當(dāng)代《城市規(guī)劃編制辦法》的學(xué)習(xí)與思考

吳　軍

摘 要：2006年4月1日開始實(shí)施新版《城市規(guī)劃編制辦法》。通過對新舊城市規(guī)劃編制辦法的比較，了解我國城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，在實(shí)際工作中把握《城市規(guī)劃編制辦法》的編制重點(diǎn)。城市規(guī)劃編制辦法不斷完善，首次以法律的形式確定了城市規(guī)劃的公共政策地位，增強(qiáng)了城市規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性，擴(kuò)充了規(guī)劃內(nèi)容。反映我國城市規(guī)劃發(fā)展的三大態(tài)勢:規(guī)劃從技術(shù)文件走向公共政策；從行政手段為主轉(zhuǎn)向依法行事、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與，規(guī)劃成為一項(xiàng)公共事業(yè)；緊密結(jié)合國情，中國的城鎮(zhèn)化道路更具中國特色。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃編制辦法；新版；解讀；思考

新版《城市規(guī)劃編制辦法》(建設(shè)部第146號(hào)令)自2006年4月1日起實(shí)行。1991年9月3日頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》同時(shí)廢止。筆者通過對新舊編制辦法的比較，期望讓更多的人了解我國城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，能夠在實(shí)際工作中更好地把握《城市規(guī)劃編制辦法》的編制重點(diǎn)。

1 新版修訂的必要性分析

新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌對城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的影響是根本性的。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源完全為政府所控制，城市發(fā)展動(dòng)力單一，利益沖突不明顯。市場體制下，有三個(gè)因素對規(guī)劃產(chǎn)生巨大影響：城市發(fā)展動(dòng)力由政府?dāng)U展到社會(huì)，企業(yè)甚至個(gè)人；資源配置方式由政府完全控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霭l(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用；利益格局出現(xiàn)多元化。使老版本很難適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要。

國家宏觀發(fā)展背景的轉(zhuǎn)變：城市規(guī)劃職能的轉(zhuǎn)變。提出規(guī)劃既要適應(yīng)市場的變化，又要更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控工具的功能；科學(xué)發(fā)展觀的提出。要求規(guī)劃更要關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、資源保護(hù)、促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)節(jié)約型城市；和諧社會(huì)目標(biāo)的提出。要求城市規(guī)劃更要關(guān)注社會(huì)公平和保障公眾利益，堅(jiān)持以人為本，方便群眾生活，全面改善城市人居環(huán)境，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。

2 我國四代城市規(guī)劃編制辦法回顧

建國后，我國曾實(shí)施的規(guī)劃編制辦法共四部，這四部規(guī)劃編制辦法在不同的歷史時(shí)期為我國的城市建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

自1956年7月國家建委正式頒布第一代城市規(guī)劃編制辦法，第一代編制辦法是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下受蘇聯(lián)模式的影響制定的，國家建委頒發(fā)的《城市規(guī)劃編制暫行辦法》從設(shè)計(jì)階段的角度對城市規(guī)劃進(jìn)行了劃分，把規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，為此后的規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ)。

1980年，國家建委根據(jù)《城市規(guī)劃編制暫行辦法》的實(shí)施情況正式頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》?！冻鞘幸?guī)劃編制審批暫行辦法》與《城市規(guī)劃編制暫行辦法》相比，在規(guī)劃理論和方法上都有了很大的變化，反映了中國城市規(guī)劃和管理工作的發(fā)展過程，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃審批的重要性。

隨著城市建設(shè)法制化的推進(jìn)和《城市規(guī)劃法》的正式實(shí)施，1991年國家建設(shè)部頒布了與之配套的《城市規(guī)劃編制辦法》。針對各地區(qū)規(guī)劃編制成果不一的情況，1995年國家建設(shè)部又發(fā)布了《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》在全國統(tǒng)一了城市規(guī)劃技術(shù)文件的內(nèi)容和深度。

2006年4月1日新版《城市規(guī)劃編制辦法》(建設(shè)部第146 號(hào)令)頒布實(shí)行。

以上轉(zhuǎn)變是我國規(guī)劃實(shí)踐領(lǐng)域在城市規(guī)劃認(rèn)知上的巨大飛躍，也是我國規(guī)劃界與國際規(guī)劃界進(jìn)一步接軌的良好開端。近年來，我國的城市規(guī)劃編制體系從國情出發(fā)，吸取了不少西方國家的有益經(jīng)驗(yàn)，縱觀四個(gè)版本的編制辦法，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)既有所保留也有了一些較大的變革。雖然城市規(guī)劃的框架(或階段)仍大體保持總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層級(jí)，但規(guī)劃本身的性質(zhì)卻發(fā)生了改變。

從歷次編制辦法的修訂可以看出：城市規(guī)劃編制主體的多元化。前三版城市規(guī)劃編制辦法都強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)由政府組織編制，規(guī)劃編制的實(shí)體是城市建設(shè)主管部門(或城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門)。而新版城市規(guī)劃編制辦法則將政府主導(dǎo)和多方參與合作確定為規(guī)劃編制的第一原則，打破了城市規(guī)劃自上而下和謹(jǐn)遵一家之言的慣例。新版編制辦法要求專家領(lǐng)銜、部門合作和公共參與。改變城市規(guī)劃一貫的物質(zhì)規(guī)劃屬性，融入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等非物質(zhì)屬性。新版編制辦法(第十一條)還規(guī)定修建性詳細(xì)規(guī)劃可以由有關(guān)單位依據(jù)規(guī)劃條件委托城市規(guī)劃編制單位編制，這表明編制辦法認(rèn)可規(guī)劃編制的主體已部分下放到市場，這也是前幾版編制辦法從未有過的突破。

3 新版《城市規(guī)劃編制辦法》革新內(nèi)容解讀

新版規(guī)劃比起老版城市規(guī)劃編制辦法其實(shí)現(xiàn)了編制組織方式、規(guī)劃范圍、規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容和規(guī)劃性質(zhì)等方面的轉(zhuǎn)變。促進(jìn)我國城市規(guī)劃編制工作朝著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方向發(fā)展。具體的突破體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

3.1 突破傳統(tǒng)理論，重新定位規(guī)劃

從1905年城市規(guī)劃這個(gè)名詞提出，到1909年英國首部城市規(guī)劃法問世，城市規(guī)劃學(xué)科和職業(yè)逐步萌生、發(fā)展、壯大。時(shí)至今日，城市規(guī)劃行業(yè)具體業(yè)務(wù)和工作已經(jīng)得到社會(huì)的公認(rèn)。城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展至今已相對成熟，盡管如此，我們?nèi)匀粺o法確切地給出“城市規(guī)劃”的定義。學(xué)術(shù)界曾就城市規(guī)劃的本質(zhì)展開了廣泛的討論，認(rèn)為城市規(guī)劃的作用是“提供組良好的城市空間系統(tǒng)”，本質(zhì)上是“一種空間規(guī)劃”。這些概念是基于城市的物質(zhì)屬性提出來的。實(shí)際上，以帕克為代表的芝加哥學(xué)派在1930年就提出了“城市人類生態(tài)學(xué)”理論，即把城市看作是一個(gè)由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素構(gòu)成的有機(jī)整體。這個(gè)理論必然會(huì)推動(dòng)城市規(guī)劃學(xué)科從物質(zhì)形體規(guī)劃向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等宏觀規(guī)劃領(lǐng)域擴(kuò)展。

新辦法首次確切地給出了城市規(guī)劃的概念，并指出“城市規(guī)劃是政府確定城鎮(zhèn)未來發(fā)展目標(biāo)，改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，調(diào)控制非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、游憩活動(dòng)高度聚集地域內(nèi)人口規(guī)模、土地使用、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和各項(xiàng)開發(fā)與建設(shè)行為，以及對城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和具體安排；依法確定的城市規(guī)劃是維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要公共政策”?？梢哉f，新辦法的頒布與實(shí)施是城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的一個(gè)新的里程碑。它首先突破了傳統(tǒng)理論對城市規(guī)劃的定位，明確了在城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)中規(guī)劃應(yīng)肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任和應(yīng)履行的義務(wù)。同時(shí)，對“城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的公共政策”的提法首次以法的形式對城市規(guī)劃的地位給予了確定，為此后規(guī)劃實(shí)踐的開展鋪就了一條公平、公正和公開的公眾之路。城市規(guī)劃既然是一項(xiàng)公共政策，就必然要和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)相結(jié)合。新辦法在第四、第五條中，就城市規(guī)劃作為公共政策所應(yīng)滿足的要求、應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)做出了詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)在第五條中規(guī)定“城市規(guī)劃應(yīng)滿足人民群眾的需要，要充分關(guān)注弱勢群體”等。

3.2 擴(kuò)充法制依據(jù)，縮小適用范圍

《城市規(guī)劃編制辦法》作為與《城市規(guī)劃法》相配套的一部部門法，只要能夠滿足專業(yè)法規(guī)的要求即可。但新、舊編制辦法最大的區(qū)別在于，新辦法不再局限于《城市規(guī)劃法》本身，而是把法制依據(jù)的范圍擴(kuò)大至整個(gè)國家法制體系內(nèi)的一切與之相關(guān)的法律、法規(guī)。這種變化一方面反映了城市規(guī)劃法制體系的逐步完善與健全，另一方面也充分體現(xiàn)了城市規(guī)劃由單一性向綜合性發(fā)展的趨勢，已涉及社會(huì)生活的方方面面。然而，在法規(guī)的適用范圍方面，新辦法較舊辦法有所縮小。舊辦法的第二條規(guī)定:“按國家行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)編制城市規(guī)劃，必須遵守本辦法”，而新辦法中規(guī)定:“按國家行政建制設(shè)立的市，組織編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法”。在新辦法中，以前要求按照《城市規(guī)劃編制辦法》編制規(guī)劃的建制鎮(zhèn)似乎可以逃脫法律的約束，但實(shí)質(zhì)上是另有約定。細(xì)看我國城市規(guī)劃法制體系就不難發(fā)現(xiàn)，我國在2000年2月頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法(試行)》中就規(guī)范了我國在城鎮(zhèn)化過程中村莊、集鎮(zhèn)及縣城以外的建制鎮(zhèn)的規(guī)劃編制。新辦法在適用范圍方面的調(diào)整實(shí)質(zhì)上是為了和《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》平順銜接，消除兩部編制辦法中的灰色區(qū)域，避免在規(guī)劃編制過程中引發(fā)不必要的爭議。最為重要的是我國在經(jīng)歷了五十多年的城市化建設(shè)后，終于回歸到“堅(jiān)持中國特色的城鎮(zhèn)化道路”上來。在以往的城市化道路中，我們總是期望從國外的發(fā)展歷程中尋找中國的城鎮(zhèn)化之路，但中國的國情顯然不同于外國，要把國外的發(fā)展之路照搬到中國顯然不行。因此，只有正視中國的國情，正視中國的現(xiàn)代化，才能走出一條具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，而新辦法的出臺(tái)無疑堅(jiān)定了我國走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路的信念。

3.3傳承既有體系，強(qiáng)調(diào)前期研究

早在 1956年我國第一部《城市規(guī)劃編制暫行辦法》中就確立了我國城市規(guī)劃的編制體系分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，在此后的規(guī)劃編制辦法中一直沿用此編制體系，包括2006年的新辦法。不過，新辦法較舊辦法在編制內(nèi)容上又有了許多新的內(nèi)容和要求，特別是嚴(yán)肅了城市總體規(guī)劃階段的規(guī)劃編制。對于城市總體規(guī)劃綱要的編制，舊辦法并沒有做出嚴(yán)格的要求，“需要編制城市總體規(guī)劃綱要的，由市人民政府負(fù)責(zé)組織編制”，不需要編制城市總體規(guī)劃綱要的也就可以不用編制。而新辦法中明確指出“編制城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)先組織編制城市總體規(guī)劃綱要”，并在第十二條中特別強(qiáng)調(diào)了開展城市總體規(guī)劃編制工作，其前期研究要完成的工作內(nèi)容。新辦法對城市總體規(guī)劃綱要編制最大的突破在于把原來許多“原則確定”的內(nèi)容變成了“必須確定”的內(nèi)容，同時(shí)強(qiáng)化了編制程序，嚴(yán)格要求城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃時(shí)要提交編制工作報(bào)告，工作報(bào)告經(jīng)同意后方可開始組織編制，而且要待城市總體規(guī)劃綱要經(jīng)審查通過后方可開展總體規(guī)劃方案的編制。在強(qiáng)化城市總體規(guī)劃編制的同時(shí)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的要求，新辦法適時(shí)地在城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容中增加了關(guān)于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、強(qiáng)制性內(nèi)容等新的技術(shù)要求。新一版的編制辦法淡化了城市設(shè)計(jì)，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面的內(nèi)容。并將這些內(nèi)容深入到城市規(guī)劃的各個(gè)層次。這表明新編的城市規(guī)劃將不僅僅局限于物質(zhì)景觀層面，而從資源環(huán)境保護(hù)與歷史文脈延續(xù)等角度，更加注重城市的可持續(xù)發(fā)展。這是城市規(guī)劃走出藍(lán)圖式的終極規(guī)劃形態(tài)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文環(huán)境相互協(xié)調(diào)的方向邁進(jìn)的表現(xiàn)。這種轉(zhuǎn)變西方國家自20世紀(jì)60年代即已開始，我國規(guī)劃界雖對此在思想上已有所認(rèn)識(shí)但在實(shí)踐指導(dǎo)原則上進(jìn)行落實(shí)還是第一次。

綜上，我國城市規(guī)劃發(fā)展態(tài)勢綜觀新、舊編制辦法，我們可以看出，新辦法最大的特點(diǎn)就是提出了城市規(guī)劃作為公共政策的理念，在技術(shù)內(nèi)容上增強(qiáng)了總體規(guī)劃作為城市建設(shè)的法制依據(jù)的編制的嚴(yán)肅性，同時(shí)根據(jù)社會(huì)、時(shí)代及科技發(fā)展的新情況適時(shí)地要求在城市規(guī)劃編制過程中補(bǔ)充新的規(guī)劃內(nèi)容。通過對新辦法的學(xué)習(xí)與思考，我們可以看到我國近期城市規(guī)劃發(fā)展的三大態(tài)勢：

我國的城市規(guī)劃將從規(guī)范城市空間秩序的技術(shù)手段走向調(diào)節(jié)社會(huì)公正、公平的公共政策。

我國的城市規(guī)劃將告別“精英規(guī)劃”“長官意志”走向由專家領(lǐng)銜、部門合作及社會(huì)公眾共同參與完成的公共事業(yè)。正視中國國情，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)，走一條具有中國特色科學(xué)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

參考文獻(xiàn)

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