美國(guó)糧食援助政策評(píng)析

趙　放　陳　陣

美國(guó)糧食援助始終是其相關(guān)貿(mào)易議題的重要組成部分，在美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易政策中具有重要地位。然而，美國(guó)在糧食援助的方式、政策目標(biāo)等方面仍存在諸多問題，在2008年農(nóng)場(chǎng)法案正式生效之前就已成為利益各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。美國(guó)糧食援助的發(fā)展現(xiàn)狀如何？如何評(píng)價(jià)2008年農(nóng)場(chǎng)法案中的糧食援助政策？導(dǎo)致美國(guó)糧食援助政策調(diào)整艱難的主要原因是什么？這些是本文所關(guān)注的主要問題。

一、以實(shí)物援助為主的美國(guó)糧食援助

美國(guó)糧食援助主要由六個(gè)具有不同類別、功能和政策目標(biāo)的糧食援助計(jì)劃組成，這些計(jì)劃由美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）和美國(guó)國(guó)際開發(fā)援助署（USAID）分別進(jìn)行管理，如表一所示。480公法（也稱“糧食為和平”法案）是美國(guó)糧食援助的主要組成部分，其項(xiàng)下的480公法第二章（P.L.480 Title II）是目前美國(guó)最大的糧食援助計(jì)劃，占美國(guó)糧食援助的比重超過了70%。第二章下的糧食援助包括緊急和非緊急兩種類別，隨著近年來全球自然災(zāi)害頻發(fā)以及世界糧食價(jià)格高漲，第二章 下緊急糧食援助的比重不斷增加；480公法第一章（P.L.480 Title I）是政府間捐贈(zèng)或者優(yōu)惠銷售信貸糧食的計(jì)劃，該項(xiàng)計(jì)劃曾經(jīng)在美國(guó)糧食援助歷程中發(fā)揮過舉足輕重的作用，但近年來在美國(guó)糧食援助中所占比重已經(jīng)很低，2007財(cái)年甚至沒有發(fā)生該項(xiàng)目下的援助。糧食為進(jìn)步計(jì)劃（FFP, Food For Progress）通過糧食援助幫助受援國(guó)加快民主化改革進(jìn)程，糧食為教育計(jì)劃（FFE, Food For Education）則將援助的資源用于改善受援國(guó)兒童的教育狀況，這兩項(xiàng)非緊急糧食援助計(jì)劃每年都得到美國(guó)財(cái)政穩(wěn)定的資金支持。第416節(jié)（b）作為一項(xiàng)悠久的美國(guó)糧食援助計(jì)劃，通過商品信貸公司（CCC）為480公法第二章和糧食為進(jìn)步計(jì)劃捐助其剩余糧食，但由于該項(xiàng)計(jì)劃容易產(chǎn)生貿(mào)易扭曲效應(yīng)，因而受到WTO相關(guān)規(guī)則的限制，使其目前只能保持較低比重，與480公法第一章一樣，2007財(cái)年也沒有發(fā)生該項(xiàng)目下的糧食援助。比爾埃莫森人道主義信托基金是用于緊急援助的糧食儲(chǔ)備，在480公法第二章不足以滿足國(guó)外緊急糧食需求時(shí)，該基金可以用于實(shí)施緊急糧食援助。2008年5月，美國(guó)總統(tǒng)布什就授權(quán)使用比爾埃莫森人道主義信托基金對(duì)朝鮮進(jìn)行了糧食援助。

糧食援助分為不同的類別和方式。一方面，糧食援助按類別不同分為緊急和非緊急援助。緊急糧食援助以捐贈(zèng)形式用于應(yīng)對(duì)地震、海嘯、戰(zhàn)爭(zhēng)等自然及人為突發(fā)事件，近年來所占比重呈增加態(tài)勢(shì)，美國(guó)2007年緊急糧食援助160萬(wàn)噸，占當(dāng)年援助總量的61%；非緊急糧食援助（包括計(jì)劃和項(xiàng)目援助）目的在于解決長(zhǎng)期困擾貧困國(guó)家的饑餓及糧食安全問題，每年有相對(duì)固定的受援國(guó)和穩(wěn)定的援助數(shù)額，與緊急援助的無償捐贈(zèng)不同，非緊急糧食援助在受援國(guó)當(dāng)?shù)胤峙鋾r(shí)部分是用于出售的，即糧食援助的“貨幣化”（Monetization）。另一方面，糧食援助按方式不同分為實(shí)物（in-kind）援助和現(xiàn)金（cash）援助。前者是由援助國(guó)將本國(guó)糧食通過運(yùn)輸運(yùn)往受援國(guó)，后者則由援助國(guó)使用現(xiàn)金直接在糧食受援國(guó)或者周邊地區(qū)采購(gòu)糧食。作為世界最主要的糧食捐贈(zèng)國(guó)，美國(guó)的糧食援助一直是以實(shí)物援助形式為主，2007年美國(guó)實(shí)物糧食援助占其援助總量的比重達(dá)到了99.3%，這與歐盟等以現(xiàn)金援助為主的捐贈(zèng)國(guó)存在著明顯的區(qū)別。

美國(guó)以實(shí)物為主的糧食援助存在著許多問題。首先，由于美國(guó)的實(shí)物糧食援助需要通過遠(yuǎn)距離運(yùn)輸才能抵達(dá)受援國(guó)（如南部非洲地區(qū)），實(shí)物糧食援助必須承擔(dān)高昂的運(yùn)輸成本。根據(jù)美國(guó)政府責(zé)任辦公室（GAO）2007年的報(bào)告分析，日益增長(zhǎng)的商業(yè)和運(yùn)輸成本已經(jīng)導(dǎo)致了糧食援助數(shù)量降低了43%，在最主要的糧食援助計(jì)劃——480公法第二章中，商業(yè)和運(yùn)輸成本已經(jīng)達(dá)到總成本的65%。此外，美國(guó)政府規(guī)定糧食援助總量的75%必須由美國(guó)海運(yùn)公司運(yùn)輸，致使糧食運(yùn)輸因缺乏競(jìng)爭(zhēng)而變相提高了成本。其次，實(shí)物糧食援助在應(yīng)對(duì)緊急糧食援助時(shí)缺乏靈活性。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)倉(cāng)庫(kù)中的糧食，經(jīng)過加工、包裝、國(guó)內(nèi)及遠(yuǎn)洋運(yùn)輸，常常需要4-6個(gè)月的時(shí)間才能送達(dá)。隨著近年來世界自然災(zāi)害發(fā)生頻率加大，撒哈拉南部非洲及亞洲一些貧困國(guó)家對(duì)緊急糧食援助的需求也逐漸增多，而美國(guó)糧食如此緩慢的援助速度可能會(huì)錯(cuò)過救援的最佳時(shí)機(jī)，致使緊急糧食援助的實(shí)際效果大打折扣。不僅如此，錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)的糧食援助，很有可能沖擊或擾亂受援國(guó)當(dāng)?shù)氐募Z食市場(chǎng)，在受援國(guó)擺脫危機(jī)之后運(yùn)抵的糧食將導(dǎo)致當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上的糧食價(jià)格大幅下降，對(duì)該國(guó)的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)帶來沖擊。再次，美國(guó)實(shí)物糧食援助的貨幣化不僅扭曲糧食國(guó)際貿(mào)易，而且擾亂受援國(guó)的市場(chǎng)。實(shí)際上，在美國(guó)的實(shí)物援助中，包括糧食為進(jìn)步和糧食為教育計(jì)劃在內(nèi)，有相當(dāng)大的比重是在受援國(guó)當(dāng)?shù)匾詢?yōu)惠價(jià)銷售的。這種將糧食援助貨幣化的行為受到了廣泛質(zhì)疑，一方面，以優(yōu)惠價(jià)銷售糧食援助無疑會(huì)替代受援國(guó)的商品糧進(jìn)口，糧食援助也就成為變相的糧食出口補(bǔ)貼，必將扭曲正常的商品糧貿(mào)易。因此美國(guó)糧食援助的貨幣化受到了以歐盟為首的糧食主要援助國(guó)和出口國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，同時(shí)也與WTO的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則相抵觸。另一方面，在受援國(guó)當(dāng)?shù)爻鍪奂Z食也會(huì)沖擊糧食受援國(guó)的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，使受援國(guó)本來就惡化的糧食安全形勢(shì)變得更加嚴(yán)峻。

總之，目前美國(guó)糧食援助問題重重，在目前對(duì)緊急糧食援助的需要日漸增多的情形之下，以實(shí)物為主的糧食援助更顯得缺乏有效性。因此，無論是美國(guó)國(guó)內(nèi)的各相關(guān)團(tuán)體，還是參與國(guó)際糧食援助的其他國(guó)家，都呼吁美國(guó)政府增加在受援國(guó)周邊地區(qū)運(yùn)用現(xiàn)金采購(gòu)糧食的比重。美國(guó)政府也深刻體會(huì)到了針對(duì)糧食援助政策改革的必要性，在2008年農(nóng)場(chǎng)法案征集意見期間，布什政府提議將480公法第二章計(jì)劃資金的25%（約3億美元）作為現(xiàn)金援助，用于在受援國(guó)當(dāng)?shù)鼗蛑苓叺貐^(qū)采購(gòu)，以提高實(shí)物糧食援助的效率。

二、對(duì)美國(guó)2008年農(nóng)場(chǎng)法案中糧食援助政策的評(píng)價(jià)

與以往歷屆農(nóng)場(chǎng)法案制定過程不同的是，由于布什總統(tǒng)對(duì)新法案的內(nèi)容不滿而對(duì)該項(xiàng)法案行使了否決權(quán)，但該否決隨即被國(guó)會(huì)投票否決，使這項(xiàng)總值達(dá)到3070億美元的《食物、保護(hù)和能源法案》（2008農(nóng)場(chǎng)法案）最終獲得國(guó)會(huì)授權(quán)，并成為法律。新的農(nóng)場(chǎng)法案中，糧食援助仍然是貿(mào)易議題（法案的第三部分）的主要內(nèi)容。究竟是新的法案能夠?qū)Z食援助政策做出人們期望的調(diào)整，還是僅僅在細(xì)枝末葉的規(guī)定修改上做出表面文章，需要對(duì)法案中糧食援助政策的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)價(jià)。

其一，針對(duì)各方廣泛關(guān)注的糧食援助由實(shí)物援助向現(xiàn)金援助轉(zhuǎn)型的議題，農(nóng)場(chǎng)法案出臺(tái)的新規(guī)定令人失望。法案并未對(duì)480公法第二章的援助形式做出任何改變，很明顯，政府關(guān)于為現(xiàn)金援助撥款的建議沒有被采納，意味著這項(xiàng)糧食援助計(jì)劃仍將維持現(xiàn)有的實(shí)物援助形式。雖然法案中新增了一項(xiàng)總值為6000萬(wàn)美元的實(shí)驗(yàn)性計(jì)劃，在不同年份中設(shè)定不同的現(xiàn)金援助數(shù)額，以評(píng)估現(xiàn)金糧食援助的效果，但相對(duì)于總額為20億美元的糧食援助，該項(xiàng)實(shí)驗(yàn)性計(jì)劃所占比重僅為3%，其產(chǎn)生的援助效果可能因不顯著而難以評(píng)估。而另一方面，由于現(xiàn)金援助的效果在其他國(guó)家的援助過程中均早已得到證明，特別是在緊急糧食援助過程中，現(xiàn)金援助已基本被公認(rèn)為是最有效率的援助方式之一，因而似乎也沒有建立實(shí)驗(yàn)性計(jì)劃的必要性，設(shè)立該項(xiàng)計(jì)劃可以看成是延緩實(shí)物糧食援助改革的“緩兵之計(jì)”。

其二，針對(duì)美國(guó)實(shí)物糧食援助交付周期長(zhǎng)的問題，農(nóng)場(chǎng)法案也出臺(tái)了新的政策規(guī)定。糧食從美國(guó)農(nóng)場(chǎng)運(yùn)到海外受援國(guó)市場(chǎng)需要經(jīng)歷諸多中間環(huán)節(jié)，如果銜接不暢，將會(huì)延長(zhǎng)糧食運(yùn)抵目的地的時(shí)間。為使已包裝糧食可以更便捷地準(zhǔn)備、貯存、運(yùn)輸和交付，從而加快糧食援助的運(yùn)轉(zhuǎn)周期，新法案將用于中間環(huán)節(jié)的預(yù)算上限由每年300萬(wàn)美元提高至800萬(wàn)美元。除此之外，為縮短糧食援助的交付周期，美國(guó)已經(jīng)在國(guó)內(nèi)外建立了多處預(yù)先貯存地點(diǎn)，即定點(diǎn)儲(chǔ)存，以在應(yīng)對(duì)緊急糧食援助時(shí)加快援助反應(yīng)速度。法案將用于糧食援助國(guó)外定點(diǎn)儲(chǔ)存的預(yù)算上限由200萬(wàn)美元提高至1000萬(wàn)美元，并允許使用這些資金評(píng)估并建立新的儲(chǔ)存地點(diǎn)。這些規(guī)定只是在原有糧食援助框架之下做出的改變，即以保證實(shí)物糧食援助為前提，增加資金預(yù)算來提高糧食援助應(yīng)對(duì)緊急事件的靈活性和反應(yīng)速度。顯然，這些新的政策規(guī)定增加了政府的資金支出，但沒有增加用于援助糧食的數(shù)量，只是用增加資金預(yù)算來?yè)Q取縮短糧食援助的反應(yīng)時(shí)間，這必然導(dǎo)致更多的糧食援助資金的浪費(fèi)。

總之，美國(guó)2008農(nóng)場(chǎng)法案沒有采納布什政府的3億美元撥款用于現(xiàn)金援助的建議，而是建立了一項(xiàng)總值為6000萬(wàn)美元的實(shí)驗(yàn)性的當(dāng)?shù)夭少?gòu)計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)各方對(duì)糧食援助低效率的不滿，但設(shè)立實(shí)驗(yàn)性計(jì)劃的必要性和可能產(chǎn)生的效果難以評(píng)估；增加了實(shí)物援助中間環(huán)節(jié)的資金支持，強(qiáng)化了實(shí)物糧食援助，在提高實(shí)物援助時(shí)間效率的同時(shí)卻增加了資金浪費(fèi)?？傮w來看，這些新的規(guī)定并未對(duì)糧食援助政策做出實(shí)質(zhì)性調(diào)整，也沒有從根本上改變美國(guó)以實(shí)物糧食援助為主的現(xiàn)狀，只是在一些無關(guān)緊要的方面（如建立試驗(yàn)性計(jì)劃）做出了一些表面文章，實(shí)際上仍強(qiáng)化了對(duì)實(shí)物糧食援助的支持，美國(guó)糧食援助高成本、低效率以及貨幣化等問題依然存在。

三、美國(guó)糧食援助政策調(diào)整艱難的主要原因

盡管美國(guó)糧食援助存在高成本及低效率的問題，但2008年農(nóng)場(chǎng)法案并未能從根本上加以解決，可見針對(duì)糧食援助政策的調(diào)整存在著相當(dāng)大的阻力。究其主要原因，是美國(guó)糧食援助中各利益集團(tuán)對(duì)政策的制定施加影響的結(jié)果。美國(guó)與糧食援助緊密相關(guān)的利益集團(tuán)主要有農(nóng)場(chǎng)主、運(yùn)輸部門、跨國(guó)糧食貿(mào)易公司以及私人志愿組織，這些利益集團(tuán)為了維護(hù)其在實(shí)物糧食援助中的既得利益，極力反對(duì)任何針對(duì)糧食援助可能的政策調(diào)整。

第一，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主是實(shí)施實(shí)物糧食援助的主要支持者之一。美國(guó)的農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期以來受到政府的補(bǔ)貼，農(nóng)產(chǎn)品尤其是大宗糧食產(chǎn)品生產(chǎn)過剩問題長(zhǎng)期困擾著美國(guó)政府和農(nóng)場(chǎng)主們。在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品供過于求的狀況無法改變的前提下，政府就把目標(biāo)放在了國(guó)外市場(chǎng)，期望通過出口農(nóng)產(chǎn)品解決生產(chǎn)過剩問題，糧食援助就是在這一背景之下登上歷史舞臺(tái)的。雖然目前第416節(jié)（b）計(jì)劃下的援助已經(jīng)很少，但糧食援助在政府的財(cái)政資金支持下將糧食運(yùn)往國(guó)外，顯然具有補(bǔ)貼糧食出口的作用。糧食援助也可以看作是美國(guó)以人道主義援助為托詞，實(shí)施的一種變相的隱蔽的出口補(bǔ)貼政策。因此，糧食援助一直受到美國(guó)糧食生產(chǎn)者的支持。美國(guó)小麥協(xié)會(huì)就反對(duì)用于非緊急援助的受援國(guó)周邊地區(qū)采購(gòu)，并支持適當(dāng)?shù)募Z食援助貨幣化行為。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主是阻礙糧食援助改革的利益集團(tuán)之一。

第二，美國(guó)的運(yùn)輸部門也是實(shí)物糧食援助的受益者。美國(guó)政府規(guī)定不低于75%的糧食援助要通過本國(guó)的輪船公司運(yùn)輸，為運(yùn)輸部門提供了穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來源。近年美國(guó)糧食援助的資金支出中，約有10億美元用于支付運(yùn)輸費(fèi)用，約占預(yù)算總額的一半，可見運(yùn)輸部門在糧食援助利益鏈中舉足輕重的地位。如果改革實(shí)物糧食援助，將其部分用于在受援國(guó)當(dāng)?shù)夭少?gòu)，則必將減少糧食運(yùn)輸量，從而降低運(yùn)輸部門的收益，這其所不能接受的。因此，運(yùn)輸部門是現(xiàn)金糧食援助最強(qiáng)烈的反對(duì)者就不足為奇。2008年農(nóng)場(chǎng)法案向糧食援助顧問組中新增了運(yùn)輸部門的代表，將會(huì)強(qiáng)化其阻礙糧食援助改革的作用。

第三，跨國(guó)糧食貿(mào)易公司和參與糧食援助分配的私人志愿組織（PVOs），也是實(shí)物糧食援助的支持者?？鐕?guó)糧食貿(mào)易公司主宰著世界的糧食貿(mào)易，從糧食的加工、包裝到運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，都可以看到這些公司的身影。實(shí)物糧食援助由美國(guó)政府提供穩(wěn)定的財(cái)政資金支持，為糧食跨國(guó)公司提供了穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來源。私人志愿組織通過向政府部門申請(qǐng)糧食援助，然后在受援國(guó)當(dāng)?shù)夭糠值貎?yōu)惠出售用于援助的糧食，將出售款用于該組織在其他方面的援助，以實(shí)現(xiàn)其人道主義救援目標(biāo)。由于這些私人志愿組織已經(jīng)形成了對(duì)美國(guó)糧食援助的依賴，因此也是美國(guó)實(shí)物糧食援助的支持者。如果美國(guó)政府直接通過現(xiàn)金進(jìn)行糧食援助，這些組織就失去了其收入的主要來源，從而無法實(shí)現(xiàn)其援助目標(biāo)，這是他們所不希望看到的。

利益集團(tuán)在美國(guó)糧食援助政策的制定過程中發(fā)揮著重要作用，只要政策改革可能會(huì)損害其利益，這些利益集團(tuán)就會(huì)竭力游說國(guó)會(huì)議員，對(duì)政府和研究機(jī)構(gòu)的改革建議投反對(duì)票，阻礙糧食援助政策的改革進(jìn)程。只要這些利益集團(tuán)依舊存在且在國(guó)會(huì)決策中仍然具有發(fā)言權(quán)，針對(duì)美國(guó)糧食援助政策的調(diào)整就很難進(jìn)行。盡管WTO和歐盟始終在敦促美國(guó)糧食援助進(jìn)行改革，但也因不具強(qiáng)制力而顯得力不從心，難以撼動(dòng)美國(guó)糧食援助中各利益集團(tuán)的主導(dǎo)地位，無法使美國(guó)糧食援助政策做出根本性的變革。因此，美國(guó)以實(shí)物為主的糧食援助仍將繼續(xù)。

四、結(jié)論及啟示

總之，盡管美國(guó)以實(shí)物為主的糧食援助效率低下，在緊急糧食援助過程中缺乏靈活性，但由于強(qiáng)大的利益集團(tuán)在政策制定過程中反對(duì)改革，2008年農(nóng)場(chǎng)法案并沒有使糧食援助政策發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，美國(guó)糧食援助高成本、低效率以及貨幣化等問題依然存在。美國(guó)糧食援助并沒有真正起到解決長(zhǎng)期困擾發(fā)展中國(guó)家的糧食安全問題的作用，其最大受益者恰恰是美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主、跨國(guó)糧食貿(mào)易公司以及運(yùn)輸部門等不同利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)分享了整個(gè)糧食援助利益鏈條的大部分，而作為糧食受援國(guó)的發(fā)展中國(guó)家得到的只是美國(guó)利益集團(tuán)對(duì)援助政策博弈勝利果實(shí)的副產(chǎn)品。美國(guó)糧食援助若要重新走上正軌，解決目前高成本低效率的問題，必須要削弱利益集團(tuán)對(duì)援助政策的影響，使糧食援助真正成為服務(wù)于發(fā)展中國(guó)家的人道主義援助行動(dòng)。

自2005年起，我國(guó)從糧食受援國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食援助國(guó)，在國(guó)際援助事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。作為世界人口大國(guó)，保證國(guó)內(nèi)糧食安全始終是我國(guó)政府最主要的糧食政策目標(biāo)，我國(guó)開展對(duì)外糧食援助應(yīng)以不影響國(guó)內(nèi)糧食安全為前提。雖然我國(guó)目前還無法成為象美國(guó)那樣的世界重要糧食援助國(guó)，但開展糧食援助不僅可以減輕世界饑餓現(xiàn)狀和維護(hù)世界糧食安全，提高我國(guó)的國(guó)際地位，還有助于增進(jìn)我國(guó)與受援國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)地區(qū)的和平穩(wěn)定。因此，在政府財(cái)政資金允許的范圍之內(nèi)，我國(guó)仍具備開展對(duì)外糧食援助的必要性。在實(shí)施糧食援助的過程中，我國(guó)應(yīng)依據(jù)援助國(guó)的不同情況采取不同形式的援助方式。一方面，對(duì)于大洋彼岸的南撒哈拉非洲的國(guó)家的援助，應(yīng)以現(xiàn)金糧食援助形式為主，如2008年12月份我國(guó)對(duì)非洲南部國(guó)家萊索托的糧食援助，就是通過向世界糧食計(jì)劃署（WFP）捐助100萬(wàn)美元現(xiàn)金，在受援國(guó)當(dāng)?shù)夭少?gòu)了1336噸的玉米面用于救助，產(chǎn)生了非常好的援助效果和國(guó)際影響；另一方面，對(duì)于我國(guó)周邊發(fā)生糧食危機(jī)國(guó)家的糧食援助，應(yīng)以實(shí)物糧食援助為主，如對(duì)朝鮮和緬甸等國(guó)的糧食援助，及時(shí)緩解了這些國(guó)家的饑餓狀況，有效的實(shí)施了人道主義緊急糧食援助。▲

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