中俄選民登記制度之比較

高 永

【摘要】：本文就從比較中俄選民登記制度出發(fā)，對我國的選民登記制度進(jìn)行反思，進(jìn)而對我國選民的參選率做一下思考。

【關(guān)鍵詞】：民主，選民登記，參選率

盧梭的《社會契約論》提出國家主權(quán)在人民，最好的政體則是民主共和國。人民與權(quán)力分離的事實使民主問題凸現(xiàn)而出。民主是國家追求的重要價值之一，各個國家都在憲法中確定民主原則，然而民主絕不能僅是一個憲法原則，它更應(yīng)是一種制度，一種社會狀態(tài)。民主由憲法上的原則轉(zhuǎn)化為社會的實際需有中間形式，即民主的實現(xiàn)形式。在民主的實現(xiàn)形式上，各個國家不約而同的選擇了代表制度，由公眾選舉代表行使公共權(quán)力，由于最終的決定權(quán)在選舉人，所以代表只是選舉人的代言人。而選民登記是確定直接選舉中選舉人的重要程序，每個選民只有經(jīng)過選民登記程序才能成為合格的選舉人，因此科學(xué)的選民登記制度，是實現(xiàn)選舉公正的第一步。

一俄羅斯聯(lián)邦選民登記制度

1993年的俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法第6條第2款規(guī)定：每個俄羅斯聯(lián)邦公民在俄羅斯聯(lián)邦的領(lǐng)土上享有俄羅斯聯(lián)邦憲法規(guī)定的一切權(quán)利和自由，并承擔(dān)俄羅斯聯(lián)邦憲法規(guī)定的同等的義務(wù)。第3條第2款規(guī)定：人民直接的或通過國家權(quán)力機關(guān)和地方自治機關(guān)行使自己的極力。人民行使權(quán)力的最高的直接形式是全民公決和自由選舉。根據(jù)上述原則，俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法第二章《人和公民的權(quán)利與自由》又作了進(jìn)一步規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦公民享有選舉和被選舉進(jìn)入國家權(quán)力機關(guān)和地方自治機關(guān)的權(quán)力，享有參加全民公決的權(quán)利。國家保障人和公民權(quán)利與自由的平等，而不管其性別、種族、民族、語言、出身、財產(chǎn)狀況、職務(wù)狀況、居住地點、宗教信仰、政治信仰、社會聯(lián)合組織屬性以及其他的情況如何。根據(jù)上述規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦及其各個主體共同構(gòu)建了包括俄羅斯聯(lián)邦國家杜馬代表選舉法、俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)選舉法、聯(lián)邦主體杜馬選舉法、聯(lián)邦主體最高公職人員選舉法等子法的俄羅斯的選舉法體系。選舉制度在這些法律中規(guī)定的甚是詳細(xì)和完備。

(一)每屆選舉均需進(jìn)行選民登記

城鄉(xiāng)差別在任何一個國家都存在，因此，農(nóng)民入城打工及其他原因?qū)е碌娜丝诹鲃釉谒y免。與中國不同的是，蘇聯(lián)時期就有自由的戶籍登記制度，這給人的自由遷徙提供了較為有利的條件。據(jù)統(tǒng)計，到20世紀(jì)80年代，俄羅斯聯(lián)邦80％的人口在城市，20％的人口在農(nóng)村。因此，每屆蘇維埃選舉前均須進(jìn)行選民登記。在蘇聯(lián)解體初期，俄羅斯聯(lián)邦推行“休克療法”。激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革，導(dǎo)致部分企業(yè)減產(chǎn)、破產(chǎn)，大批工人失業(yè)在所難免，工人要生存，必然要流動。流動人口的選民資格問題解決的途徑便是不厭其煩的選民登記。因此，每屆聯(lián)邦國家杜馬代表、聯(lián)邦主體國家杜馬代表等代表和長官選舉時，均須進(jìn)行相應(yīng)的選民登記，以保障選民的選舉權(quán)利。筆者認(rèn)為，與我國相比這是相對科學(xué)的做法。

(二)25％以上的選民參加選舉，選舉有效

目前，在選民投票制度上，通行的做甚有兩種；自由投票制和強制投票制。包括中國和俄羅斯在內(nèi)的大多數(shù)國家實行選民自由投票制，那在自由投票制下，多少選民參加投票選舉才被視為有效呢?在經(jīng)過長期立怯調(diào)查的基礎(chǔ)上，俄羅斯聯(lián)邦國家代表選舉法及各聯(lián)邦主體杜馬代表選舉法都規(guī)定，本選區(qū)25％以上的選民參加投票，選舉有效。筆者認(rèn)為，這是一種注重實際效果而不是單純追求形式上的選民高參選率，高得票率的做法。我國與俄羅斯具有一定的相似性，他們務(wù)實的做法值得我們借鑒。

二對我國選民登記制度的反思

我國憲法第34條規(guī)定：中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出生、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)一但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的除外。這是我國公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的憲法依據(jù)。在選舉法中，第26條對選民登記制度作了具體的規(guī)定：選民登記按選區(qū)進(jìn)行，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效。每次選舉前對上次選民登記后新滿十八周歲的、被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的選民，予以登記。對選民登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)的選民名單。從理論上來講，這樣的選民登記制度是科學(xué)可行的。選民登記一次，長期有效，在以后的選舉中，只是對變動的人員進(jìn)行登記，省去了-一些程序性的操作，看似方便、快捷。其實，與此同時，一些人的選舉權(quán)在無形中被剝奪了。

長期以來，我國進(jìn)行的選民登記，是在選舉委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由選舉工作人員到基層單位、各家各戶，按照選民資格的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，逐入進(jìn)行。這種登記方式，對避免重登、漏登，錯登，保證選民的選舉資格和民主權(quán)利，發(fā)揮了較好的作用。但是，隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，農(nóng)村富余人口紛紛外出務(wù)工經(jīng)商。人戶分離，有人無戶、有戶無人的現(xiàn)象增多，原有的選民登記方式則不適應(yīng)形勢的發(fā)展，具體表現(xiàn)為：一是選民登記與選民投票產(chǎn)生一定的矛盾。進(jìn)行選民登記的人數(shù)多，而實際參加投票選舉的人少，參投率和直投率低。二是選民的厭選情緒增大。被動的選民登記使選民的民主意識淡薄，主人翁意識淡化，有的把選舉作為解決問題的籌碼。三是給組織工作帶來難度。選民登記調(diào)查核實的難度增大。四是因委托代投不規(guī)范引起的矛盾增加，造成社會不穩(wěn)。因此選民登記制度的改革勢在必行。

在這些矛盾中，流動人口的選民資格問題在近年來尤為顯著。一方面，城市化為農(nóng)村大量富余勞動力提供和創(chuàng)造了大量的建筑業(yè)、工業(yè)就業(yè)崗位，使人口流動由農(nóng)村和小城鎮(zhèn)趨向大中城市，另一方面，流動人口在城市化過程中也起到相當(dāng)大的作用，流動人口已經(jīng)成為城市生產(chǎn)力的一個重要組成部分。農(nóng)民和其他流動打工經(jīng)商者，是城市的重要納稅者，為城市的發(fā)展做出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。因此，在城市化進(jìn)程中，這樣一個越來越龐大的社會群體如果在政治權(quán)利方面游離于他們所生活的城市之外，對城市的管理和穩(wěn)定都會帶來不可忽視的影響。要讓這部分人融入其所工作生活的城市，使他們的利益訴求得到回應(yīng)和保障，使他們關(guān)心所在城市的發(fā)展，就不能不關(guān)注他們的政治權(quán)利，其中他們參加選舉的權(quán)利能否得以實現(xiàn)就顯得十分重要。

只要是中國公民，不管他是在黑龍江還是在廣東，他都享有憲法所規(guī)定的最基本的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。難道一個河南人到了廣東就不再是中國公民了嗎?因此，對流動人口的政治權(quán)利的保障是法律義不容辭的責(zé)任。法律是靜態(tài)的，而社會現(xiàn)實是動態(tài)的，亞里士多德稱法律是“凝固的智慧”。任何法律的超前是短暫的，滯后是必然的，所以，我國的選民登記制度應(yīng)根據(jù)社會形勢的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。比如：我們可以借鑒俄羅斯的做法，每屆選舉之前，均進(jìn)行選民登記。我國選舉法“一次登記長期有效”規(guī)定的目的是為了減少選舉登記機構(gòu)和選民的麻煩，但由于人口流動和城市他進(jìn)程的發(fā)展，這樣的制度顯然需要做出調(diào)整。因此，建議國家及地方應(yīng)常設(shè)選民登記機構(gòu)，選民登記機構(gòu)可以設(shè)在民政部門，接受各級人大常委會的指導(dǎo)。選民登記機構(gòu)在每次選舉前，應(yīng)主動根據(jù)有關(guān)戶籍管理資料主動登記選民，及時更新選民信息和公布選民名單。

三對選民參選率的思考

理論上講，選民參選率是衡量民主程度的一個指數(shù)，各國對此在法律上做了具體的規(guī)定。我國選舉法第41條規(guī)定：在選民直接選舉人民代表大會代表時，選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票時，始得當(dāng)選。

而我國每次選舉之后，那見諸報端、響于耳畔的高參選率讓人感覺真的是時代不同了，公民的參政意識得到了巨大的提高。但是，高得票率的出現(xiàn)除了證明被選舉的代表真的是眾望所歸之外?？傋屓擞幸环N說不清道不明的惆悵與無奈。筆者所感受到的選舉，不是投下神圣的一票，而是像在兢兢業(yè)業(yè)地走過場，認(rèn)認(rèn)真真地搞形式。我們的候選人必定是優(yōu)秀的，不然何以在人群中脫穎而出，但是權(quán)威必定是經(jīng)過選擇之后的權(quán)威。選舉人無法做出自己真正選擇的時候，對權(quán)威的態(tài)度也就無所謂了，這無形中也加劇了選舉人對選舉權(quán)的淡漠。

在此方面，俄羅斯做的很好，規(guī)定25％以上的選民參加投票，選舉有效，而不是去規(guī)定選民參選率、代表得票率雙50％。中俄兩國同為發(fā)展中國家，生存問題都是兩國選民需要解決的首要問題，因此，兩國人民的選舉意識也大致相同。我們應(yīng)根據(jù)一貫堅持的實事求是的原則，規(guī)定切合實際的參選率和得票率。

民主的實現(xiàn)形式越充分、越完善，現(xiàn)實生活中的民主就越完備，人民的主體感就越強烈，高度民主就是民主有充分完備的表現(xiàn)形式。選舉是實現(xiàn)民主的基本形式之一，而選民登記制度則是民主的試盒石。海納百川，有容乃大。我們有必要借鑒俄羅斯聯(lián)邦選民登記制度方面的立法經(jīng)驗，對我國的選民登記制度做出相應(yīng)的調(diào)整，以保障廣大流動人口的選舉權(quán)。