《企業(yè)國有資產(chǎn)法》與國有資產(chǎn)運(yùn)營管理

封文麗　田平鳳

摘要：《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺填補(bǔ)了我國國有資產(chǎn)運(yùn)營與管理的立法空白，并對其今后的實(shí)施產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。該法的頒布對防止國有資產(chǎn)流失，規(guī)范出資人法律地位、國有企業(yè)經(jīng)營與管理、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國有資本經(jīng)營預(yù)算等方面都具有積極作用。但該法在立法范圍、國資委監(jiān)管職能、高管薪酬等方面還有待補(bǔ)充完善。

關(guān)鍵詞：企業(yè)國有資產(chǎn)法；國有資產(chǎn)；運(yùn)營與管理

中圖分類號：F124.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—3890(2009)03—0068—05

2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第五次會議高票通過了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》。由于是2003年修憲和2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后的新法，加之處于一場國際金融危機(jī)正演化成全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)口，因此其出臺的背景、時機(jī)與內(nèi)容頗引人注目。

黨的“十六大”以后，國務(wù)院國資委成立，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等也相繼出臺，初步形成了國有資產(chǎn)管理體制框架。特別是國資委成立以來，注重把握出資人定位，依法履行職責(zé)，切實(shí)落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。然而，一些深層次矛盾和問題尚未得到根本解決。例如，國有資產(chǎn)的終極所有者依然缺位，國有資產(chǎn)監(jiān)管的法制基礎(chǔ)不完備、不堅(jiān)實(shí)，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)還沒有真正做到“三統(tǒng)一、三結(jié)合”等等。要解決這些突出問題，保證改革的順利進(jìn)行，我國最高立法機(jī)關(guān)加快制定和出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，對國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革的重要問題做出明確和規(guī)范，是一個帶有全局性和根本性的舉措。此外，《公司法》的修訂和《物權(quán)法》的通過為《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在物權(quán)法制定過程中，有不少意見要求同時盡快制定國有資產(chǎn)法，以落實(shí)物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定、切實(shí)保護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益；在物權(quán)法出臺后，這一要求便更加迫切。在這一背景下，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》應(yīng)運(yùn)而生。

一、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺后國有資產(chǎn)運(yùn)營與管理

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》針對企業(yè)國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督中的突出問題，明確了監(jiān)管的基本原則，健全了監(jiān)管的體制機(jī)制，對關(guān)系出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)，包括企業(yè)改制、資產(chǎn)評估轉(zhuǎn)讓等容易造成國有資產(chǎn)流失的環(huán)節(jié)，規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管程序和要求。

(一)力堵國有資產(chǎn)流失“黑洞”

企業(yè)國有資產(chǎn)法是維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益的重要法律保障，是國資委依法履行出資人職責(zé)的重要法律依據(jù)，也是防止國有資產(chǎn)流失的重要法律措施。

在我國，國有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營性國有資產(chǎn)比重高，市場化取向也最為明確?；谧匀坏膫鞒?、歷史的積累、文化的積淀、政權(quán)的更迭以及改革開放以來我國國有經(jīng)濟(jì)及國有資本的飛速發(fā)展，我國聚集了巨大的國有資產(chǎn)和國有財(cái)富。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，我國共有國有企業(yè)11.5萬戶，資產(chǎn)總額35.5萬億元。僅中央企業(yè)一級，除國資委監(jiān)管的146戶外，還有財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管的金融企業(yè)以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。然而，我們必須清醒地認(rèn)識到，由于以前對國有資產(chǎn)和財(cái)富的管理更多依賴的是行政方式和政策治理，制度性缺漏較多，行政性決策的隨意性較強(qiáng)，管理體制不完善，加上處于社會與經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，各種侵吞、侵害國有資產(chǎn)及其權(quán)益的事件層出不窮，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與依法治國的需要極不相符。在實(shí)踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項(xiàng)是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。如在國有企業(yè)改制過程中，有的企業(yè)沒有進(jìn)行國有資產(chǎn)評估，低估賤賣國有資產(chǎn)；有的企業(yè)在經(jīng)營過程中違規(guī)投資、違規(guī)貸款，擅自用企業(yè)國有資產(chǎn)為他人提供擔(dān)保；有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序不公正、不公開、不透明、不競價，少數(shù)人收受賄賂，侵吞國有資產(chǎn)等。

如何維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。針對國有資產(chǎn)流失的癥結(jié)，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進(jìn)行詳細(xì)約束。國家出資企業(yè)合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資金，發(fā)行債券，進(jìn)行重大投資，為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行大額捐贈，分配利潤以及解散、申請破產(chǎn)等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，不得損害出資人和債券人的權(quán)益?！皣?yán)防‘暗箱操作，公開、公平、公正”成為防止國有資產(chǎn)流失的核心原則。對于曾經(jīng)引起熱議的管理層收購(MBO)問題，該法明文規(guī)定，可以向企業(yè)的高管或近親屬，或這些人所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時，上述人員或企業(yè)應(yīng)與其他受讓參與者平等競買，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)如實(shí)披露有關(guān)信息?！捌髽I(yè)國有資產(chǎn)法”還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。

(二)界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位

在總結(jié)黨的“十六大”以來國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，企業(yè)國有資產(chǎn)法對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)作了專章規(guī)定，按照國有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，規(guī)定了政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等，從法律制度上解決了國有資產(chǎn)出資人代表地位，行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)益，承擔(dān)維護(hù)出資人權(quán)益責(zé)任的問題。

該法明確界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，國務(wù)院和地方人民政府授權(quán)的其他有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府依照法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)損失。

履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。其委派的股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會會議、股東大會會議，應(yīng)當(dāng)按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)，并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時報告委派機(jī)構(gòu)。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向本級人民政府報告有關(guān)國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析的情況。

目前，履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是各地國資委。企業(yè)國有資產(chǎn)法為國資委行使職權(quán)提供了法律保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。2003年8月27日，河北省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會正式掛牌成立。之后，在省轄的11個設(shè)區(qū)市級人民政府也分別設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。省政府國資委成立以來，將發(fā)

揮出資人在推進(jìn)企業(yè)改革發(fā)展中的主體作用同推進(jìn)全省國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，全省國資國企改革發(fā)展取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。國有企業(yè)分布戰(zhàn)線收縮，產(chǎn)業(yè)集中度提高，競爭力增強(qiáng)，國企活力釋放，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高，對全省經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度明顯加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000～2007年，河北省國有及國有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))從8 399家減少至3 019家，但實(shí)現(xiàn)利潤從虧損2億元提高到盈利188億元，國有資產(chǎn)總額從4 034億元增加至5 042億元。國有資本集中于鋼鐵、煤炭、醫(yī)藥化工等優(yōu)勢領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)對全省經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力、帶動力進(jìn)一步提高，成為支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“精銳之師”。

作為完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的新舉措，河北省國有控股資產(chǎn)經(jīng)營有限公司于2006年5月成立。這是將企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)公開轉(zhuǎn)讓和競價交易用于加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的一次探索，標(biāo)志著國資委正在由單純企業(yè)監(jiān)管向運(yùn)營國有資本方向轉(zhuǎn)變。河北省國資委充分利用這一平臺加快推進(jìn)資產(chǎn)重組、開展資本運(yùn)營、化解金融風(fēng)險、活化資金融通、優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。在處置河北證券、重組財(cái)達(dá)證券債務(wù)中，該公司發(fā)揮了重要作用。一方面由河北省國有控股公司、唐鋼集團(tuán)增資擴(kuò)股進(jìn)入財(cái)達(dá)證券，使其取得了規(guī)范類券商資格。另一方面，經(jīng)過大力協(xié)調(diào)，促成財(cái)達(dá)證券以8 100萬元的價格受讓河北證券的證券類資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)交接和良性過渡。接受河北證券證券類資產(chǎn)后，財(cái)達(dá)證券營業(yè)部由原16家增加到45家，服務(wù)部由原來的25家增加到51家，經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)規(guī)模躋身全國中等以上券商行列，2007年實(shí)現(xiàn)利潤8億元，成為河北省經(jīng)濟(jì)新的利潤增長點(diǎn)。同時，該公司還以提高產(chǎn)業(yè)集中度為著力點(diǎn)，適時推進(jìn)鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)整合。根據(jù)省委、省政府“226”戰(zhàn)略部署，謀劃組建南、北兩大鋼鐵集團(tuán)，將大集團(tuán)戰(zhàn)略的實(shí)施有機(jī)融入“一線兩廂”區(qū)域布局中。由原唐鋼、承鋼、宣鋼組建了北部鋼鐵集團(tuán)——唐山鋼鐵集團(tuán)，形成了2 000萬t的產(chǎn)能，躋身全國鋼鐵產(chǎn)業(yè)第一陣營，對全省乃至全國鋼鐵產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略格局產(chǎn)生了重要影響。在煤炭產(chǎn)業(yè)整合上，成功組建了河北金牛能源集團(tuán)。2006年該集團(tuán)擁有邢臺、邯鄲、張家口、井陘、山西壽陽等多個礦區(qū)，煤炭產(chǎn)量達(dá)到1 500萬t，“十一五”末將達(dá)2 500萬t，銷售收入150億元，已經(jīng)和正在對全省煤炭工業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展起到帶動作用。

(三)國家出資企業(yè)享有經(jīng)營自主權(quán)

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，除依法履行出資人職責(zé)外，履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。企業(yè)依法享有的經(jīng)營自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)。該法明確規(guī)定，國家出資企業(yè)對其動產(chǎn)、不動產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

國家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院、財(cái)政部門的規(guī)定，建立健全財(cái)務(wù)、會計(jì)制度，設(shè)置會計(jì)賬簿，進(jìn)行會計(jì)核算，依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定向出資人提供真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)、會計(jì)信息。

(四)國有企業(yè)應(yīng)實(shí)行民主管理

為防止企業(yè)高管“一言堂”，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還規(guī)定，國家出資企業(yè)通過職工代表大會或其他形式，實(shí)行民主管理。法律還規(guī)定，國家出資企業(yè)中應(yīng)當(dāng)由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)聽取企業(yè)工會的意見，并通過職工代表大會或其他形式聽取職工的意見和建議。企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應(yīng)制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會審議通過。

(五)嚴(yán)格界定了國家出資企業(yè)及其管理者

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊資本均為國有資本的國有獨(dú)資公司和非公司制的國有獨(dú)資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)范的重點(diǎn)是國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有控股公司。

由于企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理，國家出資企業(yè)的管理者對維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。按照國有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，對國家出資企業(yè)管理者的有關(guān)事項(xiàng)在第四章作了規(guī)定。該法規(guī)定：國企高管不得隨意進(jìn)行三類兼職。其中第二十五條規(guī)定，未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的其他企業(yè)兼職。未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國有獨(dú)資公司的董事長不得兼任經(jīng)理。未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經(jīng)理。董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事。

(六)國企主要負(fù)責(zé)人應(yīng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

法律規(guī)定，國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對企業(yè)負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，不得利用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當(dāng)利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權(quán)或者違反程序決定企業(yè)重大事項(xiàng)，不得有其他侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的行為。國家建立國家出資企業(yè)管理者經(jīng)營業(yè)績考核制度。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其任命的企業(yè)管理者進(jìn)行年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，并依據(jù)考核結(jié)果確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)及獎懲。明確造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管。法律還對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)任免或者建議任免的國家出資企業(yè)的管理者范圍以及管理者應(yīng)當(dāng)具備的條件作出了規(guī)定。

河北省政府國資委成立后，將建立國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制度作為完善國資監(jiān)管體系、確保國有資產(chǎn)保值增值的重要手段，率先在全國地方國資系統(tǒng)制定出臺了《企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》，并在2004年對企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核進(jìn)行了試運(yùn)行，為2005年正式推出業(yè)績考核制度奠定了基礎(chǔ)。2005年河北省政府國資委與22戶所出資企業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂了經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書。此后，河北省政府國資委以國有資產(chǎn)出資人的身份正式對企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)營業(yè)績考核，這標(biāo)志著河北省在建立國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制度方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

在企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，突出了出資人對資本經(jīng)營效率和資本經(jīng)營回報的關(guān)注和重視，主要有利潤指標(biāo)、凈資產(chǎn)收益率指標(biāo)和反映企業(yè)不同經(jīng)營特點(diǎn)的分類指標(biāo)；在權(quán)利義務(wù)關(guān)系處理上，突出了國有資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任，明確了企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，切實(shí)增加經(jīng)濟(jì)效益，保證國有資產(chǎn)保值增值。此外，還啟動了企業(yè)負(fù)責(zé)人任期經(jīng)營業(yè)績考核，以使國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。

(七)正式建立了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度

如何完善公共財(cái)政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、

社會保障預(yù)算這三大預(yù)算是近年來政策界和學(xué)術(shù)界討論頗多的問題，而如何建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度則是預(yù)算制度改革中的焦點(diǎn)問題。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是黨的十六屆三中全會提出的建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的一項(xiàng)重要任務(wù)，是調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要手段。鑒于此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定對國有資本收益實(shí)行預(yù)算管理，國家建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對國家作為出資人取得的國有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。依照預(yù)算法的規(guī)定，并參照2008年9月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，該法在第六章對國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍、編制原則、編制和批準(zhǔn)程序等作了原則規(guī)定。同時，考慮到國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正在試點(diǎn)，還需要在實(shí)踐中逐步調(diào)整完善，該法規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定，報全國人大常委會備案。此外，在制定國有資本經(jīng)營預(yù)算時要兼顧歷史、區(qū)分行業(yè)差異，即在確定國有資本經(jīng)營收益上繳比例時，要綜合考慮國家初期投入規(guī)模、企業(yè)經(jīng)營情況及壟斷性或競爭性等行業(yè)特點(diǎn)，以達(dá)到兼顧企業(yè)間公平的目的。

(八)明確規(guī)定國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易所公開進(jìn)行

產(chǎn)權(quán)市場特有的陽光化平臺、規(guī)范的操作流程和規(guī)則、善于發(fā)現(xiàn)投資人和產(chǎn)權(quán)價值的特點(diǎn)都有利于國有資產(chǎn)的進(jìn)場交易。行政事業(yè)性和資源類國有資產(chǎn)早已出現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)市場，這是市場選擇的結(jié)果。而經(jīng)營性國有資產(chǎn)也同樣需要通過進(jìn)場競價發(fā)現(xiàn)價格，通過競爭實(shí)現(xiàn)價值在市場上的確認(rèn)，以實(shí)現(xiàn)等價有償和公開、公平、公正的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓原則。

目前，河北省已建立起以省產(chǎn)權(quán)交易中心為龍頭(主市場)、以其他10個市為節(jié)點(diǎn)(分市場)，覆蓋全省的區(qū)域性產(chǎn)權(quán)市場體系，按照統(tǒng)一監(jiān)管制度、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息披露、統(tǒng)一交易鑒證的管理方式，建立健全了信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，形成了運(yùn)行規(guī)范、覆蓋廣泛的產(chǎn)權(quán)市場網(wǎng)絡(luò)。同時，為了更好地提升產(chǎn)權(quán)市場服務(wù)功能，河北省還搭建起高效、便捷的產(chǎn)權(quán)交易信息平臺和資源中心，開發(fā)了“河北產(chǎn)權(quán)網(wǎng)”，創(chuàng)建了網(wǎng)上產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫，為河北省產(chǎn)權(quán)市場提供了高效暢通的信息支撐系統(tǒng)。截至2006年9月，全省累計(jì)完成產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目2 921個，交易金額330.94億元，盤活國有資產(chǎn)存量735.25億元。據(jù)《中國產(chǎn)權(quán)市場年鑒》最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，河北省產(chǎn)權(quán)交易金額僅次于上海、北京、天津，排名全國第四。目前，河北產(chǎn)權(quán)交易市場已成為國有產(chǎn)權(quán)重組和有序流動的重要樞紐。

二、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》后續(xù)修訂空間

盡管《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對近30年國企改革開放實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，但由于其是中國社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，瑕疵與不足之處在所難免。如立法范圍偏窄、國資委的“小國資委”定位、對大量需改革的政府部門擔(dān)任出資人角色的認(rèn)可、國資監(jiān)管職能歸屬不清晰、企業(yè)高管薪酬具體規(guī)定的缺乏、對交易無效行為的認(rèn)定、境外國資監(jiān)管的空白以及立法過于原則化等均需進(jìn)一步修訂和完善，以便為今后制定更加廣義的《國有資產(chǎn)法》奠定基礎(chǔ)。

(一)“小國資法”的立法范圍

國有資產(chǎn)范圍很廣，有一種劃分方法將國有資產(chǎn)大體分為三類：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)，而這三類國有資產(chǎn)在功能和監(jiān)管方式等方面有較大不同，都納入一部“大而全”的法律全面調(diào)整，立法難度會大大增加。

從立法迫切性看，目前對行政性國有資產(chǎn)的管理，已有國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門制定的相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)文件加以規(guī)范；有關(guān)國有自然資源的權(quán)屬及其保護(hù)和開發(fā)利用等，除物權(quán)法外，已有土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、水法、海域使用管理法等相關(guān)的專門法律調(diào)整；而經(jīng)營性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實(shí)踐中迫切需要專門立法的問題突出，各方面對國有資產(chǎn)的關(guān)注，也主要是集中在確保企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值上。于是立法機(jī)關(guān)決定，先制定一部適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即企業(yè)國有資產(chǎn)的法律，并最終定名為“企業(yè)國有資產(chǎn)法”。因此，這部企業(yè)國有資產(chǎn)法還不是完整的國有資產(chǎn)法，它僅規(guī)范了國有企業(yè)以及金融企業(yè)的國有資產(chǎn)，行政事業(yè)單位和資源類企業(yè)中的國有資產(chǎn)并沒有包括其中，適用范圍不大，只是一部完整、全面的《國有資產(chǎn)法》的前奏，隨后全國人大將進(jìn)一步研究對行政事業(yè)性資產(chǎn)立法。

(二)為“金融國資委”成立留下了端口

鑒于巨額金融資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中的比例，金融國有資產(chǎn)監(jiān)管的必要性不容忽視。美國次貸危機(jī)引發(fā)的雷曼兄弟的破產(chǎn)、高盛和摩根士丹利轉(zhuǎn)型為銀行投資控股公司以及金融機(jī)構(gòu)倒閉的多米諾骨牌效應(yīng)彰顯了國有金融資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的重要性。而目前現(xiàn)有相關(guān)證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對金融國資的監(jiān)管?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定了金融企業(yè)國有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國資法調(diào)整的范圍。但由于金融業(yè)經(jīng)營的是資金，具有比較強(qiáng)的外部性，因而在附則中提出了：“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照其規(guī)定?！蹦壳拔覈煌愋偷慕鹑谫Y產(chǎn)分屬不同監(jiān)管部門，這對控制金融風(fēng)險非常不利，應(yīng)盡快建立一個獨(dú)立統(tǒng)一的金融國資委，以很好地履行出資人職責(zé)。

(三)國資監(jiān)管職能歸屬有待進(jìn)一步清晰

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。在第七章中又特別規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會公眾監(jiān)督等構(gòu)成。因此，該法未明示剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能，委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人、司法人五方面關(guān)系還需進(jìn)一步厘清。

(四)企業(yè)高管薪酬未作規(guī)定

國企高管因非市場選拔而屢遭詬病，一方面，國企高管難以對國有資產(chǎn)經(jīng)營好壞真正負(fù)責(zé)；另一方面，不少國企高管卻又享受市場化的高薪，更是激發(fā)各界熱議。但由于確定企業(yè)高管年薪涉及的因素相當(dāng)復(fù)雜，包括企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險、企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績、企業(yè)所在地區(qū)、行業(yè)的平均職工工資水平等等，同時考慮到該法重在保護(hù)國有資產(chǎn)的權(quán)益，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全，因此最終對高管年薪的問題未作出進(jìn)一步明確。

責(zé)任編輯：曉愚