國庫集中支付下的高校資金管理

[收稿日期] 2009-01-07

[作者簡介] 孫麗敏(1971-)，女，河北石家莊人，中國石油大學(華東)財務(wù)處會計師。

[摘 要] 當前高校正在實施國庫集中支付制度，它對高校資金管理產(chǎn)生了較大影響。新制度的實施強化了高校的預(yù)算管理，規(guī)范了高校資金管理系統(tǒng)，使資金調(diào)度更加合理化。但同時也存在預(yù)算管理制度不規(guī)范，國庫集中支付均衡原則與高校收入集中性的矛盾，以及社會資金籌集難度加大等一系列問題。針對這些問題，應(yīng)重視高校的預(yù)算管理，增強銀行對高校財務(wù)能力的信心，建立適用于國庫集中支付的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等。

[關(guān)鍵詞] 國庫集中支付;預(yù)算管理;資金管理

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2009.18.015

[中圖分類號] F275;G475

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0194(2009)18-0045-03

國庫集中支付制度又稱國庫單一賬戶制度，就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫單一賬戶集中支付，對財政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付直至收款人賬戶實行財政直接監(jiān)督控制全過程的財政國庫支出管理制度。目前，國外特別是發(fā)達國家，經(jīng)過數(shù)百年的探索，最終大多采用了國庫集中支付方式，這充分說明了這種制度反映了公共財政支出的內(nèi)在規(guī)律，具有先進性和科學性。為了加強財政資金的使用管理，提高資金使用效率，有效地滿足公共需要，從2004年起，我國國庫集中支付制度也在全國高校推廣實施，國家對教育投入的財政性資金撥付方式開始發(fā)生根本性變革，也引發(fā)了高校資金管理的重大變化。

一、國庫集中支付制度在高校的應(yīng)用現(xiàn)狀、

(一)國庫集中支付對高校資金管理的積極影響

(1)部門預(yù)算的計劃性、合理性以及準確性正在逐步強化。預(yù)算編制是推行國庫集中支付制度的一個重要基礎(chǔ)工作。實行國庫集中支付制度后，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由高校根?jù)經(jīng)財政部門審核的部門預(yù)算編制用款計劃，報經(jīng)財政部門批復后，在批復的計劃內(nèi)分別以財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式使用資金。國庫集中支付制度對高校的部門預(yù)算提出了更嚴格的要求，改變了高校以往預(yù)算編制較粗，資金不能直接落實到具體項目的弊病，從制度上強化了部門預(yù)算，增強了預(yù)算的計劃性。同時，財政部門要求重大的項目須按規(guī)定程序進行可行性論證，方可列入預(yù)算，增加了預(yù)算的合理性、準確性，降低了財務(wù)風險。

(2)資金調(diào)度更加合理，增強了宏觀調(diào)控能力。實行財政集中支付制度以前，高校出現(xiàn)了多頭開設(shè)賬戶、預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)為預(yù)算外、小金庫、賬外賬等現(xiàn)象，造成資金管理混亂，效率低下，而且易于滋生腐敗。實行財政集中支付制度之后，改革了以往財政性資金主要通過設(shè)立多重賬戶分散進行撥付的方式，解決了以往財政性資金流經(jīng)環(huán)節(jié)多、在途時間長等問題，便于資金的合理調(diào)度、統(tǒng)籌安排，增強政府的宏觀調(diào)控能力。強化財政資金按規(guī)定程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運作，有利于預(yù)算單位用款及時和便利，從而提高了資金的使用效率。

(3)國庫集中支付依賴于一個高水平、高起點、高質(zhì)量的財政支付信息系統(tǒng)，高校實行國庫集中支付制度，就必須建立一個能夠與財政支付信息系統(tǒng)兼容的現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)。因此，國庫集中支付制度的實施極大促進了高校財務(wù)管理信息化水平的提高和具有高等學校特點的管理信息系統(tǒng)的建立與完善。

(二)國庫集中支付實行過程中存在的問題

由于高校相對于其他黨政事業(yè)單位而言，有著規(guī)模宏大、資金來源渠道不同、資金數(shù)額龐大、人員眾多、經(jīng)濟業(yè)務(wù)繁雜、業(yè)務(wù)類型復雜的自身特點，以及受高校傳統(tǒng)的理財觀念及相關(guān)配套改革措施建設(shè)滯后的影響，在實際推行過程中，必然會經(jīng)歷從不成熟逐步走向成熟的階段，現(xiàn)今階段很多高校在實施國庫集中支付制度過程中面臨許多新的矛盾和問題，未能高效率應(yīng)用國庫集中支付制度達到預(yù)期的管理目的。

1預(yù)算管理制度不規(guī)范，沒有達到其應(yīng)有的效果

首先，對預(yù)算管理不重視，使高校發(fā)展規(guī)劃與資金預(yù)算脫節(jié)。目前在很多學校，預(yù)算編制主要是由財務(wù)部門個別人員參與，學校的業(yè)務(wù)活動紛繁復雜，預(yù)算編制人員也只是在往年的開支基礎(chǔ)上進行簡單的加減，對這些數(shù)據(jù)并沒有更深入的了解，使得編制預(yù)算缺乏科學認證，成了“數(shù)字游戲”。這種編制方式?jīng)]有預(yù)測將要發(fā)生和規(guī)劃的項目，即使有計劃項目，也沒有具體決算需多少資金，而且相當多的高校財務(wù)停留在“報賬式”的管理水平上，高校的科研、教學及其他管理部門沒有積極主動參與預(yù)算的編制，只是被動接收財務(wù)部門下達的預(yù)算指標，造成高校發(fā)展規(guī)劃與資金的脫節(jié)。其次，預(yù)算方法不夠科學，目前大部分高校都沒有真正落實零基預(yù)算法的編制方法，一般都沿用傳統(tǒng)的 “增量預(yù)算法”，即以上年度收入支出為基數(shù)，參考當年收入支出增減因素，來確定預(yù)算年度收支計劃，這種方法簡便易操作，并且編制出的預(yù)算容易得到學校上下各方的認可。但是這種方法過于依賴上年度收支基數(shù)，這就使某些不合理支出繼續(xù)存在，造成了預(yù)算與實際資金需求的差距。而且，這種方法上年支出數(shù)大的部門多得，支出數(shù)少的部門少得，造成教育資源配置不均衡，加劇了資金的供需矛盾，同時滋長了分配中的平均主義。再次，預(yù)算批復不及時，使資金支配上受到制約。國庫集中支付制度要求各預(yù)算單位根據(jù)財政批準的部門預(yù)算編報預(yù)算單位用款計劃。用款計劃分為財政直接支付用款計劃和財政授權(quán)支付用款計劃兩部分，區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外資金性質(zhì)按月或季度編制《預(yù)算單位用款計劃申報表》，逐級審核后核撥。在辦理日常支付業(yè)務(wù)時，無論是直接支付還是授權(quán)支付都要求按照用款計劃的類、款、項執(zhí)行。目前預(yù)算批復由各屆人代會批準，再由財政部門批復到基層單位，每年人代會召開前的一段時間實際上是沒有預(yù)算可依的，從而造成預(yù)算執(zhí)行依據(jù)不充分，預(yù)算監(jiān)管不全面。

2國庫集中支付均衡原則與高校收入集中性的矛盾

國庫集中支付制度規(guī)定財政零余額賬戶必須按照批準預(yù)算編制分月用款計劃，并且對于經(jīng)常性支出按均衡性原則編制。高校不同于其他行政事業(yè)單位的一個顯著特點是年度按學年來劃分，根據(jù)學年的特點學校的預(yù)算外收入主要集中在每年新生入學的9月至10月期間，用款高峰也主要集中在新生入學和學生畢業(yè)期間，而且學校突發(fā)性、臨時性的工作較多，財政現(xiàn)行的均衡性原則并不切合學校的實際工作情況。學校經(jīng)常不斷地追加分月用款計劃，而零余額用款計劃審批手續(xù)煩瑣，國庫支付系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化、電子信息化程度不高，容易造成高?！暗让紫洛仭钡默F(xiàn)象，從而影響了學校正常業(yè)務(wù)活動的開展。

3影響銀行與社會資金對學校的投資，降低了學校對社會資金的籌資能力

高校收入不僅僅來自財政撥款，科研課題收入、學費收入等業(yè)務(wù)收入也逐年上升。但高校大規(guī)模擴招辦學及基本建設(shè)投資，使得收入仍不足以支撐發(fā)展的需要，政府教育投入嚴重不足，導致高校資金缺口越來越大，在“等、靠、要”政府撥款無著落及高校自身創(chuàng)收很難彌補的情況下，積極開展銀校合作，爭取銀行貸款已成為這一時期高校主動適應(yīng)市場競爭，爭取經(jīng)費給養(yǎng)，保證高校生存與發(fā)展的重要生命線。銀校合作在很大程度上促進了高校的跨越式發(fā)展，同時銀行也從合作中獲取了利益，由于高校在銀行有存款，有收費權(quán)可以作質(zhì)押，銀行為高校提供貸款，也能降低貸款風險。在以前的財政分散支付體系下，預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金最終都撥付到高校存款賬戶或支付賬戶上，高校可以比較容易地從商業(yè)銀行獲得貸款。商業(yè)銀行融資作為高校財務(wù)的一種重要的籌資方式，彌補了財政資金的不足，對我國高校近幾年的跨越式發(fā)展功不可沒。然而，實行國庫集中支付制度以后，高校在商業(yè)銀行的賬戶被取消，只允許在財政部門指定的商業(yè)銀行保留零余額賬戶，且只有計劃額度，沒有實體資金，余額保持為零，這就使高校在銀行的實際存款趨近于零。沒有了賬戶存款的質(zhì)押，商業(yè)銀行由于懼怕信貸風險而不愿貸款給高校，高校的存款利息收入也因此而減少，等于斷絕了高校這一重要的籌資渠道。

二、進一步推進國庫集中收付制度的建議與措施

(一)強化高校預(yù)算管理，提高預(yù)算編制水平

推行市場經(jīng)濟國家普遍采用的部門零基預(yù)算編制方法，為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障;高校應(yīng)在綜合財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上建立科學的預(yù)算定額和指標體系，盡可能細化預(yù)算，使所有財政性資金的支付都建立在明細預(yù)算基礎(chǔ)上，科學、合理、準確、詳細地安排本年的支出，并根據(jù)資金來源的性質(zhì)將財政性資金與非財政性資金區(qū)分開來，確定哪些項目是財政直接支付，哪些項目是財政授權(quán)支付;還要根據(jù)預(yù)算編制用款計劃，并落實到類、款、項、目，做到每月用款計劃都能心中有數(shù)，增強用款的計劃性;校內(nèi)各用款單位及相關(guān)資金管理部門要密切配合，準確、按時報送用款計劃，使資金嚴格按計劃支付，杜絕無預(yù)算的支出，維護預(yù)算的嚴肅性。

財政應(yīng)針對高校財務(wù)管理和核算的特殊性，允許高校零余額賬戶向聯(lián)合辦學單位、二級學院、二級獨立核算單位轉(zhuǎn)賬。針對年初預(yù)算下達前用款額度不到位的基本戶墊付的資金，允許高校在年終財政審如年度批

后予以轉(zhuǎn)賬。針對高校按學年收入及支出集中期的特殊性，在下達用款計劃額度時應(yīng)強調(diào)學校用款的時效性，按實際情況進行劃撥。簡化國庫集中支付流程，減少財政部門審批環(huán)節(jié)，保證資金及時到位。規(guī)范備用金提取和報銷手續(xù)。加快國庫系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化和電子化建設(shè)步伐，實現(xiàn)部門間的信息共享，財務(wù)信息實時在線，具備遠程數(shù)字化管理能力，充分體現(xiàn)國庫集中支付制度的優(yōu)越性。

(二)消除銀行對高校的顧慮，形成高校、銀行、財政三者的良性發(fā)展

要消除銀行顧慮，最主要的還是要通過立法明確高校的權(quán)限，而作為政府，在目前應(yīng)該著重宣傳國庫只是加強監(jiān)督，財權(quán)還在于高校本身。同時，對高校賬戶的開設(shè)應(yīng)該靈活處理，允許高校在有貸款的銀行有基本賬戶或者一般賬戶，對高校零余額賬戶與實有存款賬戶之間劃撥資金等具體問題予以合理界定。至于銀行關(guān)心的收費權(quán)質(zhì)押及學生費用的征收等權(quán)利也應(yīng)該給予貸款。另外，適當安排部分財政資金用于高校歸還貸款利息，使高校能夠借助貸款高效發(fā)展，財政也能騰出資金用在“刀刃”上，形成高校、銀行、財政三者的良性發(fā)展。

(三)加強國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)

國庫集中支付依賴于一個高水平、高起點、高質(zhì)量的財政支付信息系統(tǒng)，需要財、稅、庫、銀等部門的密切協(xié)作、大力配合，因此要建立計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財政、稅務(wù)、國庫、會計支付中心和各支付部門之間形成網(wǎng)絡(luò)體系，以財政部門為核心，建立財務(wù)信息處理中心，通過—個高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)將各預(yù)算執(zhí)行單位與財政部門的國庫支付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來，滿足資金預(yù)算、控制、異地實時查詢、統(tǒng)計、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實現(xiàn)政府一盤棋、財政一盤賬、財務(wù)信息實時在線、財務(wù)監(jiān)督由事后控制轉(zhuǎn)為事前控制、具備真正遠程化數(shù)據(jù)管理能力的高效、穩(wěn)定、安全的國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。確保能夠通過網(wǎng)絡(luò)信息手段，將高校的預(yù)算執(zhí)行情況及時反饋到財政支付信息系統(tǒng)，為執(zhí)行財政國庫集中支付提供及時、準確的相關(guān)信息，保證財政國庫集中支付在高等學校順利實施。

總之，推行與完善國庫集中支付制度改革是一項長期的任務(wù)，高校都應(yīng)該積極探索適應(yīng)國庫集中支付制改革需要的資金管理模式，使高校的資金管理制度改革不斷完善。

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