)高、擴中、提低”的《關(guān)于加強收入分配調(diào)節(jié)的指導意見》早在2006年就由國家發(fā)改委初步擬定，并于2007年、2008年分別舉行74次內(nèi)部征求意見討論會，今年3月、9月再次組織討論和修訂，并上報國務(wù)院。

目前，國務(wù)院還沒有批復下來。前述發(fā)改委人士說，“具體什么原因不好猜測”。

而根據(jù)國務(wù)院年初公布的《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》，今年體制改革的重點之一是研究出臺關(guān)于收入分配調(diào)節(jié)的指導意見，合理控制收入分配差距。

財政部財科所所長賈康表示：“政府應(yīng)該提前把未來的計劃和即將采取的措施告知老百姓，讓老百姓有一個穩(wěn)定的安全預(yù)期。”

收入格局依然畸形

收入分配問題在2009年顯露無疑。

年初，為力保經(jīng)濟全年達標，中國政府祭出了“啟動投資”、“啟動消費”、“實施寬松貨幣政策和積極財政政策”三大法寶。

但歷經(jīng)12個月的艱辛，三大法寶呈現(xiàn)出“兩頭大、中間塌陷”的格局，“消費無力”這個惡果還是結(jié)在了“社會收入結(jié)構(gòu)畸形”這棵樹上。

“今年消費啟動得非常不好?！鼻迦A大學中國經(jīng)濟研究中心副主任魏杰直言不諱地說。

不僅消費沒能為經(jīng)濟增長出上力，由來已久的收入格局畸形也沒有改觀的跡象。這點，國家部委自己也已提出了證據(jù)。

國家發(fā)改委《促進形成合理的居民收入分配機制》的近期調(diào)查揭示。從1988年至2007年，收入最高的10%人群和收入最低的10%人群問的收入差距，從7.3倍上升到23倍，特別是城鄉(xiāng)居民收入差距已達到歷史最高水平，城鄉(xiāng)整體基尼系數(shù)達到0.465。

而行業(yè)之間的過大收入差距，國家統(tǒng)計局也有數(shù)據(jù)：2008年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資最高的三個行業(yè)中，證券業(yè)172123元，是全國平均水平的5.9倍；其他金融業(yè)87670元，是全國平均水平的3.0倍；航空運輸業(yè)75769元，是全國平均水平的2.6倍。

“在國民收入分配當中，已經(jīng)表現(xiàn)出過度向政府部門、大型企業(yè)傾斜的趨勢；資本所得的部分不斷上升、勞動收入所得不斷下降的趨勢?！敝猩酱髮W教授舒元通過近20年的數(shù)據(jù)研究，得出了這兩個趨勢。

初次分配難過“壟斷關(guān)”

按照國民收入分配的全流程，調(diào)整收入分配包括初次分配和二次分配。

初次分配環(huán)節(jié)，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部余斌、金三林等學者建議，減少企業(yè)營業(yè)盈余與政府生產(chǎn)稅凈額，相應(yīng)增加勞動者報酬；調(diào)整不同部門和不同產(chǎn)業(yè)間不合理的勞動報酬。

而所需做的工作，一方面是創(chuàng)新生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的機制，改革企業(yè)工資分配機制、工資決定機制的不合理、工資增長機制不完善、職工工資支付保障機制的不健全；另一方面是破除行業(yè)壟斷。一些行業(yè)的壟斷所帶來的收入差距，比人員結(jié)構(gòu)、素質(zhì)等因素帶來的差距，要大得多。

前一方面所涉領(lǐng)域多為市場化企業(yè)。目前各級人力資源和社會保障部門所采用的調(diào)控手段是工資增長指導線和最低工資標準。

“但市場化的企業(yè)，工資情況基本是企業(yè)主說了算，所謂‘指導線是虛線?！鼻笆霭l(fā)改委人士說。

后者所涉領(lǐng)域基本是國企，特別是央企。今年9月中旬，幾部委聯(lián)合出臺了針對中央企業(yè)高管薪酬的指導意見。但規(guī)范國企高管的“天價薪酬”還只是停留在“工資”這一層面，沒有對國企高管的職務(wù)消費和股權(quán)激勵進行具體規(guī)定。

目前，所有國企的工資總額預(yù)算改革方案正由人保部、國資委等牽頭制定，該方案意圖終結(jié)單純以企業(yè)利潤定薪酬的工資決定簡單模式。

新模式是對中央企業(yè)實行企業(yè)工資總額管理辦法，即企業(yè)根據(jù)效益、人工成本的承受能力和勞動力市場價位，對企業(yè)職工工資的總額以及員工工資水平和增長作出預(yù)算安排。國資委調(diào)控范圍也隨之增大，既可以審核央企所報的預(yù)算，也可以根據(jù)行業(yè)工資水平來制定不同級別的工資調(diào)控線。

今年4月，國資委率先在冶金、電力、石油石化和航空等行業(yè)開始試點，近期，第二批試點也已啟動。

不過，在“工資總額預(yù)算管理”之下，現(xiàn)行央企工資政策的兩個重要特點并未有任何改變：一是程序的不透明，央企工資預(yù)算方案無需向社會公開；二是國資委和央企之間的特殊“婆媳”關(guān)系，令監(jiān)督難以獨立。

更重要的是壟斷地位不動搖，央企的高利潤就難得到遏制，那么高利潤下的收入分配只是一個特定范圍內(nèi)后續(xù)分肥問題。

再次分配調(diào)節(jié)手段有限

社會收入結(jié)構(gòu)的成型和改變，主要是取決于二次分配環(huán)節(jié)。國家發(fā)改委前述人士表示，與國際比較來看，在初次收入分配環(huán)節(jié)，中外的基尼系數(shù)相差不大，問題是出在二次分配環(huán)節(jié)。

二次分配涉及稅收結(jié)構(gòu)和政府對社會保障的支出。

前述發(fā)改委人士稱，調(diào)整收入分配，最難的是如何“限高”?，F(xiàn)在高收入群體幾乎沒有手段可以去約束，成為中國的貧富差距越來越大的重要根源。

人與人之間的貧富差距通過三個層面表現(xiàn)出來：第一收入、第二消費、第三財產(chǎn)。目前通過稅收能加以調(diào)節(jié)的只有前兩個：“收入”有個人所得稅，“消費”有增值稅、消費稅。盡管前兩個層面的稅收調(diào)節(jié)存在很多缺陷，但一旦到了財產(chǎn)，就沒有任何的手段去調(diào)節(jié)。

早在2006年，能對高收入者產(chǎn)生調(diào)節(jié)的包含增值稅、所得稅、物業(yè)稅、資源稅在內(nèi)的新一輪稅制改革就被確定為“十一五”規(guī)劃時期的任務(wù)。

目前已進入“十一五”規(guī)劃的最后一年，這些深層次稅制改革，除了增值稅半轉(zhuǎn)型和兩法合并外，基本乏善可陳。

接近年尾，為保收入，財政部反而抓住勞動者工資做文章，提出將企業(yè)福利納入工資繳稅。這令中國勞動學會薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南感到憂慮，“財政部門應(yīng)明確該文件是針對壟斷企業(yè)的高福利問題”。

中國稅務(wù)學會副會長安體富對《鳳凰周刊》記者表示，在調(diào)整收入差距方面，為解決目前中國的富人階層大多數(shù)收入為非工資性收入的問題，當下最優(yōu)選擇是調(diào)整個人所得稅。

賈康認為，2010年已成為資源稅上調(diào)、物業(yè)稅安排和個人所得稅綜合配套改革這三大稅種調(diào)整的最佳時機。

于是，中央經(jīng)濟工作會議一結(jié)束，賈康便建言，在當前經(jīng)濟向好大局已定的情況下，盡早推出資源稅改革方案，否則再過一段時間，如果物價重新上揚，就難以出臺了。物業(yè)稅也不宜久拖，改革方案應(yīng)突出可操作性。

個人所得稅改革是對高收入群體的貨幣化收入調(diào)節(jié)，物業(yè)稅征收是對高收入群體的實物性財產(chǎn)調(diào)節(jié)。對高收入人群收入的再調(diào)整，還需一個手段是征收遺產(chǎn)稅。

清華大學金融系主任李稻葵對此感嘆，要征收遺產(chǎn)稅這太難了。一方面?zhèn)€人所得稅和物業(yè)稅還沒搞好，就不可能啟動遺產(chǎn)稅；另一方面也不符合中國傳統(tǒng)理念。

稅制改革旨在“削峰”，政府還需要以社會保障體系“填谷”，通過減少向國有企業(yè)的資本轉(zhuǎn)移，增加向居民的經(jīng)常轉(zhuǎn)移。一是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、新型合作醫(yī)療保障、貧困農(nóng)民醫(yī)療救助。二是養(yǎng)老保險，其中核心的是農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)民養(yǎng)老保險和職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。三是建立農(nóng)村最低生活保障、社區(qū)保障、傷殘保障、失業(yè)保障和社會救濟制度。

北京師范大學教授李實對《鳳凰周刊》記者表示，社會保障建設(shè)，今年農(nóng)村這塊做得比較明顯，農(nóng)民養(yǎng)老保險試點達到10%，新農(nóng)合覆蓋面達到90%。農(nóng)村享受最低生活保障群體達到500萬人。

但在農(nóng)民工養(yǎng)老保險及養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題上，李實坦承，今年進展沒有預(yù)期的大。

“現(xiàn)在，社會保障體系建設(shè)最關(guān)鍵的是養(yǎng)老和醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層級問題，只有全國統(tǒng)籌了，社保才有真實意義。但是面臨著巨大的地方和部門利益阻擋?！崩顚嵳f。

到本刊截稿前，農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法和職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法仍未出臺。而人力資源和社會保障部部長尹蔚民曾公開表示，今年會出臺養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)辦法。

仰賴“最高決心”

二次分配的調(diào)整，背后是體制的再次調(diào)整。

目前，與收入分配相關(guān)的部委包括發(fā)改委、人保部、國資委、財政部、民政部等，存在銜接漏洞。

發(fā)改委屬第一層次，總管國家、企業(yè)、居民之間大收入分配的合理性。

“但即使國務(wù)院批復下來了《關(guān)于加強收入分配調(diào)節(jié)的指導意見》，這也只是一個宏觀指導方針，具體政策制定和落實還是需要其他部門?！卑l(fā)改委人士說。

此外，國家發(fā)改委每年是有一定的預(yù)算資金和國債資金撥付到民生、社保領(lǐng)域，可對收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用也不大。

人保部屬第二層次，負責制定全社會各類企業(yè)的工資收入分配總方針政策。但高收入的國企群體，更多受國資委、財政部和金融部門制約。而國資委與其說代表全民利益的出資人，不如說是央企的大管家。

稅制的調(diào)整歸責于財稅部門。但財稅部門要制定符合居民實際收入的個人所得稅，需將稅務(wù)的網(wǎng)絡(luò)與銀行及其他金融機構(gòu)、企業(yè)、工商、海關(guān)等機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)。這不是部門間所能自發(fā)達成。

更關(guān)鍵的物業(yè)稅征收，財政部門縱向還受到地方政府的阻力。

上述發(fā)改委人士建議，要真正改變不斷拉大的收入分配格局，現(xiàn)在只能依賴于中央高層作出清晰的決斷，由領(lǐng)導人出面，從上而下將各部門形成合力。