我國(guó)義務(wù)教育資源配置失衡的制度原因

義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平的基石，而義務(wù)教育資源配置不均衡是我國(guó)義務(wù)教育不能均衡發(fā)展的主要原因，繼而導(dǎo)致我國(guó)教育公平的問題難以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)義務(wù)教育資源配置不平衡具體表現(xiàn)在教育投入不足(2006年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅占GDP的3.01%，沒達(dá)到4%的要求)、辦學(xué)條件和師資隊(duì)伍相差大;動(dòng)態(tài)、靜態(tài)指標(biāo)偏低;區(qū)域分配方面:城鄉(xiāng)、東西部不平衡;使用級(jí)類分配方面:基礎(chǔ)教育偏低，高等教育偏多;校際分配方面:重點(diǎn)校多、一般校較少。我國(guó)義務(wù)教育資源配置失衡問題的原因是多方面的，總的來說，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、環(huán)境等多種因素在特定背景下相互影響形成的。而筆者認(rèn)為制度方面的原因是最主要的，包括以往的義務(wù)教育資源配置制度和政策對(duì)現(xiàn)在分配制度和政策的影響，而現(xiàn)行的義務(wù)教育資源配置制度特別是經(jīng)費(fèi)的投入和分配制度本身也有一些不足之處。

一、義務(wù)教育資源配置制度和政策導(dǎo)向及反思

教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其所需資源主要是政府通過行政手段配置的。從這個(gè)意義上說，教育資源配置在很大程度上是一種制度和政策安排。教育資源配置不均衡與建國(guó)以來實(shí)行的資源配置制度和政策有關(guān)，因此有必要對(duì)我國(guó)的教育資源配置制度和政策進(jìn)行回顧:①從20世紀(jì)50年代到“文革”前，“趕超經(jīng)濟(jì)”與教育資源配置的“精英主義”政策取向。1952年以后至“文革”前的辦學(xué)路線是辦好重點(diǎn)學(xué)校與改進(jìn)高等教育，這是一種精英主義的發(fā)展路線。1953 年 5 月，毛澤東主持中共中央政治局會(huì)議，決定“要辦重點(diǎn)中學(xué)”，教育部確定“有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)與師范”，并在全國(guó)確定了 194 所重點(diǎn)中學(xué)，占全國(guó)中學(xué)的 4.4%。同年 9 月，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》提出:“為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，教育部門應(yīng)當(dāng)首先集中力量發(fā)展和改進(jìn)高等教育。中小學(xué)教育已有很大的發(fā)展，今后應(yīng)當(dāng)著重質(zhì)量的提高。”1957 年之后全國(guó)又建立起嚴(yán)格的戶籍制，實(shí)行城鄉(xiāng)分治的二元管理模式，教育的城鄉(xiāng)二元分割制度也開始形成。1962 年教育部頒發(fā)了《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》，教育資源配置的精英取向不斷得到加強(qiáng)。②“文革”期間，教育重心下移，呈現(xiàn)出“政治掛帥”與教育資源配置的“烏托邦”政策取向。教育重心從高等教育下放到基礎(chǔ)教育，同時(shí)下放教育管理權(quán)限，面向基層、面向農(nóng)村，提倡普及教育。但是基礎(chǔ)教育的質(zhì)量并沒有得到提高，只是教育規(guī)模擴(kuò)大了。政府減少了基礎(chǔ)教育支出;很多農(nóng)村中小學(xué)教師由公辦轉(zhuǎn)為民辦，戶籍轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口，不拿工資記工分，農(nóng)村教育師資隊(duì)伍渙散;取消考試導(dǎo)致教學(xué)內(nèi)容簡(jiǎn)單化等。教育發(fā)展陷入“烏托邦”的困境。③20世紀(jì)70年代末到80年代末，“梯度發(fā)展”與教育資源配置的區(qū)域優(yōu)先發(fā)展政策取向。這一時(shí)期頒布的一系列關(guān)于教育資源配置方面的政策制度導(dǎo)致了學(xué)校分化，分類“普九”，三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理的教育格局，使得教育發(fā)展出現(xiàn)了唯經(jīng)濟(jì)主義戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)教育“差序”格局形成，也確認(rèn)并強(qiáng)化了教育的差距。④20世紀(jì)90年代初至90年代末期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開始向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。教育由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要內(nèi)容是教育投資的多元化(即多渠道籌資體制)。多渠道籌資體制導(dǎo)致了教育的地區(qū)差異擴(kuò)大，富裕地區(qū)比貧困地區(qū)、城市比鄉(xiāng)村擁有更多的教育資源，也因此帶來更多的教育機(jī)會(huì)，導(dǎo)致了地區(qū)之間和不同家庭經(jīng)濟(jì)背景的學(xué)生之間的教育機(jī)會(huì)分配的不平等。20世紀(jì)90年代中期以來，“教育產(chǎn)業(yè)化”思潮影響廣泛，教育的經(jīng)濟(jì)效益得到了前所未有的彰顯，而社會(huì)效益則被遺落在不起眼的位置。這一時(shí)期掀起兩股浪潮:一股是城市學(xué)校的“擇校熱”和“亂收費(fèi)熱”;另一股是農(nóng)村教師工資的拖欠浪潮。這兩股浪潮相互交替，形成了強(qiáng)烈的反差。這一時(shí)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由“行政主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)主導(dǎo)型”，這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間進(jìn)一步分化割離。⑤2001年5月29日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出了“執(zhí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理新體制，同年底基本實(shí)現(xiàn)了由“以鄉(xiāng)為主”向“以縣為主”的轉(zhuǎn)變。

從我國(guó)教育資源配置政策調(diào)整和配置格局變遷的歷程中可以清晰地看出，建國(guó)以來至2001年，我國(guó)教育資源配置政策一直奉行的都是重點(diǎn)配置取向，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是唯經(jīng)濟(jì)路線政策取向;二是城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)分治政策取向;三是重點(diǎn)學(xué)校政策取向;四是高等教育優(yōu)先發(fā)展政策取向。這種重點(diǎn)配置取向?qū)е庐?dāng)前我國(guó)教育資源不斷向強(qiáng)勢(shì)地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)群體積聚，教育不平等不斷擴(kuò)張。

二、義務(wù)教育資源投入方面的現(xiàn)行制度及反思

毫無疑問，作為政策制定者和執(zhí)行者的政府，對(duì)教育資源的嚴(yán)重失衡負(fù)有不可推卸的責(zé)任。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院不斷加大對(duì)西部、對(duì)農(nóng)村教育的投入力度，實(shí)施了一系列扶貧開發(fā)工程，如“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”“國(guó)家扶貧教育工程”“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”“全國(guó)中小學(xué)危房改造工程”“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”等。此外，國(guó)家還對(duì)貧困家庭學(xué)生實(shí)施了“兩免一補(bǔ)”政策，教育扶貧的對(duì)象和范圍不斷擴(kuò)展。這些舉措對(duì)促進(jìn)我國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間的義務(wù)教育均衡發(fā)展起到了一定的作用，但并未能從根本上改變?nèi)鮿?shì)群體的弱勢(shì)地位，沒能遏制近些年來教育差距持續(xù)擴(kuò)大的勢(shì)頭，沒能在國(guó)家整體范圍內(nèi)，從涵蓋今后一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的角度，形成解決我國(guó)弱勢(shì)群體教育問題長(zhǎng)期穩(wěn)定的戰(zhàn)略性政策。因此，消除教育貧困，促進(jìn)教育健康和諧發(fā)展，必須從教育政策制定和制度設(shè)計(jì)上作出調(diào)整。

(一)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制中教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)相分離，教育的事權(quán)屬于教育行政部門，教育的財(cái)權(quán)屬于財(cái)政與計(jì)劃部門，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級(jí)較低，由此造成教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)量相對(duì)彈性較大，缺乏透明度。在國(guó)家預(yù)算科目中，級(jí)次越低，數(shù)量彈性越大，透明度越低。更為遺憾的是，教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、撥付和使用管理歸屬財(cái)政和計(jì)劃部門，而作為統(tǒng)管教育事業(yè)發(fā)展的教育行政部門沒有參與教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和經(jīng)費(fèi)分配、管理的權(quán)力，只能靠財(cái)政部門反饋。這種沒有教育行政部門參與的預(yù)算方式不能夠真實(shí)反映教育部門需要的經(jīng)費(fèi)數(shù)量，造成預(yù)算過多或者偏少。缺乏透明度的預(yù)算方式，使得教育經(jīng)費(fèi)的分配以及使用缺乏科學(xué)合理的安排，從而導(dǎo)致許多學(xué)校特別是農(nóng)村學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，無法得到解決。

(二)教育經(jīng)費(fèi)的來源及投入機(jī)制

義務(wù)教育投入的問題，很大一部分原因是由于投入來源單一、機(jī)制僵化所致。只有發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體辦學(xué)的積極性，多方籌資，才能增加全社會(huì)對(duì)義務(wù)教育的投入，變政府包攬辦學(xué)為社會(huì)各界共同參與，這也是符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇。但目前我國(guó)非政府投入渠道卻不暢通，很多資金難以進(jìn)入到教育領(lǐng)域。通過市場(chǎng)投資和第三來源(均視為非政府渠道)所籌集到的資金數(shù)量不大，占整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的比例很低，近年來還有下降趨勢(shì)。究其根本，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制是非政府投入渠道不暢、不能將非政府渠道的資金有效導(dǎo)入教育領(lǐng)域的主要原因。由于目前有關(guān)職能部門立法相對(duì)滯后，對(duì)社會(huì)各界捐資、投資教育的具體指標(biāo)，投資主體與接受資金的學(xué)?；騻€(gè)人的權(quán)利、義務(wù)及獎(jiǎng)懲，經(jīng)費(fèi)使用，教育投資的監(jiān)督、審計(jì)等方面的法規(guī)和政策不健全，很多問題得不到解決。

(三)教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制

2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》進(jìn)一步明確了各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上承擔(dān)的責(zé)任，建立起中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制(簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”)?！靶聶C(jī)制”規(guī)定:“按照‘明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施’的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)?！?006年修訂通過的《義務(wù)教育法》中第2條、第42條、第44條都提到了“新機(jī)制”，將其納入法律范疇，在法律上明確了中央政府和省級(jí)政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入方面應(yīng)該承擔(dān)起更大的責(zé)任，原先的“以縣為主”的管理體制在經(jīng)費(fèi)方面由“縣統(tǒng)籌”上升到了“省統(tǒng)籌”。至此，城鄉(xiāng)兒童享有平等的受義務(wù)教育權(quán)利才有了法律依托?？墒恰靶聶C(jī)制”中對(duì)“地方政府”沒有進(jìn)行明晰界定，在具體執(zhí)行中，有可能會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府間的相互推諉，影響政策實(shí)施的效果。

三、義務(wù)教育資源分配的現(xiàn)行制度及反思

義務(wù)教育的特殊性以及其國(guó)有產(chǎn)權(quán)的資源配置方式存在不合理性，造成義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺和農(nóng)村義務(wù)教育的愈加困難。而分配制度的不合理是造成我國(guó)義務(wù)教育資源不均衡的根本原因。

(一)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

教育財(cái)政轉(zhuǎn)移是財(cái)政轉(zhuǎn)移的一個(gè)組成部分，世界各國(guó)均以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式作為教育經(jīng)費(fèi)投入、調(diào)節(jié)地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)差距的一種手段。我國(guó)1994年實(shí)行分稅制后，建立了收入集中、支出分散、中央對(duì)地方進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移的財(cái)政格局，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為分稅制財(cái)政體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是原先的“分級(jí)包干”體制下轉(zhuǎn)移支付方式和分稅制實(shí)行后的轉(zhuǎn)移支付制度的混合體，帶有“雙軌制”的痕跡，存在著制度設(shè)計(jì)不合理、資金計(jì)算和分配不科學(xué)、缺乏監(jiān)督機(jī)制以及轉(zhuǎn)移程序復(fù)雜、不平衡等值得我們進(jìn)一步探討和改進(jìn)的問題。

(二)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥款制度

學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)撥款的主要依據(jù)是教育事業(yè)費(fèi)(包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi))和教育基本建設(shè)費(fèi)，我國(guó)財(cái)政體制的分權(quán)化，使得地方政府在教育投入中的作用變得更大。特別是在義務(wù)教育方面，我國(guó)的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，義務(wù)教育事業(yè)由地方政府負(fù)責(zé)。分級(jí)管理，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡直接引起了教育發(fā)展的不平衡。這一撥款依據(jù)的弊端是:

第一，無法客觀真實(shí)地反映出一個(gè)學(xué)校的最低財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家在經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，往往不能掌握學(xué)校的真實(shí)需求。長(zhǎng)期以來，對(duì)學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)撥款不是按照學(xué)校的實(shí)際需要提供經(jīng)費(fèi)，而是按照國(guó)家提供的經(jīng)費(fèi)給各個(gè)學(xué)校制定經(jīng)費(fèi)的需求量，給多少算多少。學(xué)校只能被動(dòng)地等待著政府的撥款，根據(jù)得到的撥款量來考慮學(xué)校經(jīng)費(fèi)的使用安排。這就使學(xué)校常常陷入經(jīng)費(fèi)緊張的困境，很多學(xué)校連最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)都無法保障，更談不上進(jìn)一步發(fā)展。

第二，容易造成經(jīng)費(fèi)預(yù)算的偏差，從而導(dǎo)致?lián)芸畛霈F(xiàn)失誤的可能性增大，如撥款方向錯(cuò)誤，撥款數(shù)額無法滿足當(dāng)?shù)亟逃男枨?，或是超出?dāng)?shù)亟逃男枨笠灾滦纬山?jīng)費(fèi)的閑置或造成浪費(fèi)等。長(zhǎng)此以往，不僅會(huì)造成有限教育經(jīng)費(fèi)的極大浪費(fèi)，還會(huì)影響到各地教育的發(fā)展水平，擴(kuò)大地區(qū)間義務(wù)教育資源配置的發(fā)展差距。

綜上所述，義務(wù)教育資源配置不均衡問題產(chǎn)生的原因是多方面的，而制度方面的原因?yàn)槲覈?guó)義務(wù)教育資源均衡分配帶來了實(shí)質(zhì)性的困難。由于這些制度方面的缺陷為教育“尋租”活動(dòng)的產(chǎn)生提供了機(jī)會(huì)，同時(shí)也使得非制度化的教育資源獲取方式變得更為“人性化”，從某種意義上說，權(quán)力本身作為一種更為重要的教育資源，決定著教育資源的分配格局和分配結(jié)果。因此，筆者認(rèn)為，探尋教育資源配置失衡的根源，就必須對(duì)相關(guān)的政策取向和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行回顧和反省，制定出符合我國(guó)國(guó)情、有效而有深度的資源配置的法律，才能夠杜絕在資源分配中的官本位思想和主觀性，使得非制度化獲取資源的方式更加科學(xué)、有效和公平。

(本欄責(zé)編 劉艷紅)