關(guān)于納稅評(píng)估工作理論和實(shí)踐的思考

[收稿日期] 2009-03-10

[作者簡(jiǎn)介]陳艷郁，遼寧信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，主要從事會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理教學(xué)工作。

[摘 要] 隨著稅收征管改革的不斷深入和納稅監(jiān)控體系的日益完善，納稅評(píng)估作為改革過(guò)程中的新生事物得以逐步發(fā)展并成為稅收中期監(jiān)控的有效手段，在現(xiàn)代稅收征管中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。如何正確認(rèn)識(shí)和開展納稅評(píng)估工作，使其更有效地為稅收征管服務(wù)，是當(dāng)前征管改革的重要課題。

[關(guān)鍵詞] 稅務(wù);納稅評(píng)估;實(shí)踐

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2009.18.021

[中圖分類號(hào)] F84069

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0194(2009)18-0061-02

隨著稅收征管改革的不斷深入和納稅監(jiān)控體系的日益完善，納稅評(píng)估作為改革過(guò)程中的新生事物得以逐步發(fā)展并成為稅收中期監(jiān)控的有效手段，在現(xiàn)代稅收征管中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，在提高征管質(zhì)量，優(yōu)化征管模式方面展現(xiàn)出其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。但隨著經(jīng)濟(jì)信息化的迅速發(fā)展和稅收征管要求的進(jìn)一步提高，納稅評(píng)估面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何正確認(rèn)識(shí)和開展納稅評(píng)估工作，使其更有效地為稅收征管服務(wù)，是當(dāng)前征管改革的重要課題。本文擬對(duì)納稅評(píng)估工作運(yùn)行初期的一些理論和實(shí)踐問(wèn)題作一些粗淺的探討。

一、明確納稅評(píng)估法律地位，促進(jìn)納稅評(píng)估工作健康發(fā)展

到目前為止，對(duì)納稅評(píng)估作出最高法律解釋的文件是2005年國(guó)家稅務(wù)總局《納稅評(píng)估管理辦法(試行)》，按照法的淵源來(lái)看，屬于部門規(guī)章。但《納稅評(píng)估管理辦法(試行)》主要是針對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部銜接和工作要求所做的規(guī)定，不涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而對(duì)于一線操作人員而言，最關(guān)心的是納稅評(píng)估的法律效力。雖然有許多人認(rèn)為其適用《征管法》的有關(guān)規(guī)定，但實(shí)際上并沒(méi)有法律依據(jù)，只能是一種推測(cè)而已。納稅評(píng)估缺乏法律層面的支撐，工作開展缺乏法律保障，而《納稅評(píng)估管理辦法(試行)》第二十六條卻規(guī)定，從事納稅評(píng)估的工作人員，在納稅評(píng)估工作中徇私舞弊或者濫用職權(quán)，或?yàn)橛猩嫦佣愂者`法行為的納稅人通風(fēng)報(bào)信致使其逃避查處的，或瞞報(bào)評(píng)估真實(shí)結(jié)果、應(yīng)移交案件不移交的，或致使納稅評(píng)估結(jié)果失真、給納稅人造成損失的，不構(gòu)成犯罪的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。納稅評(píng)估人員很難把握其尺度，從而造成納稅評(píng)估人員對(duì)納稅評(píng)估工作產(chǎn)生一種困惑。雖然《納稅評(píng)估管理辦法(試行)》中規(guī)定:納稅評(píng)估分析報(bào)告和納稅評(píng)估底稿是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部資料，不發(fā)給納稅人，不作為行政復(fù)議和訴訟的依據(jù)。但是如果納稅人真正提出復(fù)議和訴訟，我們又拿什么應(yīng)對(duì)呢?在納稅評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有偷稅嫌疑的，由于取得的是評(píng)估數(shù)據(jù)，而沒(méi)有確鑿的證據(jù)，納稅人不承認(rèn)則稅務(wù)機(jī)關(guān)很難予以確認(rèn)，使納稅評(píng)估人員左右為難，移交證據(jù)不足，自查補(bǔ)稅又怕日后通過(guò)其他檢查方式確認(rèn)為偷稅行為，從而給自己帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生對(duì)納稅評(píng)估工作性質(zhì)的懷疑，很容易損傷納稅評(píng)估人員的工作積極性和主動(dòng)性。要想使納稅評(píng)估工作真正發(fā)揮其效能，就必須在《征管法》中明確其法律地位和適用的法律條款，使納稅評(píng)估人員真正知道納稅評(píng)估工作應(yīng)該做到什么程度，哪些方面是評(píng)估人員不該做的，做到責(zé)權(quán)利的有效統(tǒng)一，從而使納稅評(píng)估人員有的放矢地開展納稅評(píng)估工作，充分發(fā)揮納稅評(píng)估工作的職能作用，促進(jìn)納稅評(píng)估工作健康發(fā)展。

二、建立專業(yè)化的納稅評(píng)估隊(duì)伍，提高納稅評(píng)估質(zhì)量

稅收管理員是開展納稅評(píng)估工作的主體，科學(xué)配置稅收管理員成為納稅評(píng)估最關(guān)鍵的保障基礎(chǔ)。稅收管理員日常忙于事務(wù)性工作，把主要精力用于稅款征收上。基層征收單位日常式、臨時(shí)性工作大多數(shù)都落在稅收管理員身上，哪項(xiàng)工作都不能不辦。為了及時(shí)完成上級(jí)布置的各項(xiàng)工作，稅收管理員整日忙于應(yīng)付，身心疲憊。而要完成好一項(xiàng)納稅評(píng)估工作大約需要7天時(shí)間，這需要稅收管理員在沒(méi)有其他事務(wù)性工作打擾的情況下完成，否則，對(duì)納稅評(píng)估工作只能是應(yīng)付了事。這就需要給出各行業(yè)的一些評(píng)估方法，使稅管員在有限的時(shí)間內(nèi)完成更多納稅評(píng)估任務(wù)。要解決上述問(wèn)題，必須建立專業(yè)化的納稅評(píng)估隊(duì)伍，即專業(yè)評(píng)估人員以行業(yè)納稅評(píng)估為主，總結(jié)出一些帶有本地區(qū)行業(yè)特點(diǎn)的評(píng)估方法和指標(biāo)參數(shù)，指導(dǎo)稅管員有條不紊地開展納稅評(píng)估工作，形成以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合的評(píng)估格局。對(duì)稅管員的評(píng)估工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和考核。對(duì)復(fù)核時(shí)發(fā)現(xiàn)的有問(wèn)題的評(píng)估報(bào)告，認(rèn)真開展復(fù)評(píng)，避免出現(xiàn)稅管員和納稅人對(duì)評(píng)估工作懷有應(yīng)付了事的僥幸心理，并將其作為考核稅管員業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)。同時(shí)進(jìn)行稅管員之間的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)交流，從而提升全體稅管員的稅收征管水平。開展納稅評(píng)估工作不要急于求成，只有做到“評(píng)估一戶、規(guī)范一個(gè)行業(yè)、監(jiān)控一個(gè)行業(yè)”，才能達(dá)到納稅評(píng)估工作的目的，不斷提高稅收征管質(zhì)量和效率。

三、評(píng)估與征管查的有效互動(dòng)，才能真正發(fā)揮納稅評(píng)估作用

專業(yè)化評(píng)估機(jī)構(gòu)建立起來(lái)以后，納稅評(píng)估工作并不是評(píng)估部門一個(gè)科室的事情，而是各個(gè)稅務(wù)部門相互配合的事情。只有各個(gè)部門相互協(xié)調(diào)配合，才能真正發(fā)揮納稅評(píng)估的作用。從數(shù)據(jù)信息的采集上看，除了從綜合征管信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析平臺(tái)上采集數(shù)據(jù)外，稅管員日常掌握的納稅人信息更是不能忽視的;從稅務(wù)部門的角度上看，最了解企業(yè)的是稅管員，稅管員為評(píng)估人員提供的信息更可靠、更真實(shí)、更有價(jià)值。筆者認(rèn)為，如果能和稅管員共同評(píng)估，捕捉的評(píng)估點(diǎn)更準(zhǔn)確、質(zhì)量更高，同時(shí)又能使稅管員放下思想包袱，只有這樣才會(huì)取得更好的納稅評(píng)估效果。要使我們的評(píng)估結(jié)果發(fā)揮事后監(jiān)控的目的，就需要稅管員了解評(píng)估部門的評(píng)估結(jié)果，及時(shí)進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，否則評(píng)估過(guò)的企業(yè)有可能又回到老路上去。做好納稅評(píng)估工作需要有稅收政策作保障，這就需要業(yè)務(wù)部門提供稅收政策支持，及時(shí)解決評(píng)估工作中遇到的稅收政策問(wèn)題。使評(píng)估工作中稅收政策運(yùn)用得更準(zhǔn)確、更規(guī)范，使納稅人心服口服。而稽查部門可以為納稅評(píng)估工作保駕護(hù)航，如果納稅人對(duì)經(jīng)科學(xué)分析、符合實(shí)際的評(píng)估結(jié)果不予認(rèn)可，就需要稽查部門予以配合，而不以納稅評(píng)估證據(jù)確鑿為前提條件，因?yàn)樵u(píng)估人員在目前情況下并沒(méi)有收集各種證據(jù)的權(quán)力，只要納稅評(píng)估結(jié)果符合邏輯關(guān)系，納稅人不能做出合理解釋并不認(rèn)可評(píng)估結(jié)果的情況下，稽查部門就可以介入收集證據(jù)，確認(rèn)性質(zhì)，只有這樣才能使納稅評(píng)估工作順利進(jìn)行。否則，納稅評(píng)估工作的存在就無(wú)意義可言，納稅評(píng)估只能是一種形式主義，難以發(fā)揮其在稅收征管中的積極作用。

四、合理測(cè)算評(píng)估指標(biāo)預(yù)警值，使評(píng)估參照標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性

在日常評(píng)估工作中常常遇到我們所參照的省局或國(guó)家局指標(biāo)不被納稅人認(rèn)可的情況，他們認(rèn)為不符合本地區(qū)和本企業(yè)的實(shí)際情況，這就需要各級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行審計(jì)式評(píng)估，必要時(shí)可以在企業(yè)“蹲點(diǎn)”，真正了解掌握企業(yè)的真實(shí)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，總結(jié)出更加細(xì)化，具有可比性的評(píng)估指標(biāo)預(yù)警值，使納稅評(píng)估結(jié)果更加符合企業(yè)實(shí)際。上述觀點(diǎn)并不是要對(duì)每戶企業(yè)都進(jìn)行審計(jì)式評(píng)估，這樣在人力、物力等方面投入太大，稅收成本太高。我們可以通過(guò)個(gè)別企業(yè)的審計(jì)式評(píng)估以點(diǎn)代面，使本地區(qū)的納稅評(píng)估指標(biāo)更符合本地區(qū)實(shí)際，使納稅人更容易接受，評(píng)估質(zhì)量會(huì)更高。同時(shí)將測(cè)算的評(píng)估指標(biāo)和預(yù)警值向省局備案，以備省局進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和考核。創(chuàng)新并不能丟掉我們過(guò)去好的工作經(jīng)驗(yàn)和做法。我們可以借鑒過(guò)去老的“納稅鑒定”方式，設(shè)計(jì)更符合企業(yè)特點(diǎn)的《企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具體情況表》，對(duì)每道工序的耗電、耗料等數(shù)據(jù)指標(biāo)由企業(yè)負(fù)責(zé)填寫，特別注明如不如實(shí)填寫應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。稅管員要對(duì)情況表進(jìn)行認(rèn)真審核，并對(duì)企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)能力等使用說(shuō)明書進(jìn)行備案。有必要的還要對(duì)企業(yè)進(jìn)行深入調(diào)查研究，特別是決定企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量的關(guān)鍵數(shù)據(jù)指標(biāo)，這些資料必須在企業(yè)辦理稅務(wù)登記前就要事先搞清楚，否則不予辦理稅務(wù)登記，從源頭上掌握企業(yè)的真實(shí)情況。同時(shí)對(duì)企業(yè)的指標(biāo)變動(dòng)，隨時(shí)要求企業(yè)進(jìn)行更正備案。筆者認(rèn)為，只要我們認(rèn)真去做了，那么評(píng)估工作質(zhì)量會(huì)更高，更具科學(xué)性，評(píng)估結(jié)果也會(huì)為納稅人所接受。

五、納稅評(píng)估工作要做好，必須有其他部門的密切配合

企業(yè)有些數(shù)據(jù)信息通過(guò)企業(yè)賬目和實(shí)地核查并不能真正取得。從目前的納稅評(píng)估權(quán)限上看，取得其他政府部門的支持很難，究其原因，既有評(píng)估部門不被其他部門認(rèn)可的情況，也與納稅評(píng)估部門沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力有關(guān)。如果讓稽查部門代為取證，也會(huì)因部門間原因和《征管法》賦予的權(quán)力有限而難以做到。由于評(píng)估工作的特殊性，外部信息更能對(duì)評(píng)估工作起到關(guān)鍵性的作用。這就需要賦予評(píng)估部門擁有取得其他部門提供有關(guān)資料等更高的權(quán)力，否則會(huì)使納稅評(píng)估工作有始無(wú)終，難以發(fā)揮其堵塞漏洞、加強(qiáng)征管的作用?？梢越o專業(yè)納稅評(píng)估人員發(fā)放特殊評(píng)估證件，賦予其取得外部信息的權(quán)力。持特殊評(píng)估證件或有關(guān)文書，其他部門不予配合的，可以對(duì)其他部門進(jìn)行處罰。只有這樣才能真正地取得更多的外部信息，使納稅評(píng)估結(jié)果更能得到納稅人的認(rèn)可。對(duì)不能排除的疑點(diǎn)問(wèn)題或不能被我們認(rèn)可的解釋，要想得到納稅人的認(rèn)可和理解，在我們對(duì)各種生產(chǎn)工藝和企業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)了解有限的情況下，就需要向?qū)＜艺?qǐng)教。這就存在著向誰(shuí)請(qǐng)教的問(wèn)題，向內(nèi)部評(píng)估專家請(qǐng)教企業(yè)難以服氣，其原因是他們不是技術(shù)專家，企業(yè)不能予以認(rèn)可。這就存在著各級(jí)評(píng)估部門通過(guò)怎樣的渠道取得技術(shù)專家業(yè)務(wù)支持的問(wèn)題。實(shí)際工作中可由省、市評(píng)估管理部門負(fù)責(zé)有關(guān)專家的聘請(qǐng)和解答途徑的建立，否則會(huì)出現(xiàn)明知企業(yè)存在問(wèn)題，卻無(wú)法得出評(píng)估結(jié)果的情況，從而削減了納稅評(píng)估的作用。