耕地爭奪戰(zhàn) 將突破18億畝紅線？

羅科

國土部的苦衷

去年入冬以來，國土部的“守土”壓力達到了極點。

為了應(yīng)對嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢，國家祭出刺激內(nèi)需對策，計劃新增4萬億元投資。根據(jù)國土資源部的測算，大概有3.2萬億元的投資需要新增建設(shè)用地。按照每億元投資需要44畝地的標(biāo)準(zhǔn)測算，兩年內(nèi)需要的土地是120萬畝，其中需要耕地60萬畝。此外，據(jù)統(tǒng)計，除去這額外新需要占用的耕地，平均每年全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地約250萬-300萬畝。而全國規(guī)劃到2010年可占用耕地指標(biāo)已經(jīng)只剩下400萬畝，用地存在很大缺口。

以遼寧省為例。據(jù)遼寧省國土資源廳廳長焉錦林分析，遼寧省今年的固定資產(chǎn)投資規(guī)模是1.3萬億元，一年內(nèi)全省要上10條高速公路、3個水庫，還有一些公益事業(yè)用地，初步估算用地需求量，農(nóng)用地要22.5萬多畝，遠超國家給予的指標(biāo)，“用地壓力很大”。

“令人憂慮的還不只這些，中央的判斷是世界金融危機仍在蔓延，沒有見底。中國不可預(yù)測和突發(fā)性風(fēng)險也可能加大，中央隨時可能準(zhǔn)備醞釀推出新一輪投資方案。”國土部一位負(fù)責(zé)人透露說。

山西省國土資源廳廳長杜創(chuàng)業(yè)直言：“中央一下子增加投資這么多，地的事情可怎么辦？我擔(dān)心要么不可能保證供應(yīng)，要么不可能嚴(yán)格執(zhí)法……”

這一點已被國土部部長徐紹史總結(jié)為“兩碰頭，一憂慮”。一方面，農(nóng)村土地改革激發(fā)了地方的改革熱情，土地流轉(zhuǎn)在加快；另一方面，為應(yīng)對金融危機，中央和地方新增投資力度大、范圍廣建設(shè)時間集中，土地需求上升。

兩方面互相激蕩，違法用地可能反彈。國土資源部2008年在對覆蓋全國31個?。▍^(qū)、市）的86個城市第八次衛(wèi)星圖片執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)違法用地宗數(shù)達8718宗。

東北一位省國土資源廳廳長表示，這還只是抽檢，若平均以一個城市100件違法案件算，則全國300多個城市就有3萬多件違法案件，而2009年非法占用耕地的情勢將會比2008年更嚴(yán)峻。

而從2009年到2020年，大陸只有2700萬畝耕地可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如果這個數(shù)字被突破，也就意味著國土部將失守18億畝耕地紅線。

盯上林區(qū)耕地

諸多的苦衷和壓力，促使國土部一方面在內(nèi)部緊急下發(fā)《關(guān)于做好第二次全國土地調(diào)查工作的若干意見》，對遲遲不配合土地調(diào)查的地區(qū)施加壓力，以求盡快查清全國到底有多少存量耕地；另一方面請求林業(yè)局給予配合。

“十五”期間因退耕還林減少耕地8065萬畝，占全國當(dāng)期耕地減少量（9240萬畝）的大部分。國家林業(yè)局表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標(biāo)是3500萬畝。如果按照這一目標(biāo)，僅這一項，就突破18億畝耕地紅線。

據(jù)《鳳凰周刊》了解，為減少因生態(tài)退耕造成的耕地減少，經(jīng)過國土部向國務(wù)院力陳，原“十一五”安排的退耕還林計劃，除2006年已安排400萬畝外，其余已暫不安排。

與林業(yè)局產(chǎn)生沖突的還不只這點。為守住耕地紅線，國家設(shè)置了一個硬性規(guī)定：占用一塊耕地，就需要開墾整理出一塊相應(yīng)耕地予以平衡。于是，全國面積為43億畝的林區(qū)中存在的大量耕地在國土系統(tǒng)視野中成為了“占一補一”的絕佳選擇。

按規(guī)定，林區(qū)內(nèi)不能有耕地，承認(rèn)這些耕地就意味著林地流失。因此，這些年復(fù)一年地耕種著的旱田和水田，在森林工業(yè)系統(tǒng)都不叫耕地，只叫宜林地，或多種經(jīng)營用地。

上述東北某省國土廳長透露，在國土部下發(fā)《關(guān)于做好第二次全國土地調(diào)查工作的若干意見》后，林業(yè)總局也下發(fā)了文件，一方面強調(diào)要積極配合國土部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，另一方面要求各級林業(yè)部門原則上不能減少林業(yè)用地。

一份根據(jù)總局精神而制定的《四川省林業(yè)廳關(guān)于配合做好全省土地調(diào)查工作的通知》，更具體表明了林業(yè)系統(tǒng)的態(tài)度。該《通知》要求積極配合做好地類確認(rèn)工作，凡是納入政府退耕還林工程的地塊須作為林業(yè)用地，避免將宜林荒山荒地等作為未利用地、園地調(diào)查統(tǒng)計，確保土地調(diào)查信息的真實、準(zhǔn)確、可靠。

而國土部則針鋒相對，在下發(fā)的指導(dǎo)文件中稱，以往的林地現(xiàn)已開成耕地的，不能再算是林地，而應(yīng)該按照土地利用現(xiàn)狀確定地類，并統(tǒng)一納入國土資源監(jiān)管平臺。

林業(yè)系統(tǒng)的“隱情”

林區(qū)中的大量耕地是一塊被人遺忘的角落，也是較弱勢的林業(yè)系統(tǒng)難得的一塊可獲利益之地。

長期以來，林業(yè)是國民經(jīng)濟鏈條上的弱勢產(chǎn)業(yè)有關(guān)測算顯示，大陸18.27億畝耕地的畝均產(chǎn)出水平約為686元，而43億畝林地資源的畝均產(chǎn)出水平只有22元。國家林業(yè)局局長賈治邦多次對外稱：“當(dāng)前，我國林業(yè)產(chǎn)出率不高，林區(qū)發(fā)展落后，林農(nóng)收入低，‘三林問題突出”。

靠林吃不飽飯，這在林區(qū)密集的東北，西南地區(qū)成為生存性問題。于是毀林開荒在大興安嶺等地區(qū)2000年實施天保工程以前受到了鼓勵。相當(dāng)部分源自內(nèi)地流動到東北林區(qū)的農(nóng)民向林業(yè)局交每畝2元開墾費，經(jīng)獲準(zhǔn)后就毀林開墾種地，并擁有了土地使用權(quán)，但需向林業(yè)局按期交租金，并向地方政府交稅及各種費用，租金、稅費加起來每畝50元上下。作為鼓勵，當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，凡毀林耕種者免交5年土地使用費。

在黑龍江省大興安嶺地區(qū)所轄的大紫陽山一帶公路兩側(cè)的樹林里遍布大大小小的農(nóng)場，坡耕地已遠遠多于森林。據(jù)當(dāng)?shù)厝送嘎?，這些農(nóng)場規(guī)模大的有1.5萬多畝地。土地證是大興安嶺嶺南開發(fā)區(qū)辦的，每畝地向當(dāng)?shù)刎斦纸?2.84元的稅，還要向大興安嶺集團公司所屬的林田公司交12.9元的管理費。

大興安嶺集團公司還只是黑龍江森工總局的一個分支。黑龍江省森工總局下轄40個林業(yè)局，面積占到了黑龍江省的四分之一，其中有林地面積11415萬畝，占全國國有林區(qū)的29.3%，另有多種經(jīng)營用地386.2萬畝，其中耕地達340多萬畝。“340多萬畝耕地，總局要求每畝承包費收入不少于40元，據(jù)此計算總收入可達1.3億多元?！碑?dāng)?shù)貒料到y(tǒng)一位人士介紹。

其他省份也情況類同，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂倫春自治旗境內(nèi)大楊樹林業(yè)局1964年建局時境內(nèi)全是森林，還曾獲“百萬畝人工林先進局”的稱號，現(xiàn)在全局境內(nèi)有近500萬畝耕地。

在吉林省，柳河縣涼水河子鎮(zhèn)長白山動植物科技開發(fā)協(xié)會近日專門在網(wǎng)上發(fā)布招商信息，稱自有林區(qū)耕地2.2萬畝，欲以開發(fā)，望前來洽談。

由于耕地在非法交易中不斷升值，加之界限不清，就出現(xiàn)了普遍的“拱地頭”現(xiàn)象。一年外擴幾犁，不知不覺中耕地就增加了，而周圍的林子卻在不知不覺中被蠶食了。

一個全國性總體數(shù)據(jù)是，根據(jù)第六次（1999年-2003年）全國森林資源清查，這4年間平均每年被征占用或改變用途的林地達到3000多萬畝，其中多教是毀林開荒所致。

分歧難彌合

多年的歷史原因，造成了林業(yè)耕地權(quán)屬問題復(fù)雜：施業(yè)區(qū)內(nèi)耕地含有相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)插花地、外駐單位耕地、種糧大戶耕地、林業(yè)公有耕地、下崗職工耕地、家屬個人耕地，這加大了全國耕地地籍管理權(quán)的統(tǒng)一難度“現(xiàn)在，林業(yè)局反對國土部門的分類用地標(biāo)準(zhǔn)，對一些用地，林業(yè)系統(tǒng)說是后備林地，不是耕地”。國土資源部一位司級官員說。

該官員還表示，按照既有法規(guī)，凡依法取得國有林權(quán)證的，無需再到土地管理部門申報領(lǐng)取國有土地使用證，更不用再向土地管理部門繳納土地詳查和申報登記等費用林權(quán)證包含了林地使用權(quán)，這使得一些林場開墾出耕地后發(fā)包掙錢。而國土部門和農(nóng)業(yè)部門無法加以干涉。

據(jù)悉，這種林地和耕地管轄權(quán)之爭，已達10多年。全國人大曾組織對之進行調(diào)研，國務(wù)院辦公廳也曾經(jīng)發(fā)文予以協(xié)調(diào)但成效甚微。

“現(xiàn)在，省里面管林業(yè)和管土地的副省長不是一個人，兩者的統(tǒng)一成為了難題”前述東北某省國土廳長說。

記者獲悉，國土部相關(guān)負(fù)責(zé)人已內(nèi)部表態(tài)，此事涉及不同部門，宜請國務(wù)院出面協(xié)調(diào)。