市場經濟體制下的地方政府行為及其規(guī)制

門獻敏

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

內容摘要：改革開放以來，我國地方政府由原來單純的中央計劃的執(zhí)行者和貫徹者，正日益轉變?yōu)槭袌鼋洕忻逼鋵嵉氖袌鲋黧w。由于地方政府也具有“經濟人”的特征，因而其管理行為和管理方式必然會從自身利益出發(fā)，為了本地區(qū)、本部門的利益，與中央政府、其他地方政府之間不斷進行博弈。這種行為不僅不利于全國統(tǒng)一大市場的形成，而且使資源配置達不到最優(yōu)。文章指出，要完善市場經濟體制，建立良好的市場秩序，必須分析地方政府自身利益及其經濟行為，從而為其規(guī)范提供思路。

關鍵詞：市場經濟體制 地方政府 市場秩序 經濟行為

在市場經濟活動中，地方政府作為參與市場的一個重要主體，按照資源具有稀缺性和追求自身效用最大化的原則，類似于企業(yè)之間的競爭，地方政府之間、地方政府與中央政府之間，圍繞吸引具有流動性的要素展開競爭，其通過影響要素流動和相關市場主體的行為來介入市場活動，所以地方政府自身利益及其行為特征必然直接影響到市場秩序和市場經濟體制的完善。本文就現(xiàn)階段我國地方政府行為對完善市場體制的影響進行分析，并提出規(guī)范地方政府行為的思路。

地方政府自身利益的表現(xiàn)形式

地方政府作為參與市場的一個重要主體，其行為必然直接影響到政府機關的管理行為和管理方式，地方政府自身利益有三種表現(xiàn)形式：政府工作人員的個人利益，地方和部門的利益，地方政府機構的集團利益。

（一）政府內部工作人員的個人利益

一般來說，政府代表人民的利益，其政策取向應從全社會和整個國家的利益來考慮。因此，政府工作人員雖然理論上要求其必須從社會全局利益出發(fā)，以客觀公正的第三者身份來考慮經濟問題，但是政府工作人員同時作為一個社會人，是與社會經濟生活緊密聯(lián)系在一起的，也必然具有自身的利益取向和利益價值，他們在進行地方事務的管理和決策中，同樣追求自身利益最大化。

（二）地方和部門的利益

地方政府與本地方各部門的利益狀況存在著較緊密的共同利益，從而造成經濟政策的制定和執(zhí)行必須以實現(xiàn)本地區(qū)本部門的利益為根本出發(fā)點。這是因為：

第一，改革開放后，首要的任務是發(fā)展經濟和穩(wěn)定社會秩序，促進全社會經濟的發(fā)展，對此，地方政府的壓力不僅來自上級考評而且也來自當地居民和市場主體的意愿。在資源有限的條件下就會迫使地方政府相互之間圍繞資源展開競爭，為本地方和本部門謀利益。

第二，國有和集體經濟比重在大多數地方相對較高，這就給地方政府直接參與經濟活動提供了平臺。地方政府不僅可能通過各種補貼來幫助當地企業(yè)在市場上進行非正當競爭，而且還可能通過行政手段等直接限制或打擊外來的競爭對手，這樣就會破壞公平有序的市場秩序。

第三，我國要素市場還處于轉型時期，要素的流動還不是很充分，特別是勞動力的流動受到現(xiàn)行戶籍制度的嚴重制約。當要素流動性受到限制時，地方政府可以采納的競爭策略就受到限制，而且還互相牽制，地方政府就會通過行政或司法等手段限制要素流出，來維護自身利益。

第四，對地方政府的激勵和約束更多的來自上級政府，而不是當地居民和市場主體。盡管當地居民和市場主體可以通過人民代表大會來行使自己的權利，但在實際運行當中，上級政府的考核能夠更直接的影響當地政府的行為。當地政府為了達到特定的目標，一則通過和上級部門討價還價獲得更多的資源和政策；二則通過各種手段和其他政府競爭，以獲得更多的資源流入。

（三）地方政府機構自身的集團利益

研究表明，如果不存在有效的制約機制或約束機制，政府本身具有不斷擴張和膨脹的本性，追求預算的最大化。由于政府的這種權力擴張意識，造成政府機構臃腫，財政開支和預算開支中的非生產性支出，尤其是行政費用開支比例居高不下，而且使政策在執(zhí)行過程中面對較強的阻力，使政策的效率受到影響，這些作用和影響都通過利益關系調整來實現(xiàn)。

地方政府經濟行為特征

在傳統(tǒng)的中央集權管理體制下，資源的配置完全依靠國家的指令，市場機制的作用是微乎其微的。改革開放以后，地方政府越來越成為影響社會資源配置進而影響產業(yè)政策績效的重要因素，成為市場經濟中名副其實的市場主體。因此按“經濟人”的特征分析，地方政府的經濟行為特征可概括為三個方面：

追求效用最大化。由于地方政府既有總體特征又有個體特征，所以與經濟理論中討論的一般追求效用最大化不同，地方政府所追求的效用最大化有兩方面：一是追求地方利益最大化，這是一種集體利益；二是個人利益最大化，地方政府并不是抽象的概念，而是由眾多公務人員組成，這些地方政府官員也都有自己的特殊利益。這兩個方面有時是互相促進的，有時是沖突的。

機會主義。機會主義是指隨機應變，投機取巧，為自己謀取更大利益的行為取向。從委托代理關系來說，作為代理人的地方政府應該接受中央政府的委托，并執(zhí)行中央有關產業(yè)政策，但是當外部監(jiān)督約束機制乏力的時候，地方政府就會從地方利益出發(fā)與中央政策相違背，從而提高局部利益。

利益短期化。地方政府作為市場經濟中的市場主體，本身有著自身的利益。從弗里德曼和莫迪利安尼的有關消費理論來看，經濟人傾向于追求長期利益，但我國現(xiàn)行的政府績效制度，使地方政府領導人追求的地方利益一般都為短期利益，為做出政績，地方政府不惜盲目投資，重復建設，設置地區(qū)貿易壁壘，阻礙地區(qū)間企業(yè)資產重組與兼并，導致地區(qū)間產生結構趨同、企業(yè)分散、無規(guī)模經濟、產業(yè)過度競爭等問題。

市場經濟中地方政府行為的博弈分析

本文通過分析地方政府自身利益以及地方政府的經濟行為特征，對考察地方政府在市場經濟中的行為獲得了理論上的依據。那么地方政府是如何影響經濟行為的，下文用博弈論進行分析。

從地方政府與中央政府的相互關系來說，中央政府制定的政策能不能有效執(zhí)行，能不能取得良好效果，除了政策本身的合理性之外，還在于這種政策的執(zhí)行對地方政府收益和成本的比較，只有當地方政府執(zhí)行政策的收益大于成本時，才能得到有效的執(zhí)行；反之，政策的實施就會受到阻礙。因此，在中央政府與地方政府的博弈中，地方政府擁有信息優(yōu)勢，處于信息代理人的地位，中央政府處于委托人的地位。信息不對稱就意味著理性的代理人（這里指地方政府）可以利用信息優(yōu)勢謀取自身利益，發(fā)生逆向選擇和道德風險。改革開放以來，地方政府一方面逐步成為地方利益的忠實代表，另一方面具有自身相對獨立的經濟利益。因此，在一些情況下，它和中央政府的利益存在著明顯的差異性。

從地方政府之間的相互關系進行分析，地方政府作為市場中的競爭主體，為扶持本地經濟發(fā)展，可能會設置地區(qū)貿易壁壘，阻礙地區(qū)間企業(yè)資產重組與兼并。為了便于分析，本文假設全國只有兩個地區(qū)，兩個地方政府A和B，二者都同時作出決策，執(zhí)行正當的市場經濟規(guī)則，博弈支持矩陣（見圖1）。

這是一個類似于“囚徒困境”理論的完全信息靜態(tài)博弈。地方政府A和B在作出自己策略的同時，不能忽視另一方的選擇對自己收益的影響。因此，它應該考慮到另一方有兩種可能的選擇，并分別考慮自己相應的最佳策略。在沒有嚴格的外部監(jiān)督約束機制或者說中央政府查處概率極低的情況下，對地方政府A來說，B有執(zhí)行、不執(zhí)行兩種選擇。假設B選擇執(zhí)行，則A選擇執(zhí)行收益為50，不執(zhí)行的收益為60，A應選擇不執(zhí)行；假設B選擇不執(zhí)行，則A選擇執(zhí)行的收益為70，不執(zhí)行的收益為40，A還是選擇不執(zhí)行。因此在本博弈中，無論地方政府B選擇執(zhí)行還是不執(zhí)行，地方政府A都是選擇不執(zhí)行。同樣道理，地方政府B的唯一選擇也是不執(zhí)行。因此，該博弈的唯一納什均衡是(不執(zhí)行，不執(zhí)行)。

用上面博弈論的方法可分析各地方政府間的行為，以消除地方貿易壁壘為例，使生產要素自由流動，推動地區(qū)間企業(yè)重組兼并，使產業(yè)結構優(yōu)化。如果A地開放，B地不開放，則A地市場要被B地企業(yè)占領一部分，利益受損，所以，A選擇不開放；如果B地開放，A地選擇不開放，則A地市場除保住自己本地的市場外，還可以占領B地一部分市場，收益增加，所以A還是選擇不開放，同樣道理對B地也適用。這樣，產業(yè)規(guī)模經濟小、分散、重復建設就成為必然。

地方政府行為規(guī)范思路

綜上分析，地方政府與中央政府的博弈，地方政府之間的博弈，都是地方政府以自身利益為出發(fā)點而展開的制度環(huán)境、資本、資源和區(qū)際貿易環(huán)境的競爭，地方競爭能給地方經濟帶來活力有正面效應，但是其負面效應也是不容忽視的。在短視決策的制約下，地方政府的行為出現(xiàn)了兩個明顯的特征：一是地方保護主義，二是惡性競爭。所以，規(guī)范地方政府行為，建立良好的市場秩序，應做好以下工作：

理順關系以形成合理的利益格局。在政府行政系統(tǒng)中形成合理的利益格局，是規(guī)范地方政府行為的根本性措施。當前行政體制改革正在全國自上而下全面展開，調整行政管理體制，理順中央和地方之間、上下級政府之間、各地方政府之間的關系，具體來說，就是要在機構改革中，按照“事—職—責—權—利”的邏輯順序，合理調整各層級政府和各行政部門之間的利益，建立起層次分明、主體明確的合理利益格局。要按照社會主義市場經濟體制建立和運作的要求，以及各級政府在市場經濟發(fā)展和社會發(fā)展中所處的地位和所承擔的職能來確定其權力和利益，而不能只對原有的利益格局進行微調。

全面清理政府部門與其主管經濟主體之間的利益連帶關系。行政管理體制要從計劃經濟取向轉向市場經濟取向，行政活動不能背離市場經濟發(fā)展的要求。地方政府的利益不能違背和超越市場經濟運行規(guī)則，更不能借助政府行政手段追求政府利益。在實現(xiàn)經濟體制和經濟增長方式兩個根本性轉變的過程中，必須重新配置政府、市場、企業(yè)之間的關系，割斷行政權利與企業(yè)之間的直接聯(lián)系，真正使企業(yè)不再依賴于政府而在市場機制中正常運行，即所謂“不找市長找市場”。當務之急是要全面清理各級政府及其部門的審批權，在此基礎上取消那些不必要的審批項目，即使確需保留的，也要通過制定嚴格的規(guī)范，使其程序化、公開化。另外重新配置政府與資源配置的關系，取消行政權利對各種物資資源的直接支配權。除少數關系國計民生的重要資源外，絕大多數生產要素都要逐步由計劃分配轉向市場配置。

確立維護轄區(qū)之間市場開放、信息開放和制度競爭的基本原則。轄區(qū)之間的市場開放、信息開放和制度競爭作為一種“發(fā)現(xiàn)過程”，是發(fā)現(xiàn)、學習、模仿、擴散以及創(chuàng)造更適宜的制度的過程。只有這樣，才能改善轄區(qū)的貿易環(huán)境和制度環(huán)境。地方政府競爭既有正面效應，又有負面效應，這要求既要允許地方政府競爭存在，又要建立一種良好的地方競爭秩序，這種競爭秩序不能只依靠在發(fā)現(xiàn)問題之后由上級政府改正下級政府的通常方法來解決。因此，政府競爭秩序問題的解決必須建立在政治基礎上，關鍵是應該在國家的根本大法中明確寫入維護國內統(tǒng)一大市場，即維護國家大部分產品、勞務、人員和資本四大自由流通。

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