縣域內(nèi)教育公平：推進(jìn)我國(guó)教育公平的基點(diǎn)

[新聞背景]

21世紀(jì)初的教育改革，農(nóng)村受益最大。2001~2006年對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的調(diào)整，由過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、農(nóng)民辦，轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧k，以縣為主管理。這個(gè)大轉(zhuǎn)變過(guò)程的標(biāo)志，就是2006年春季開(kāi)始的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立，2007年春季在全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)全面免除學(xué)雜費(fèi)，惠及1.5億農(nóng)村學(xué)生，進(jìn)而在2008年9月全國(guó)城鄉(xiāng)中小學(xué)全部免除學(xué)雜費(fèi)。國(guó)家的這個(gè)重大戰(zhàn)略決策，經(jīng)歷千呼萬(wàn)喚，終于邁出了關(guān)鍵一步。

隨著2006年9月1日起新修訂的《義務(wù)教育法》正式實(shí)施，2001~2006年的上述舉措已經(jīng)有了法律保障。新《義務(wù)教育法》在經(jīng)費(fèi)撥付上，規(guī)定了“分項(xiàng)目、按比例”，中央、省、市、縣共同分擔(dān);在償還債務(wù)上，規(guī)定了各地先自行清理償還農(nóng)村“普九”債務(wù)，中央以獎(jiǎng)代補(bǔ)，一年內(nèi)消化完成;在管理體制上，實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主具體實(shí)施的管理體制，以保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育順利、健康發(fā)展。

全面普及義務(wù)教育極大地提高了國(guó)民整體素質(zhì)。人均受教育年限從20世紀(jì)80年代初的不到5年，提高到2008年的8年以上，其中全國(guó)15歲以上的人口平均受教育年限超過(guò)8.5年，比世界平均水平還高一年。接受過(guò)九年義務(wù)教育的數(shù)以億計(jì)的新一代農(nóng)村青年，正在成為21世紀(jì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍。

“農(nóng)村孩子入學(xué)的機(jī)會(huì)公平已基本達(dá)到，如何實(shí)施教育的過(guò)程公平和結(jié)果公平，是農(nóng)村基礎(chǔ)教育下一步必須要考慮的?！?/p>

面對(duì)記者說(shuō)這番話的胡平平曾任安徽省教育廳副廳長(zhǎng)。從整個(gè)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策開(kāi)始調(diào)整的2001年，直至新《義務(wù)教育法》實(shí)施的2006年9月1日這段時(shí)間，她一直在安徽這個(gè)中部典型的農(nóng)業(yè)大省從事基礎(chǔ)教育的管理工作，因此擁有農(nóng)村教育改革第一線的豐富經(jīng)歷和深刻體會(huì)。2007年，她被借調(diào)到教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心擔(dān)任副主任，主持基礎(chǔ)教育質(zhì)量問(wèn)題的研究、評(píng)價(jià)和引領(lǐng)工作。回顧以往的工作，她認(rèn)為自己“實(shí)際上都在圍繞教育公平這個(gè)中心”。

農(nóng)村教育的過(guò)程公平還不行

不容置疑，推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、促進(jìn)教育公平，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)。目前農(nóng)村教育雖然有了一些好的政策，但仍存在著許多問(wèn)題，尤其是中西部農(nóng)村教育的基礎(chǔ)還很脆弱，義務(wù)教育普及后的鞏固壓力還相當(dāng)大。2007年底全國(guó)小學(xué)入學(xué)率達(dá)到99.46%，初中階段毛入學(xué)率達(dá)到98%。按照政府公布的這兩個(gè)數(shù)字，可以推算出當(dāng)年的兩大未入學(xué)人群的數(shù)量:6~11歲的兒童有55萬(wàn)未能獲得小學(xué)教育的機(jī)會(huì)，12~14歲的少兒有110多萬(wàn)未能獲得初中教育的機(jī)會(huì)。

在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間教育資源配置方面，差距還較大。2006年，生均財(cái)政預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.3倍;生均財(cái)政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.2倍。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間師資方面也有明顯差距。農(nóng)村教師年齡老化、年齡結(jié)構(gòu)及學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題相當(dāng)突出。有人概括一些省的農(nóng)村教師構(gòu)成是“三個(gè)1/3”:1/3是民辦教師轉(zhuǎn)正的，1/3是50歲以上的，1/3是近幾年大學(xué)畢業(yè)的。這與教育部公布的中小學(xué)教師狀況基本吻合。

農(nóng)村地區(qū)教師為什么“有編難補(bǔ)”?胡平平在調(diào)研中了解到，原因在于財(cái)政體制。一些邊遠(yuǎn)、落后地區(qū)吃財(cái)政飯人數(shù)大大超過(guò)了編制人數(shù)，超編的人多集中在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其事業(yè)單位。因此盡管教師缺編，一些縣或區(qū)仍對(duì)教師“有編不補(bǔ)”，因?yàn)槿绻a(bǔ)，就得由本縣或區(qū)級(jí)財(cái)政掏錢。同時(shí)，超編縣也得不到上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，所以縣長(zhǎng)不會(huì)再讓教師進(jìn)入。一方面農(nóng)村年歲大又不能勝任教學(xué)的教師還在那兒頂崗，一方面結(jié)構(gòu)性缺編又導(dǎo)致大專畢業(yè)的師范生進(jìn)不去，這是一個(gè)非常難解的題。由于涉及整個(gè)中小學(xué)教師管理體制的大改革，僅靠教育一家根本沒(méi)辦法解決。因?yàn)橐粋€(gè)真正能使不合格的教師出去、合格的教師進(jìn)來(lái)的管理體制，離不開(kāi)財(cái)力的支撐。

由于經(jīng)費(fèi)不能落實(shí)，設(shè)施不足，培訓(xùn)者水平不高或沒(méi)有培訓(xùn)者，農(nóng)村教師的繼續(xù)教育多流于形式。除了一些非學(xué)不可的學(xué)歷教育和遠(yuǎn)程教育、函授教育之外，其他途徑幾乎沒(méi)有。如果有，也是一些由過(guò)去中師改的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這種培訓(xùn)的收費(fèi)，由公用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)50%，另一個(gè)50%以及農(nóng)村教師到縣城的吃、住都得自己掏腰包。很多地方一個(gè)暑假培訓(xùn)下來(lái)，每個(gè)教師要負(fù)擔(dān)1000元左右。這也是農(nóng)村教師接受繼續(xù)教育的現(xiàn)實(shí)難題。

差距較大的還有城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的基本辦學(xué)條件。胡平平2008年在河南民權(quán)縣(國(guó)家貧困縣)進(jìn)行基礎(chǔ)教育監(jiān)測(cè)時(shí)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的中小學(xué)幾乎沒(méi)有實(shí)驗(yàn)條件，沒(méi)有音、體、美的教學(xué)設(shè)備，甚至沒(méi)有課余活動(dòng)的操場(chǎng)和場(chǎng)所。不僅如此，她還發(fā)現(xiàn)在一些農(nóng)村遠(yuǎn)程教育工程項(xiàng)目學(xué)校，國(guó)家下?lián)艿挠?jì)算機(jī)和衛(wèi)星接收設(shè)備，大都閑置在那兒，究其原因，一是公用經(jīng)費(fèi)數(shù)量不足，支付不起電費(fèi)和維修費(fèi)，二是沒(méi)有專門的教師從事遠(yuǎn)程信息接收工作。農(nóng)村教育中缺乏管理、經(jīng)費(fèi)、人才的狀況由此可見(jiàn)一斑。

胡平平認(rèn)為，由于農(nóng)村教育還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到過(guò)程公平，如果在全國(guó)整體推進(jìn)基礎(chǔ)教育的教育公平，就必須要有國(guó)家的一些宏觀決策和宏觀政策出臺(tái)。

縣域內(nèi)教育管理的制度缺失

有許多數(shù)據(jù)可以證明，歷年來(lái)縣域內(nèi)校間辦學(xué)經(jīng)費(fèi)差距巨大，農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)不足。其中一個(gè)現(xiàn)象極為普遍:無(wú)論東部還是西部，無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)縣域的教育經(jīng)費(fèi)投入總是重點(diǎn)校高于非重點(diǎn)校，縣城校高于縣城外農(nóng)村校。在經(jīng)濟(jì)上城鄉(xiāng)差距相對(duì)小的浙江省，胡平平調(diào)查了一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣，農(nóng)村校和縣城校的經(jīng)費(fèi)投入之比約為1∶4.1，這個(gè)差距與安徽省的一些經(jīng)濟(jì)薄弱縣相差無(wú)幾。

縣域內(nèi)農(nóng)村校、薄弱校教學(xué)儀器設(shè)備經(jīng)費(fèi)短缺到什么程度?據(jù)胡平平在6個(gè)縣所做的調(diào)研，有的學(xué)校生均值還不到2元/年。在這樣的情況下不要說(shuō)素質(zhì)教育，就連很多實(shí)驗(yàn)課都開(kāi)不出來(lái)。一些農(nóng)村中學(xué)中考時(shí)不考生物和物理，因?yàn)闆](méi)有供教學(xué)實(shí)驗(yàn)的儀器設(shè)備。

縣域內(nèi)師資結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村學(xué)校的體音美、外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)教師奇缺。農(nóng)村學(xué)校教師和縣城學(xué)校教師相比，起點(diǎn)學(xué)歷和總體素質(zhì)都偏低。與此同時(shí)，由于條件艱苦、整體環(huán)境落后，也難以吸引高學(xué)歷人才到農(nóng)村任教。農(nóng)村如果連住的地方都解決不了，還用什么吸引中高級(jí)職稱的教師呢?總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村教育中、高級(jí)以上職稱的教師比例過(guò)小，優(yōu)秀教師都向縣城集中。農(nóng)村教師普遍有一個(gè)很強(qiáng)烈的愿望，就是往縣城去，往城市去。

縣域內(nèi)學(xué)校生源兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。生源向縣、鎮(zhèn)重點(diǎn)學(xué)校集中。農(nóng)村學(xué)校輟學(xué)率居高不下，有的地方出現(xiàn)空巢學(xué)校。胡平平在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大班額在初中最多，在縣城最多，多到什么程度?有的班本來(lái)是坐45個(gè)學(xué)生，現(xiàn)在坐到100多個(gè)。有些學(xué)校沒(méi)有住宿條件，白天100多名學(xué)生擠坐著貼近了講臺(tái)，只留一個(gè)空兒給老師講課，晚上學(xué)生把桌子拼一拼，就在上面睡。沒(méi)地方吃飯，他們就到周邊居民家里買飯。為了提供住宿條件，國(guó)家已經(jīng)下?lián)芰?00億元，可還是杯水車薪，解決不了學(xué)生住宿緊張的問(wèn)題。

分析以上原因，除了整體投入不足、教師管理體制難以改革之外，胡平平認(rèn)為，教育管理體制的局限和機(jī)制、制度的缺失影響了縣域內(nèi)教育公平。上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始實(shí)行的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”教育管理體制的局限性，造成了縣域內(nèi)教育的不公平，具體表現(xiàn)為管理層次多，效率低下，管理重心低，調(diào)控能力弱。加上縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏科學(xué)發(fā)展觀，錯(cuò)誤的資源配置加劇了縣域內(nèi)教育的不公平。當(dāng)前“以縣為主”的教育管理體制在機(jī)制、制度上的不健全，是實(shí)施縣域內(nèi)教育公平的主要障礙。

事實(shí)上，“以縣為主”的教育管理體制建立之初就存在諸多問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理職責(zé)不夠明確、教育教學(xué)管理的權(quán)責(zé)分離、教育經(jīng)費(fèi)管理缺乏規(guī)范等。比較典型的是，教育局不知道這個(gè)經(jīng)費(fèi)怎么用，而校長(zhǎng)沒(méi)有使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，每一筆開(kāi)支都要到縣財(cái)政結(jié)算中心求爺爺告奶奶去報(bào)賬。還有教師隊(duì)伍管理統(tǒng)籌不夠，誰(shuí)來(lái)管理教師在鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)或在縣域內(nèi)流動(dòng)?教育部門管、人事部門管，誰(shuí)都管。又如任命校長(zhǎng)，過(guò)去是黨管干部，組織部門管，新《義務(wù)教育法》說(shuō)，義務(wù)教育階段的校長(zhǎng)由教育行政部門任命?，F(xiàn)在下去一了解，正在管校長(zhǎng)的有組織部門，有宣傳部門，也有教育部門。有一個(gè)鄉(xiāng)長(zhǎng)被上級(jí)調(diào)整去當(dāng)校長(zhǎng)，而他根本不懂教育，怎么辦?就讓他搞基建，搞擴(kuò)大建設(shè)，最后搞成個(gè)貪污犯，把他抓起來(lái)了，才知道他的“鄉(xiāng)長(zhǎng)”是買來(lái)的。盡管這只是個(gè)別現(xiàn)象，卻反映出雖然有新《義務(wù)教育法》的明確規(guī)定，但機(jī)制還很不健全、很不完善。

從縣域內(nèi)的教育公平做起

誠(chéng)然，要在基礎(chǔ)教育中落實(shí)教育公平的理念，首先要從區(qū)域內(nèi)的教育公平做起。而要落實(shí)區(qū)域內(nèi)的教育公平，首先要從縣域內(nèi)的教育公平做起，這是推進(jìn)我國(guó)教育公平的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇?？h級(jí)政府作為教育資源的配置和教育行政權(quán)的行使機(jī)構(gòu)，是目前最主要的基層行政單位，縣域內(nèi)教育公平是國(guó)家基礎(chǔ)教育公平的一個(gè)基礎(chǔ)模塊。

當(dāng)今的發(fā)展形勢(shì)已經(jīng)具備了在縣域內(nèi)推進(jìn)教育公平的條件，因?yàn)閲?guó)家大的政策就是以縣為主進(jìn)行管理，這是推進(jìn)縣域內(nèi)教育公平的體制保障。另外促進(jìn)縣域內(nèi)的教育公平已具備一定的工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，像江蘇、浙江、安徽、黑龍江等省都做了大量的工作，同時(shí)也反映出推進(jìn)縣域內(nèi)教育公平所面臨的很多挑戰(zhàn)。

胡平平認(rèn)為，多年來(lái)教育管理職責(zé)缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，是導(dǎo)致縣域內(nèi)諸多教育不公平問(wèn)題的源頭。比如資源配置缺乏剛性規(guī)范制度，只有中央到省有剛性規(guī)范，從省到市再到縣就沒(méi)有剛性規(guī)范，所以才會(huì)出現(xiàn)“跑部跑省”的現(xiàn)象，誰(shuí)會(huì)哭就有錢，不會(huì)哭就沒(méi)錢，這也是導(dǎo)致腐敗的原因之一。由于農(nóng)村中小學(xué)教育的管理職責(zé)現(xiàn)在沒(méi)有監(jiān)督，也出現(xiàn)不少新的問(wèn)題。2008年國(guó)家審計(jì)總署審計(jì)了50多個(gè)縣，其中40多個(gè)縣都有挪用國(guó)撥教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，挪用總額超過(guò)了國(guó)撥教育經(jīng)費(fèi)的60%。“沒(méi)有一個(gè)有效的監(jiān)督，縣長(zhǎng)、書(shū)記一句話，教育經(jīng)費(fèi)要怎么用、怎么調(diào)就怎么用、怎么調(diào)，誰(shuí)還敢說(shuō)不?”胡平平對(duì)此感觸頗深。

有鑒于此，推進(jìn)縣域內(nèi)的教育公平，必須要進(jìn)行兩項(xiàng)體制改革:

一是健全縣級(jí)教育管理機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌。要求縣級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中必須將教育經(jīng)費(fèi)單列，專戶管理，依法實(shí)行部門預(yù)算管理。目前從中央到地方，沒(méi)有一家是單列的，都在一口大鍋里，靠領(lǐng)導(dǎo)舀一兩勺兒給教育，最后監(jiān)督都沒(méi)法監(jiān)督。教育經(jīng)費(fèi)單列是新《義務(wù)教育法》的規(guī)定，需要各級(jí)政府切實(shí)落實(shí)。

二是明確以縣級(jí)教育行政部門為主，建立人財(cái)事相統(tǒng)一的管理平臺(tái)。首先，成立縣教育經(jīng)費(fèi)結(jié)算中心，在實(shí)際工作中真正做到“事財(cái)統(tǒng)一”。其次，成立教育人才管理中心，依法管理中小學(xué)校長(zhǎng)和教師隊(duì)伍。過(guò)去，對(duì)農(nóng)村教育的管理長(zhǎng)期以來(lái)都是按照行政的辦法管，一個(gè)10多萬(wàn)人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個(gè)中心學(xué)校，如何能對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育進(jìn)行有效的管理?所以，要按照教育規(guī)律，建立以中心學(xué)校為核心的學(xué)區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)教育資源共享。

三是依法建立監(jiān)督考核制度，強(qiáng)化政府推進(jìn)縣域內(nèi)教育公平的責(zé)任。當(dāng)前各級(jí)政府要加緊清理現(xiàn)有對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的歧視政策，為推進(jìn)縣域內(nèi)教育公平提供政策保障。以往的很多政策都是按照“分灶吃飯”的財(cái)政體制制定的。因?yàn)檗r(nóng)村沒(méi)有錢，所以給農(nóng)村編制就少一點(diǎn)，城市有錢，就給城市編制多一點(diǎn)，還有其他教育資源也都是按照當(dāng)?shù)刎?cái)力進(jìn)行配置，這都有失公平。胡平平認(rèn)為，國(guó)家制定統(tǒng)一的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)是必要的，就是所謂的城鄉(xiāng)一致。但現(xiàn)在還要力爭(zhēng)做到對(duì)農(nóng)村教育傾斜，不能給城市10元，給農(nóng)村也是10元，因?yàn)闅v史的欠賬總是要還的，這也是一種公平的體現(xiàn)。

(責(zé) 編 子 君)