城管打人　透視制度變革

毛敬雅

城管的任務(wù)職責(zé)是維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。但是近年來發(fā)生的事情，讓城管這支特殊的“執(zhí)法隊(duì)伍”在普通老百姓心中產(chǎn)生了不好的印象。

城管部門，一方面它的職能有點(diǎn)類似警察，管了很多本該警察管的事，自己也定位是“執(zhí)法部門”。而它作為執(zhí)法部門的法律依據(jù)，卻不充分。最關(guān)鍵的是在老百姓心目中，城管的執(zhí)法制度沒有警察執(zhí)法力度強(qiáng)，所以對(duì)其的反抗要越大于對(duì)警察的反抗。從轟動(dòng)一時(shí)的“湖北天門城管打人致死”，各地陸陸續(xù)續(xù)傳出城管打傷打死人的事件，到如今六旬老人死于城管手下。

案件發(fā)生：2009年３月30日，江西省萍鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法局在對(duì)違章搭建房屋進(jìn)行拆除時(shí)，與戶主發(fā)生沖突，導(dǎo)致戶主的哥哥陳述圣死亡。據(jù)目擊者介紹，下午2時(shí)許，萍鄉(xiāng)市開發(fā)區(qū)城管近20人到死者妹妹陳茶珍家拆除在建違章樓房時(shí)，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)后，城管人員對(duì)陳茶珍進(jìn)行了毆打。傷者哥哥(死者陳某)得知情況后，便趕來找到正在拆除另一違章搭建房的城管人員討要說法，并要求其帶妹妹去醫(yī)院檢查，城管人員得知其要討說法時(shí)，二話沒說，將年近六旬的陳某按在旁邊的一小水溝一頓暴打，后經(jīng)趕來的120醫(yī)務(wù)人員檢查，陳某已經(jīng)死亡。事后，激憤的家屬和趕來的村名把城管人員乘坐的執(zhí)法車給予掀翻，并抬著尸體阻塞了境內(nèi)的320國(guó)道。事后萍鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)向上級(jí)部門提交的一份關(guān)于此事的經(jīng)過說明材料中稱，30日下午，開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法局20余人對(duì)橫板管理處違章建筑依法拆除時(shí)，遭到了戶主陳茶珍家人的阻攔。15時(shí)15分，陳茶珍的哥哥陳述圣聞?dòng)嵹s到現(xiàn)場(chǎng)，聽到妹妹說“城管打人”后，上前拉住一名城管。這名城管甩手?jǐn)[脫陳述圣的拉扯，導(dǎo)致陳述圣掉入身后水坑中。陳述圣爬出后很快暈倒，經(jīng)搶救無效死亡。因雙方闡述有出入，因此目前，當(dāng)?shù)毓膊块T已對(duì)此事正式立案，公、檢、法三部門組成了聯(lián)合調(diào)查組。

城管粗暴執(zhí)法屢屢發(fā)生，為何如此?

全國(guó)的城市管理機(jī)構(gòu)不是依法設(shè)立的。雖然城管部門存在了10年，但是，至今沒有一部全國(guó)性的法律和法規(guī)承認(rèn)城管的法定地位。最初的城管人員，是在各部門抽掉的人員或者是臨時(shí)人員。他們的工資也沒有列入財(cái)政預(yù)算，是自收自支性質(zhì)，來源主要是收費(fèi)和罰款，秩序混亂時(shí)可以依靠罰款生存；秩序好轉(zhuǎn)了，有時(shí)就只好“制造理由”獲得罰款了。

一般地說，只有中央部門多于地方部門，沒有地方部門多于中央部門的。但是，城管部門是個(gè)例外。中央政府并沒有設(shè)置城管部門，除了直轄市外，各省和自治區(qū)政府也沒有設(shè)置城管部門，設(shè)置城管部門的多是地級(jí)市以下城市。所以，城管是各自為陣，各行其是。因?yàn)闆]有統(tǒng)一的法定職責(zé)，所以城管管什么，都由各城市政府隨機(jī)決定。有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市管理的標(biāo)準(zhǔn)過高，對(duì)城市秩序的期望過高，迫使城管部門及其人員被迫采取違法手段，因?yàn)橛袝r(shí)候除了暴力手段外，無法達(dá)到城市的整齊劃一。

城管部門同政府原有職能部門的職責(zé)劃分不清，造成有時(shí)“缺位”，有時(shí)“越位”。規(guī)劃、建設(shè)、衛(wèi)生、環(huán)保、工商和公安等部門，都有法律規(guī)定的職權(quán)，做事都有法可依。而城管卻沒有，工作軟弱時(shí)無法維護(hù)城市外貌，工作強(qiáng)硬時(shí)又顯得蠻橫霸道。城管部門就像一個(gè)“不管部”，其他部門管不了的事情都由它管，但是并沒有法規(guī)這樣給它定位。公安部門越了權(quán)，群眾和警察都明白是“濫用職權(quán)”，而城管部門甚至不知道自己怎樣才算“濫用職權(quán)”。

城管在執(zhí)法時(shí)總是避免不了和不法商販產(chǎn)生沖突，而城管制度的不完善造成城管在執(zhí)法過程中有諸多不便。沖突難免會(huì)產(chǎn)生身體上的碰撞，無論城管如何執(zhí)法，如果碰上那種不分是非，只要碰到他為了自己的私利就大喊“城管打人了”的不法商販，多數(shù)城管也束手無策。商販知法守法，中國(guó)的城市化進(jìn)程正在加快，國(guó)家在鼓勵(lì)城市化，而城市也的確得到了城市化帶來的極大益處。城市化就意味著外來人口的涌入，涌入的人口就要謀業(yè)、養(yǎng)家糊口，對(duì)于個(gè)體小經(jīng)營(yíng)者來說，他們沒有能力與那些大商店、大超市競(jìng)爭(zhēng)，于是經(jīng)常把經(jīng)營(yíng)物品擺出店面外來吸引顧客，或者是在路邊擺攤銷售。關(guān)鍵是，許多人并不認(rèn)為這種做法有什么不對(duì)，所以當(dāng)城管收繳占道物品時(shí)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者就極其不滿，再遇上雙方言辭和行為稍有不當(dāng)，便發(fā)生了糾紛和沖突了。目前，我國(guó)對(duì)于不法商販的處理是收繳占道物品或者處于一定數(shù)額的罰款，設(shè)想如果提高罰款數(shù)額，被罰款一次就影響深刻，那么也會(huì)在一定程度上控制了商販的不法行為。與此同時(shí)，城管制度的完善也占很重要的因素。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！?002年8月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。按照上述規(guī)定，政府開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，將市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、工商行政管理和公安交通管理等領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)集中到城管部門，由城管部門行使“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，目的是為了解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等侵犯公民權(quán)益、影響執(zhí)法效率和政府形象的問題。這就是城管制度的由來，是城管執(zhí)法權(quán)的合法性來源，然而，近年來一些地方的城管部門在執(zhí)法過程中屢屢惹出事端，城管人員打人甚至打死人成了一種“絕非偶然”的現(xiàn)象，足以說明城管執(zhí)法權(quán)盡管有法可依，但城管制度在實(shí)踐中已經(jīng)暴露出越來越突出的問題，在一些環(huán)節(jié)上積累起了越來越嚴(yán)重的弊端，已經(jīng)到了非改革不可的地步了。

這些問題和弊端主要表現(xiàn)為：其一，城管部門的執(zhí)法權(quán)過于集中，權(quán)限過大。 “一家獨(dú)大”的局面，既賦予了城管部門很大的自由裁量權(quán)，助長(zhǎng)了城管人員擅權(quán)濫權(quán)的沖動(dòng)，客觀上也給城管部門帶來了巨大的壓力，使城管人員經(jīng)常性地處在緊張情緒和焦慮狀態(tài)之中，形成“權(quán)力越大、壓力越大、擅權(quán)濫權(quán)沖動(dòng)越大、與管理對(duì)象的矛盾越大”的惡性循環(huán)。其二，城管部門強(qiáng)制執(zhí)法有余，柔性服務(wù)不足，對(duì)普通百姓特別是對(duì)弱勢(shì)群體缺乏應(yīng)有的體察和關(guān)切。一些地方為了追求“絕對(duì)美觀”，城管人員把大量時(shí)間和精力用于驅(qū)逐在城市中辛苦謀生的“走鬼”，卻沒有想到后者被罰款、被沒收謀生工具之后，將陷入何等凄惶的境地。當(dāng)務(wù)之急，城管執(zhí)法亟須弱化強(qiáng)制管理功能，增強(qiáng)人性化管理意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，以緩解與管理對(duì)象的矛盾沖突，為城市管理開拓新的空間。

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針對(duì)傳統(tǒng)城市管理存在的多種問題，北京市東城區(qū)已推出“萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法”和“城市部件管理法”這一數(shù)字化城管模式。這種管理模式將轄區(qū)25．38平方公里劃分為1652個(gè)網(wǎng)格單元，再利用地理編碼技術(shù)，將路名牌、井蓋、垃圾站、城市雕塑等16萬(wàn)多個(gè)城市部件逐一編碼后，定位在每個(gè)約1萬(wàn)平方米的單元網(wǎng)格中。300多名手持“城管通”的監(jiān)督員在各自負(fù)責(zé)的網(wǎng)格單元內(nèi)巡查，發(fā)現(xiàn)問題或接到居民舉報(bào)，即可在第一時(shí)間將信息發(fā)送到城市管理監(jiān)督中心，監(jiān)督中心利用網(wǎng)格化城管信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)精確定位、快速處置和對(duì)監(jiān)督員的科學(xué)管理。建設(shè)部日前在北京市東城區(qū)召開“全國(guó)數(shù)字化城市管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，總結(jié)北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理的經(jīng)驗(yàn)和做法，并將這種新管理模式推向全國(guó)。

北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理新模式使城市管理者對(duì)管理對(duì)象做到一清二楚，為維護(hù)城市公共安全提供了可靠保障。新模式將城市管理部件準(zhǔn)確定位并編碼，通過城市管理監(jiān)督員全天候不間斷巡查，不僅可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)各種城市管理部件和事件信息，還可以在很短時(shí)間內(nèi)完成對(duì)某類城市管理對(duì)象的專項(xiàng)普查；不僅可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，而且可以及時(shí)處理問題，有效防止各種安全事故的發(fā)生，從而為維護(hù)城市公共安全提供了可靠保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理新模式對(duì)城市管理問題的發(fā)現(xiàn)率和處理率均達(dá)90％以上，處理時(shí)間由原來的平均7天提高到現(xiàn)在的12小時(shí)。

同時(shí)，這種城市管理新模式在國(guó)內(nèi)城市管理領(lǐng)域首次實(shí)現(xiàn)了信息化技術(shù)的全面整合與應(yīng)用創(chuàng)新。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建新模式運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，使信息能夠及時(shí)傳輸?shù)焦芾碇行模痪W(wǎng)格地圖技術(shù)實(shí)現(xiàn)了城市管理區(qū)域的精細(xì)劃分，創(chuàng)建了城市管理新的地理空間體系，加上地理編碼，能夠?qū)芾韺?duì)象進(jìn)行精確、有序定位；利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，將城市管理對(duì)象按照不同時(shí)期、不同重點(diǎn)任意分類、組合，實(shí)現(xiàn)城市管理對(duì)象和城市管理評(píng)價(jià)體系數(shù)字化。另外，通過對(duì)數(shù)字城市技術(shù)的整合和應(yīng)用，以信息流調(diào)控人流、物流，實(shí)現(xiàn)了城市管理的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化，并實(shí)現(xiàn)了數(shù)字城市技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域的創(chuàng)新。