燃油稅改革背后的利益博弈及公共政策選擇分析

王 娟

【摘要】：燃油稅的開征已成為政府和社會(huì)公眾普遍關(guān)注的問(wèn)題。本文從我國(guó)燃油稅的開征歷程入手，分析了燃油稅政策久久不能得以出臺(tái)背后的各利益集團(tuán)之間的博弈，并在此基礎(chǔ)之上分析了燃油稅改革中公共政策的選擇。

【關(guān)鍵詞】：燃油稅；利益博弈；公共政策選擇

所謂燃油稅是指對(duì)在我國(guó)境內(nèi)行使的汽車購(gòu)用的汽油、柴油所征收的稅，它是費(fèi)改稅的產(chǎn)物，是取代養(yǎng)路費(fèi)而開征的，其實(shí)質(zhì)是汽車燃油稅。簡(jiǎn)而言之，就是將現(xiàn)有的養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換成燃油稅，實(shí)行捆綁收費(fèi)，即將現(xiàn)今普遍征收的養(yǎng)路費(fèi)和其他費(fèi)用合并成燃油稅，在道路等公共設(shè)施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現(xiàn)了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。通過(guò)法律約定整合各部門間的利益關(guān)系，從而最大限度地節(jié)省能源和基礎(chǔ)設(shè)施開支，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

一燃油稅改革的歷程

在我國(guó)，燃油稅的最早提出是在1994年，但此后的發(fā)展則非常緩慢。1997年，全國(guó)人大通過(guò)《公路法》，第36條規(guī)定：“公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法，擁有車輛的單位和個(gè)人在購(gòu)買燃油時(shí)，按國(guó)家相關(guān)規(guī)定繳納燃油附加費(fèi)。征收燃油附加費(fèi)的不得再征收公路養(yǎng)路費(fèi)”，首次提出以燃油附加費(fèi)代替養(yǎng)路費(fèi)。1998年10月，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議的公路法修正草案里，將“燃油附加費(fèi)”改為“燃油稅”。1999年10月《公路法》修正案獲得通過(guò)，征收燃油稅。此后，燃油稅的推行就成為能源立法的熱點(diǎn)，但始終沒(méi)有出臺(tái)。2005年通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出：“調(diào)整和完善資源稅，實(shí)施燃油稅，穩(wěn)步推行物業(yè)稅?！?007年兩會(huì)期間，財(cái)部部長(zhǎng)金人慶和國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)謝旭人均表示，燃油稅的開征還要等待合適時(shí)。但是隨著國(guó)際油價(jià)節(jié)節(jié)攀升，節(jié)能減排壓力不斷加大，使得燃油稅的開征已勢(shì)在必行。2008年12月18日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》，規(guī)定成品油稅費(fèi)改革自2009年1月1日起實(shí)施。自此，這項(xiàng)歷經(jīng)了14年。馬拉松”式的燃油稅改革政策終于出臺(tái)。

二燃油稅改革背后的利益博弈

1交通部門與稅務(wù)部門之間的利益博弈

推行燃油稅的最大阻力先來(lái)自公路交通部門，因?yàn)殚_征燃油稅對(duì)交通部門影響很大，一是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外脫鉤，二是事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，交通部門宏觀調(diào)控乏力。養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)由交通部門直接征收，屬于地方所有，燃油稅改革后。則屬于中央收入，中央宏觀調(diào)控能力得到加強(qiáng)，但具有事權(quán)的交通部門沒(méi)有了財(cái)權(quán)，交通部門自主調(diào)控能力自然削弱。同時(shí)一些地方交通的路橋是由企業(yè)、個(gè)人投資興建，燃油稅改革后，逸筆錢將上繳國(guó)家財(cái)政，勢(shì)必會(huì)影響地方政府利益，也會(huì)影響投資者的投資回報(bào)。而費(fèi)改稅后，原本應(yīng)該持積極態(tài)度的稅務(wù)部門卻并不積極，究其原因在于開征燃油稅后，雖然稅收收入會(huì)有所增加，但同時(shí)則涉及到近30萬(wàn)人員的接收和安置問(wèn)題。

2中央與地方政府間的利益博弈

目前我國(guó)每年征收的養(yǎng)路費(fèi)已達(dá)上千億元，此外，還有公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、過(guò)路費(fèi)和過(guò)橋費(fèi)等各種各樣的規(guī)費(fèi)。這些費(fèi)用分別由交通、建設(shè)、公安等部門收取，其中相當(dāng)部分屬地方政府所有，納入預(yù)算內(nèi)資金，實(shí)行財(cái)政專戶管理。改征燃油稅后，如果這筆稅由各地國(guó)稅部門征收，再按比例在中央與地方共享，這會(huì)出現(xiàn)地方之間利益分配不公平問(wèn)題。如我國(guó)東西部發(fā)展不平衡，東部地區(qū)人口密度大，汽車保有量高，但地域廣度小，公路長(zhǎng)度少，征收的燃油稅用于公路維修綽綽有余，而西部地域遼闊，公路總長(zhǎng)度長(zhǎng)，但人口密度低，汽車保有量小，征得的燃油稅總額將無(wú)法滿足修建和維護(hù)公路的需要，從而影響地方政府的實(shí)際利益，這直接導(dǎo)致地方政府對(duì)這一舉措的回應(yīng)很不積極。

3各行業(yè)之間的利益博弈

燃油稅的改革牽涉到能源、運(yùn)輸、汽車等眾多行業(yè)，開征后，有些行業(yè)會(huì)受益，有些行業(yè)的利益則會(huì)有所損失，受益的行業(yè)自然希望開征燃油稅，而利益有損失的企業(yè)則傾向于維持現(xiàn)狀。

(1)汽車市場(chǎng)

燃油稅的推廣將使車輛的使用成本結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，先前不同車輛間幾乎一視同仁的養(yǎng)路費(fèi)、車船使用稅等固定支出，將被燃油稅所取代，多用多繳，少用少繳，這樣，小排量、低油耗、使用頻率低的車主所付出的燃油稅將低于養(yǎng)路費(fèi)、車船使用稅等費(fèi)用，而那些排置大、高油耗的車主所付出的燃油稅則會(huì)高于之前的養(yǎng)路費(fèi)、車船使用稅等費(fèi)用。這樣，燃油稅的開征將會(huì)促使汽車產(chǎn)業(yè)的格局發(fā)生改變，對(duì)汽車市場(chǎng)具有很大的刺激作用。

(2)營(yíng)運(yùn)行業(yè)

營(yíng)運(yùn)車輛包括出租車、長(zhǎng)短途的運(yùn)輸客車、貨車、城市公交車等，征收燃油稅后，多用油多繳稅，那么，營(yíng)運(yùn)車輛的成本將會(huì)大大提高，共利益勢(shì)必會(huì)受到較大影響。比如三噸以下載重輕型車、輕型客車及一噸以下的各類機(jī)動(dòng)車過(guò)去交的稅費(fèi)最低，但燃油稅開征后，相對(duì)于中，重型卡車和中、大客車來(lái)說(shuō)，它們的運(yùn)輸成本增幅最大。

(3)高速公路

我國(guó)是人口大國(guó)，對(duì)汽車的需求量也相對(duì)較大，燃油稅的開車會(huì)刺激對(duì)汽車市場(chǎng)需求的增加，而汽車增加的同時(shí)高速公路的收費(fèi)也會(huì)相應(yīng)增加。另外，開征燃油稅會(huì)刺激一些走國(guó)道的車轉(zhuǎn)走高速公路，畢竟高速公路比普通國(guó)道要節(jié)油許多。這樣，很多高速上市公司如華北高速等將會(huì)受益。

[4)農(nóng)業(yè)用油

國(guó)家在“三農(nóng)”問(wèn)題上采取了一系列措施，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。開征燃油稅，對(duì)農(nóng)民來(lái)講影響較大，因?yàn)檗r(nóng)用車不上高速公路，開征燃油稅帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民很難享受，但由此帶來(lái)的農(nóng)業(yè)成本上漲的劣勢(shì)，卻不可避免地由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，因此農(nóng)民的利益在一定程度上會(huì)有所損失。

(5)能源

中國(guó)已成為全球第二大石油進(jìn)口國(guó)，能源供需矛盾突出，節(jié)約能源被提到基本國(guó)策的戰(zhàn)略高度。節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，關(guān)系到國(guó)家安全，關(guān)系到人民群眾福利和根本利益，更關(guān)系到中華民族生存和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。燃油稅的開征，可以控制油品資源的消費(fèi)總量，提高能源使用效率，從而達(dá)到節(jié)約能源的目的。

三燃油稅改革的公共政策選擇

公共政策是國(guó)家(政府)、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，是一系列謀略、法令措施、辦法、方法、條例等的總稱。它具有特定的價(jià)值取向，公共政策的一般價(jià)值取向應(yīng)該是為解決社會(huì)公平的，體現(xiàn)社會(huì)公眾的利益，燃油稅的改革也不例外。

1體現(xiàn)公平稅負(fù)原則

以前的養(yǎng)路費(fèi)是按噸位來(lái)計(jì)費(fèi)征收。對(duì)有車單位和個(gè)人征收，對(duì)用路多、用路少的車主“一視同仁”，對(duì)不經(jīng)常上路的車主來(lái)說(shuō)，顯然不公平，難以體現(xiàn)“多用路、多交錢”的公平原則。同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)效益脫鉤，由此帶來(lái)超載嚴(yán)重和載重作假等管理問(wèn)題。開征燃油稅后，車輛在道路上行駛路程越長(zhǎng)，耗油量就越大，所繳納的稅負(fù)就越多，體現(xiàn)了“量能課稅”的公平稅負(fù)原則。

2堅(jiān)持公共利益取向

一項(xiàng)公共政策的作出必然會(huì)打破現(xiàn)有的利益格局，會(huì)觸犯到某些利益集團(tuán)的既得利益，比如開征燃油稅會(huì)使得交通和稅務(wù)等部門的利益有所損失，但公共政策的選擇應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把最廣大人民群眾的利益放在第一位。在我國(guó)來(lái)說(shuō)，這種利益就是人民群眾的共同利益，是絕大多數(shù)人的利益，且燃油稅的開征可以控制油品資源的消費(fèi)總量，提高能源使用效率，達(dá)到節(jié)約能源的目的，另外在控制能源消費(fèi)的同時(shí)，可以更好地促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的發(fā)展，促進(jìn)節(jié)能小型車的廣泛應(yīng)用，在有利于環(huán)保的同時(shí)，還有利于刺激替代能源技術(shù)的創(chuàng)新，可將經(jīng)濟(jì)引向可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，而這代表著當(dāng)前社會(huì)的公共利益。

3平衡協(xié)調(diào)好各方利益

公共政策雖然會(huì)打破現(xiàn)有利益格局，使現(xiàn)有利益重新分配，但也應(yīng)盡量平衡各方利益，否則，長(zhǎng)期下去難免會(huì)出現(xiàn)不公平的局面，燃油稅的開征也應(yīng)平衡協(xié)調(diào)好備方利益。首先，要協(xié)調(diào)好中央與地方的利益。燃油稅的開征會(huì)更多地有利于中央財(cái)政，而對(duì)地方財(cái)政不利，這也必然會(huì)影響到地方政府對(duì)公路的修建和養(yǎng)護(hù)的積極性，因此結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外的一些先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上，可考慮實(shí)行中央與地方關(guān)系，按一定比例分成，建立?？顚Ｓ玫墓芾砟Ｊ?。國(guó)家依法征稅籌集的公路建設(shè)資金，必須專用于公路的修建和養(yǎng)護(hù)，規(guī)范政府收入。其次，要協(xié)調(diào)好交通部門和稅務(wù)部門的利益，燃油稅開征后，應(yīng)加大對(duì)交通部門的財(cái)政分配力度。妥善安置養(yǎng)路費(fèi)收費(fèi)機(jī)構(gòu)近30萬(wàn)的交通稽征人員，對(duì)下崗分流人員，給予優(yōu)惠政策。鼓勘自謀職業(yè)，積極實(shí)施再就業(yè)。再次，要協(xié)調(diào)好備行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)水平。征收燃油稅，“多用油、多繳費(fèi)”，這樣，使用油較多的納稅人，成本費(fèi)用也隨之提高，像前面分析到的出租車行業(yè)、公共交通行業(yè)等，在成本提高，而價(jià)格不能隨之上漲的情況下，其負(fù)擔(dān)就要增加。

4照顧好弱勢(shì)群體的利益

在開征燃油稅的政策中，無(wú)疑農(nóng)民是作為最大的弱勢(shì)群體。農(nóng)用車不上高速，享受不到開征燃油稅帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)由此帶來(lái)的油品價(jià)格上漲所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)成本的增加，卻不可避免地由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，這與國(guó)家所倡導(dǎo)的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的意圖是相違背的。因此。對(duì)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)用油，國(guó)家可制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)給政策，直接將補(bǔ)貼發(fā)放到每個(gè)農(nóng)民手中。

開征燃油稅在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有上百年的歷史，其開征都經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的道路，在我國(guó)也不會(huì)例外。目前國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》，規(guī)定成品油稅費(fèi)改革自2009年1月1日起實(shí)施。