關(guān)于對(duì)本轄區(qū)行政審判司法缺位的調(diào)研分析及對(duì)策研究

摘要：行政審判已有十幾年的歷史，審排實(shí)踐中的諸多問(wèn)題已引起學(xué)界的關(guān)注。筆者試以福建省詔安縣人民法院行政案件的審理情況為對(duì)象進(jìn)行分析，介紹了本地區(qū)行政審判的基本情況，分析了目前存在的問(wèn)題，并提出了一些具有實(shí)踐意義的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政審判 對(duì)策

一、本轄區(qū)行政審判的基本概況分析

十年來(lái)，詔安法院共受理行政訴訟案件206件，審結(jié)206件。在已審結(jié)案件中，判決維持行政機(jī)關(guān)具體行政行為62件，占結(jié)案數(shù)的30%；判決撤銷(xiāo)和部分撤銷(xiāo)被訴具體行政行為的62件，占結(jié)案數(shù)的30%；原告申請(qǐng)撤訴的81件，約占結(jié)案數(shù)的40%；其他處理1件，占結(jié)案數(shù)的0.5%。從審理情況看，有以下四個(gè)特點(diǎn)：

1、受案范圍不斷拓寬。行政訴訟的受案范圍，最初局限在公安、土地等幾種類(lèi)型，隨著行政審判工作的不斷發(fā)展，案件類(lèi)型也不斷增加，現(xiàn)在已涉及到治安、林業(yè)、工商、土地、交通、環(huán)保、勞動(dòng)、計(jì)生、農(nóng)業(yè)等多個(gè)行政機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，出現(xiàn)了如訴侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，侵犯農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及舊城改造等新類(lèi)型案件。

2、案件數(shù)量呈逐年下降的趨勢(shì)?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，行政訴訟案件每年都有不同程度的下降。99年受理48件，2000年受理29件，2002年受理15件。每年案件都有一定程度的下降，2005年的案件只有6件，2006年截至9月份只有2件。

3、撤訴率仍居高不下。近年來(lái)，詔安法院審理行政訴訟案件以撤訴方式結(jié)案的數(shù)量居多，撤訴率大概在40%左右。主要原因有：原告起訴后，經(jīng)開(kāi)庭審理，認(rèn)識(shí)到自己的行為錯(cuò)誤或無(wú)理，主動(dòng)撤回起訴；有的是被告認(rèn)識(shí)到其具體行政行為違法而主動(dòng)改變具體行政行為后原告撤回起訴；有的是行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告而改變具體行政行為，促使原告撤回起訴；有的是被告的上級(jí)機(jī)關(guān)做工作，進(jìn)行協(xié)調(diào)，促使原告撤回起訴。這當(dāng)中，有依法撤訴，也有部分屬不當(dāng)撤訴。

4、公安、城建類(lèi)行政案件比重較大。十年來(lái)，詔安法院受理的各類(lèi)行政案件中，公安、城建類(lèi)行政案件比重較大，主要訴因處罰和行政不作為所引發(fā)的案件居多。

二、目前行政審判實(shí)踐中常遇的司法難題

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，我院在行政審判工作上雖取得一定成績(jī)，但無(wú)論是從法院內(nèi)部對(duì)行政審判認(rèn)識(shí)或外部執(zhí)法環(huán)境方面都存在著不同程度亟待解決的困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

1、行政訴訟的位置未能得到領(lǐng)導(dǎo)的重視。對(duì)行政訴訟的位置和作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)行政審判工作關(guān)心不夠，支持不力，處于消極的應(yīng)付狀態(tài)，行政庭的人員不穩(wěn)定，且人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，導(dǎo)致了行政庭人員缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)審理行政案件有畏難心理，缺乏一整套科學(xué)的審理方式，直接影響到案件質(zhì)量和行政審判的健康發(fā)展。

2、行政案件立案難審理難的問(wèn)題依然存在。一是群眾對(duì)“民告官”缺乏信心，對(duì)依法維護(hù)自己的合法權(quán)益的意識(shí)差，認(rèn)為惹不起“官家”，又怕今后行政機(jī)關(guān)報(bào)復(fù)。二是一些行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告有抵觸情緒時(shí)，有的個(gè)別行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)甚至利用行政權(quán)力干預(yù)阻止或限制當(dāng)事人的訴權(quán)。一方面通過(guò)對(duì)當(dāng)事人做工作，搞妥協(xié)，督促相對(duì)人撤訴，另一方面一味要求法院要支持其“所作的行政裁決”。由法院在某些方面受制于地方政府，使法院的行政審判權(quán)受到制約，對(duì)當(dāng)事人提起行政訴訟的案件，不敢立案，或立了又作違心裁判，使群眾對(duì)法院的行政審判失去信心。

3、基本制度不健全，立法不完善。行政訴訟是否采納訴訟時(shí)效中斷制度，一直是個(gè)爭(zhēng)論不休的話(huà)題。在制定法律之初，立法者考慮到行政案件中的一些特殊情況，即當(dāng)事人適用法律程序以外的方式對(duì)違法行政行為提出控告或者要求保護(hù)自己權(quán)利的現(xiàn)象非常普遍，如果單純的權(quán)利主張就可以引起時(shí)效中斷，那么行政訴訟起訴期限就很難起到及時(shí)解決行政糾紛的作用。因此，不在行政訴訟法中規(guī)定時(shí)效中斷制度。但事實(shí)證明，多年來(lái)由于不承認(rèn)行政訴訟時(shí)效中斷制度，許多當(dāng)事人的權(quán)利都因超過(guò)起訴期限而得不到司法救濟(jì)。

4、起訴期限不甚合理，不利于當(dāng)事人充分行使訴權(quán)。行政訴訟法規(guī)定的直接起訴期限為三個(gè)月，期限的起算點(diǎn)為“知道作出具體行政行為之日”。較民事訴訟法規(guī)定的兩年訴訟時(shí)效相比，這個(gè)期限顯然太短，當(dāng)事人難以有充分時(shí)間認(rèn)識(shí)自己的權(quán)利是否受到具體行政行為侵犯以及能否提出司法救濟(jì)請(qǐng)求。

三、分析與思考

作為審判機(jī)關(guān)組成部分的行政審判庭，應(yīng)認(rèn)真履行行政訴訟法賦予的維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政職權(quán)的職責(zé)，在審判中注重把握好支持行政機(jī)關(guān)依法行政與監(jiān)督、規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)相結(jié)合。所以，行政庭應(yīng)做好溝通與協(xié)調(diào)工作，確保案件的調(diào)解、撤訴結(jié)案，構(gòu)建和諧行政審判，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。筆者提出以下三個(gè)方面的建議。

（一）、在制度方面

1、開(kāi)展法官職業(yè)道德教育，促進(jìn)法官政治素質(zhì)的提高。作為人民法官應(yīng)具備較高的政治理論水平和較強(qiáng)的政治敏銳性，能夠自覺(jué)地貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針和政策，把審判工作與黨和國(guó)家的中心工作緊密聯(lián)系起來(lái)，使審判工作更好地服務(wù)和服從大局，并適時(shí)地根據(jù)行政審判隊(duì)伍中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性的開(kāi)展教育活動(dòng)。因?yàn)椋ü偈恰肮氖拐?、守護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者”。法官的職業(yè)道德主要靠法官出于內(nèi)心的自覺(jué)遵守。但法官職業(yè)道德建設(shè)并不能僅靠法官的自覺(jué)，也應(yīng)采取切實(shí)的措施，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，保證法官隊(duì)伍公正執(zhí)法，使之不負(fù)人民的期望，不辱法律的使命，成為一個(gè)“德化于自身，德化于本職，德化于社會(huì)”的高素質(zhì)法官。

2、加強(qiáng)宣傳，提高全民的法制觀(guān)念。要進(jìn)一步加強(qiáng)《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》及最高法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋等法律、法規(guī)的宣傳。要采取多種形式，有針對(duì)性地選擇一些典型案例，通過(guò)新聞媒體進(jìn)行宣傳，使行政機(jī)關(guān)及廣大人民群眾能了解《行政訴訟法》若干解釋的有關(guān)內(nèi)容，懂得受訴人民法院在七日內(nèi)即不立案，又不作出裁定的，起訴人可向上一級(jí)人民法院申訴或起訴，上級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，可以移交或指定下級(jí)法院受理，也可自行審理。這樣就比較靈活，也有利于解決行政訴訟告狀難的問(wèn)題，讓人民群眾懂得用法律來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，擴(kuò)大行政訴訟的影響，促進(jìn)行政審判執(zhí)法環(huán)境的改善。

3、深化審判方式改革，提高行政審判公正與效率。審判方式改革是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治改革的重要組成部分，改革舊的審判方式，建立一種能使審判工作高效運(yùn)作，充分體現(xiàn)訴訟民主，確保裁判公正的新的審判方式，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治改革的需要；審判方式的改革也是法院自身發(fā)展的需要；它涉及到審判制度，人事管理，法官培訓(xùn)等各方面。審判方式的改革，可以有效地促進(jìn)和帶動(dòng)法院的全面改革。通過(guò)改革糾正過(guò)去傳統(tǒng)的由法院包攬一切的“糾問(wèn)式”的辦案效率低下，缺乏透明度、民主性和科學(xué)性，裁判的公正性也難以保證的庭審方式。因此，改革審判方式應(yīng)當(dāng)以公正與效率為主題，圍繞案件爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)，適用法律等問(wèn)題，通過(guò)事人的言辭對(duì)抗，當(dāng)庭查明事實(shí)，當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、辯證，當(dāng)庭認(rèn)證說(shuō)理，提高辦案效率，依法在審限內(nèi)用最短的時(shí)間把案件辦結(jié)，確保裁判公正、公平和公正，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）、在實(shí)踐操作上

1、加強(qiáng)案前與訴訟原告進(jìn)行溝通。嚴(yán)把行政案件的立案關(guān)，做到立案前業(yè)務(wù)庭先與原告溝通，避免當(dāng)事人因?yàn)椴欢姓?、法?guī)造成不符合立案條件而被駁回起訴。例如，對(duì)必需復(fù)議前置的案件，建議先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

2、加強(qiáng)與涉訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的溝通。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出不合法的具體行政行為，建議行政機(jī)關(guān)予以撤銷(xiāo)或重新作出具體行政行為。對(duì)不履行法定職責(zé)的，建議履行。同時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題提出意見(jiàn)，促進(jìn)依法行政。

3、加強(qiáng)與原告親屬和委托代理人的溝通。了解原告的訴訟目的，更好地進(jìn)行案件的調(diào)解協(xié)調(diào)工作。

4、加強(qiáng)與具體行政行為的政府部門(mén)溝通。通過(guò)溝通，可以及時(shí)了解全縣轄區(qū)內(nèi)矛盾突出的典型行政案件，及時(shí)處理矛盾而防患于未然。

（三）、在判后釋疑上

1、多解答。針對(duì)一些具有代表性和典性的行政機(jī)關(guān)敗訴案件，在送達(dá)裁判文書(shū)時(shí)，通知敗訴方的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和政府法制（復(fù)議）部門(mén)的人員到場(chǎng)，講法釋疑或者提出司法建議，使其查找問(wèn)題根源，堵塞漏洞；

2、多聽(tīng)釋。對(duì)于二審的案件，若上訴人對(duì)一審的裁判意見(jiàn)有較大不滿(mǎn)的，二審主審人應(yīng)當(dāng)找上訴人談話(huà)一次以上并記錄在案，認(rèn)真傾聽(tīng)上訴人的意見(jiàn)，讓當(dāng)事人的厭氣有一個(gè)陳述的良好途徑。通過(guò)主審人對(duì)上訴人進(jìn)行充分釋明，引導(dǎo)當(dāng)事人區(qū)分不同法律關(guān)系的訴訟解決程序，明確不同糾紛中，法律規(guī)定的救濟(jì)途徑的差異，使當(dāng)事人明白只有正確行使自己的訴訟權(quán)利，其合法權(quán)益才能得到法律有效的保護(hù)。

3、多協(xié)調(diào)，按照“能調(diào)則調(diào)，能判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的要求，把協(xié)調(diào)工作貫穿于行政案件審理的全過(guò)程，以真正實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)相對(duì)人滿(mǎn)意、行政機(jī)關(guān)滿(mǎn)意、社會(huì)穩(wěn)定和法院調(diào)撤率提高的“四贏”良好效果?！?/p>

作者簡(jiǎn)介：張榮光，男，1963年11月出生，大學(xué)本科學(xué)歷，福建省詔安縣人民法院執(zhí)行庭。