垃圾處理產(chǎn)業(yè)支撐體系急需完善的幾個方面

隋軍 粟勇超

垃圾處理產(chǎn)業(yè)的支撐體系包括法律法規(guī)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟激勵機制、排放權(quán)管理和技術(shù)服務(wù)等內(nèi)容。建設(shè)服務(wù)型政府，加強區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評，推行垃圾排放權(quán)交易，制定產(chǎn)業(yè)化科技政策是垃圾處理產(chǎn)業(yè)支撐體系急需完善的四個方面。

垃圾處理產(chǎn)業(yè)的支撐體系包括法律法規(guī)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟激勵機制、排放權(quán)管理和技術(shù)服務(wù)等內(nèi)容。法律法規(guī)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的保障，經(jīng)濟激勵是產(chǎn)業(yè)化的動力之一，排放權(quán)管理是約束公眾（包括企事業(yè)單位）以積極與科學(xué)的態(tài)度處理垃圾的有效方法，技術(shù)服務(wù)則是加速產(chǎn)業(yè)化進程和提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的捷徑。本文就服務(wù)型政府建設(shè)、環(huán)評、垃圾排放權(quán)交易和科技政策四個方面展開討論。

一、建設(shè)服務(wù)型政府

完善環(huán)境衛(wèi)生工作聯(lián)席會制度、檢查通報制度、社情調(diào)查制度和工作問責(zé)制度等強化服務(wù)型政府建設(shè)的政策措施，完善工作考核制度，推行問責(zé)制，進一步正視權(quán)與法、權(quán)與民、權(quán)與責(zé)之間的關(guān)系，以“執(zhí)政為民、民主決策、依法行政、從嚴(yán)行政”為指導(dǎo)原則，促進問責(zé)制民主化、法制化和程序化。加強和完善資源環(huán)境（容量）消耗的審計與統(tǒng)計工作，將萬元GDP資源環(huán)境消耗、垃圾回收與利用、區(qū)域發(fā)展和垃圾管理列為公共工程環(huán)境評價體系和建設(shè)節(jié)約型社會評價指標(biāo)體系的重點考察指標(biāo)，建立萬元GDP資源環(huán)境消耗指標(biāo)公報制度和社區(qū)及重點企業(yè)資源環(huán)境消耗公報制度。將節(jié)能降耗、資源回收、垃圾源頭減量等指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)實踐科學(xué)發(fā)展觀的考核內(nèi)容，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔使用的重要參考依據(jù)。

進一步劃分權(quán)責(zé)，明確服務(wù)范圍。逐步明確和完善“市、區(qū)、街三級管理，集中領(lǐng)導(dǎo)，分區(qū)負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)統(tǒng)一，精簡高效”的行政管理工作架構(gòu)，形成“行政主管部門職能管理——事業(yè)單位監(jiān)督管理——作業(yè)服務(wù)單位企業(yè)化管理”的體制，解決行政機關(guān)之間、行政機關(guān)正副職之間、政事企之間權(quán)責(zé)不清和職能重疊等問題。市級行政主管部門負(fù)責(zé)制定環(huán)衛(wèi)規(guī)劃和地方法規(guī)，調(diào)控管理全市環(huán)衛(wèi)工作，對所轄區(qū)和縣級市環(huán)衛(wèi)局實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。區(qū)（縣級市）環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)市容環(huán)衛(wèi)規(guī)劃、地方法規(guī)和規(guī)章制度等政策措施的宣傳與實施，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域環(huán)衛(wèi)的監(jiān)督監(jiān)測管理，維護環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場秩序。政府是垃圾管理的責(zé)任主體，其主要職能是提供法治化管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，應(yīng)將精力放在產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實、行業(yè)監(jiān)督和管理上，但不能包攬一切事情。各級環(huán)衛(wèi)管理部門應(yīng)退去環(huán)衛(wèi)作業(yè)的直接組織等事務(wù)。政府可以將作業(yè)監(jiān)管授權(quán)給依公管理的專業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)，讓其代表政府行使監(jiān)督管理職能[1]。

二、加強區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評

區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評是引導(dǎo)和強制企業(yè)積極參與資源環(huán)境保護的有效手段，區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評賦予產(chǎn)品廢棄物源頭減量與回收利用法律保障，便于政府依法管理。政府部門應(yīng)做好區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評，企業(yè)應(yīng)認(rèn)真對待項目環(huán)評。規(guī)劃和環(huán)評時應(yīng)加強對資源環(huán)境因素的分析、預(yù)測和評估，給出切實可行的控制目標(biāo)，區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評優(yōu)先于項目環(huán)評，項目建設(shè)應(yīng)滿足區(qū)域規(guī)劃要求，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展[2]。

（一）在區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評中明確產(chǎn)品廢棄物控制目標(biāo)

從政策、計劃和規(guī)劃的戰(zhàn)略高度制定區(qū)域規(guī)劃，并對區(qū)域規(guī)劃進行戰(zhàn)略（區(qū)域）環(huán)評，進一步完善區(qū)域國民經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)的總體部署，以此作為政府進行宏觀調(diào)控和社會管理的重要依據(jù)。

區(qū)域規(guī)劃把一個區(qū)域的經(jīng)濟、資源環(huán)境和社會視作一個整體，明確區(qū)域內(nèi)社區(qū)布局、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、環(huán)境保護、市場培養(yǎng)、就業(yè)保障及教育、文化、體育、醫(yī)療等內(nèi)容。區(qū)域規(guī)劃要充分體現(xiàn)資源環(huán)境的約束、使用和保護，克服不顧資源環(huán)境承載能力片面追求經(jīng)濟規(guī)模增長和短期利益等弊端。最終排放的產(chǎn)品廢棄物的種類與總量由資源環(huán)境的使用決定，而資源環(huán)境又是區(qū)域規(guī)劃考量的重點因素，因此，區(qū)域規(guī)劃實際上也對產(chǎn)品廢棄物做出了規(guī)劃，由此可見區(qū)域規(guī)劃對產(chǎn)品廢棄物總量控制的重要性。

為了進一步強調(diào)資源環(huán)境對區(qū)域國民經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)的重要性，進一步完善區(qū)域規(guī)劃，加強戰(zhàn)略環(huán)評的呼聲日益高漲。戰(zhàn)略環(huán)評進一步協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃各項目標(biāo)，協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃與上一級區(qū)域規(guī)劃之間的關(guān)系，細(xì)列資源環(huán)境項目，評估規(guī)劃對資源環(huán)境的依賴程度與影響，并提出廢棄物控制目標(biāo)及實現(xiàn)控制目標(biāo)采取的措施。戰(zhàn)略環(huán)評以經(jīng)濟—資源環(huán)境—社會構(gòu)成的系統(tǒng)為研究對象，不涉及區(qū)域內(nèi)具體項目的評估，但其設(shè)計的控制目標(biāo)勢必對項目建設(shè)起到約束作用。對于產(chǎn)品廢棄物，戰(zhàn)略環(huán)評將規(guī)定其種類與總量控制目標(biāo)，這些控制目標(biāo)將落實到區(qū)域內(nèi)各個項目，限制產(chǎn)品廢棄物的排放。企業(yè)或通過產(chǎn)品更新?lián)Q代減少廢棄物種類和產(chǎn)量，或通過廢棄物回收利用減少廢棄物排放，或通過許可交易以平衡區(qū)域內(nèi)廢棄物排放等措施來滿足目標(biāo)控制要求，這些目標(biāo)和措施在項目環(huán)評中必須明確。

（二）在項目（企業(yè)）環(huán)評中明確產(chǎn)品廢棄物適當(dāng)處理和再利用措施

項目環(huán)評在區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評以及企業(yè)規(guī)?；A(chǔ)上，對資源環(huán)境利用效率做出評估，限制產(chǎn)品廢棄物排放。具體而言，一是明確產(chǎn)品廢棄物種類及其產(chǎn)量，明確企業(yè)必須回收利用的廢棄物種類和總量，明確允許企業(yè)排放的廢棄物種類和總量，明確允許企業(yè)通過排放權(quán)交易方式與其他企業(yè)交易的廢棄物種類和總量；二是規(guī)定企業(yè)回收利用廢棄物的方法和設(shè)施；三是規(guī)定排放廢棄物的分類收集、分類儲存和分類運輸方法。

產(chǎn)品廢棄物的處理有其特殊性。如將爐渣倒入廢紙中，輕則影響分類處理，導(dǎo)致資源損失，重則導(dǎo)致火災(zāi)等安全事故，這是絕對不允許的。因此，在項目環(huán)評中，除了明確產(chǎn)品廢棄物應(yīng)該如何處理外，還應(yīng)強調(diào)不該如何處理。目前國內(nèi)還沒有出臺類似日本兵庫縣的《防止產(chǎn)品廢棄物不適當(dāng)處理的條例》，這就更要求在項目環(huán)評中對不適當(dāng)處理方法加以排除。

項目環(huán)評必須對企業(yè)的能源、材料和員工使用規(guī)模加以約束，而且，當(dāng)這些資源的使用規(guī)模超出環(huán)評約束時，企業(yè)必須及時申報。員工人數(shù)影響生活垃圾產(chǎn)量，材料規(guī)模影響邊角料、副產(chǎn)品和附屬產(chǎn)品的廢棄物量，控制能源消耗則具有更廣泛的社會效益。盡管能源不是在企業(yè)內(nèi)生產(chǎn)，但使用能源的企業(yè)必須承擔(dān)能源生產(chǎn)過程中的資源環(huán)境消耗，這就是項目環(huán)評中必須評估能源消耗的理由。

（三）戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)優(yōu)先于項目環(huán)評

早在1979年，中國就把項目環(huán)評作為法律制度確立了下來，以后陸續(xù)制定的環(huán)境保護法律均含有項目環(huán)評的原則規(guī)定，2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》不僅把項目環(huán)評也把規(guī)劃環(huán)評作為法律制度確立了下來。環(huán)境影響評價制度的建立和實施，對于推進產(chǎn)業(yè)合理布局和城市規(guī)劃的優(yōu)化，預(yù)防資源過度開發(fā)和生態(tài)破壞，發(fā)揮了不可替代的積極作用。

由于多種原因，項目環(huán)評的實施早于戰(zhàn)略環(huán)評的實施，項目環(huán)評對廢水廢氣的重視強于對產(chǎn)品廢棄物的重視，戰(zhàn)略環(huán)評目前仍局限在規(guī)劃環(huán)評而未包括政策與計劃環(huán)評。這就導(dǎo)致一個根據(jù)短視政策或計劃上馬的具體項目可能通過了項目環(huán)評，或項目環(huán)評沒有戰(zhàn)略環(huán)評甚至規(guī)劃環(huán)評做依據(jù)，或具體項目違反了規(guī)劃環(huán)評的要求。由于規(guī)劃環(huán)評立法較晚，一些規(guī)劃未做環(huán)評，鑒于法律不溯及既往，即使被實踐證明確屬不好的規(guī)劃也不算違法，修改前仍需遵守。此時，只能通過項目評價來防止項目的環(huán)境影響。一般而言，當(dāng)項目環(huán)評嚴(yán)格按照評價規(guī)范進行時，可以在一定程度上防止負(fù)面環(huán)境影響。但最好的途徑是戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)優(yōu)先于項目環(huán)評[3]。有了戰(zhàn)略環(huán)評，一個項目的選址、資源環(huán)境配置等方面就有了法理依據(jù)和具體約束，當(dāng)項目的建設(shè)違反了戰(zhàn)略環(huán)評要求時，也就是違反了相應(yīng)的政策、計劃和規(guī)劃，那就屬于違法建設(shè)，就可以按照違法建設(shè)進行處理，違反規(guī)劃的項目就不能通過項目環(huán)評。

三、推動排放權(quán)交易，促進生態(tài)補償法治化

生產(chǎn)和消費產(chǎn)生垃圾將形成外部成本，垃圾處理服務(wù)將帶來外部效益，垃圾產(chǎn)生者應(yīng)該承擔(dān)外部成本，垃圾處理服務(wù)者應(yīng)該分享外部效益，這就是生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。法律法規(guī)明確了垃圾收費的正當(dāng)性。目前，中國的垃圾收費定性為經(jīng)營性服務(wù)收費，分為保潔費和處理費兩類；也形成了一套管理辦法，甚至有些城市計劃按類按量收費，但也暴露了垃圾收費的一些弊端，主要表現(xiàn)為收繳率不高及不能做到?？顚Ｓ?。建議實行垃圾排放權(quán)交易[4]，并將垃圾排放權(quán)交易與垃圾收費及其他補償方法結(jié)合，形成以排放權(quán)為主輔之以垃圾收費、公共補償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等補償方法的生態(tài)補償體系，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用和政府干預(yù)能力，促進生態(tài)補償法治化。

垃圾來源比較清楚且垃圾是形態(tài)相對穩(wěn)定的可視物體，垃圾污染一般是局部性或區(qū)域性的，不像氣態(tài)和液態(tài)污染物那樣長距離傳播，不存在污染源鑒別困難，便于計量和監(jiān)測監(jiān)控，這些因素是垃圾處理產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入垃圾排放權(quán)交易體系的有利條件。垃圾排放權(quán)融政府干預(yù)與市場機制調(diào)節(jié)于一體，便于實行垃圾排放總量控制，且便于排放權(quán)跨域交易，而且，構(gòu)建垃圾排放權(quán)交易體系有助于形成以排放權(quán)為主輔之以垃圾收費、公共補償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等補償方法的生態(tài)補償體系，有利于推動區(qū)域合作和跨區(qū)域協(xié)調(diào)治理。此外，交易市場的建立將促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)和資本的集聚，這不僅有利于企業(yè)融資，也有利于形成統(tǒng)一的排放權(quán)的市場指導(dǎo)價格，提升現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。由此可見，垃圾排放權(quán)具有廣闊的應(yīng)用前景。中國在溫室氣體（CO2、CH4）、酸性氣體（SO2）和化學(xué)需氧量（COD）等指標(biāo)的排放權(quán)交易正在由試點向全面鋪開的階段過渡。中國垃圾收費制度已基本建立，隨著有中國特色社會主義的市場經(jīng)濟體制逐步完善，垃圾排放權(quán)交易將會逐步取代垃圾收費制度成為主要的經(jīng)濟手段和垃圾處理的重要作業(yè)。

為保證垃圾排放權(quán)交易穩(wěn)步推進，政府應(yīng)加快生態(tài)補償立法，制定生態(tài)補償計算標(biāo)準(zhǔn)，出臺排放權(quán)交易管理條例，其中最急迫的是制定垃圾排放權(quán)價格的計算標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補償計算標(biāo)準(zhǔn)一般參照以下四方面的價值進行初步核算：生態(tài)保護者的投入及其發(fā)展機會成本的損失、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值。中國大部分城市確定垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)時僅參照垃圾處理者的投入，這是不全面的。制定排放權(quán)價格計算標(biāo)準(zhǔn)時，不僅應(yīng)考慮垃圾處理者的投入，更應(yīng)該考慮垃圾處理服務(wù)對象的收益和垃圾受納地因失去發(fā)展機會所產(chǎn)生的損失，此外，還應(yīng)該考慮垃圾受納地生態(tài)恢復(fù)成本。

四、制定產(chǎn)業(yè)化科技政策，為加速垃圾處理產(chǎn)業(yè)化奠定基礎(chǔ)

垃圾處理系統(tǒng)具有地域性、時效性、多層性、多元性、相關(guān)性、動態(tài)性和關(guān)聯(lián)性等多種特性，科技政策必須是開放的才能支撐起這樣的處理系統(tǒng)。強化政府在研究開發(fā)中的宏觀協(xié)調(diào)作用，建立技術(shù)進步的促進機制，通過誘導(dǎo)性和鼓勵性的政府稅收政策來推動研究開發(fā)，完善研究開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施，加快技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化過程，并使研究經(jīng)費的擴充呈現(xiàn)良性循環(huán)。通過產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和官方的密切結(jié)合，制定垃圾處理系統(tǒng)評價體系和促進垃圾處理系統(tǒng)升級的科技發(fā)展計劃。建立全天候垃圾監(jiān)測系統(tǒng)，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。鼓勵垃圾綜合處理模式與新技術(shù)的研究開發(fā)，系統(tǒng)比較全過程管理型與末端處理型、混合垃圾處理型與分類垃圾處理型、集中布置型與分散布局型、多元組合型與功能拓展型、系統(tǒng)封閉型與系統(tǒng)開放型及其相關(guān)技術(shù)的優(yōu)缺點。組織研發(fā)有重大推廣意義的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的集成技術(shù)，努力在一些重點領(lǐng)域突破技術(shù)瓶頸，形成技術(shù)優(yōu)勢。重視國際間的技術(shù)合作。

綜上所述，政府應(yīng)切實加強職能領(lǐng)導(dǎo)、完善法律法規(guī)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)劃與戰(zhàn)略環(huán)評，根據(jù)本地實情制定經(jīng)濟激勵政策，重點扶持排放權(quán)交易和一批資源利用項目，鼓勵體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，加強宣傳教育等工作，充分調(diào)動公眾參與的積極性，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供強有力的支撐保障。

參考文獻

[1]熊孟清.改革開放30年廣州市容環(huán)衛(wèi)的發(fā)展與完善[C].紀(jì)念廣州改革開放30周年理論研討會論文集，2009：350-354.

[2] 熊孟清，隋軍，范壽禮，徐建韻.產(chǎn)品廢棄物管理是企業(yè)的基本職能[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟，2009 (2):32-34.

[3] 潘岳.戰(zhàn)略環(huán)評與可持續(xù)發(fā)展[J].環(huán)境經(jīng)濟，2005 (9):11-15.

[4]熊孟清，隋軍，粟勇超，史選.生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化綜述與建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2008 (3):32-34.

（責(zé)任編輯：文雪峰）