從理念到立法：綜合生態(tài)系統(tǒng)管理與綜合立法模式

摘要 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在現(xiàn)代環(huán)境管理中的應(yīng)用源于人類對生態(tài)系統(tǒng)的不斷認識。作為一種管理模式，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理區(qū)別于傳統(tǒng)的單一生態(tài)系統(tǒng)管理模式，自各國簽署《生物多樣性公約》一來。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理逐漸被引入到世界各國尤其是亞太地區(qū)各國環(huán)境管理實踐中。時至今日，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理已廣泛地運用于環(huán)境法領(lǐng)域，引起了環(huán)境法的深刻變革。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的綜合性、公益性、區(qū)域性、靈活性等屬性以及有效的跨部門、跨行政區(qū)域、科學(xué)研究與管理制度相結(jié)合、行政手段、市場手段和公眾參與相結(jié)合等方法吻合現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展的內(nèi)在要求，因而已成為現(xiàn)代環(huán)境立法的重要理念，且直接影響現(xiàn)代環(huán)境立法模式的取向。我國環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)秉承以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為立法理念的綜合立法模式。實現(xiàn)目標模式和法體模式的綜合、各級各類立法之間的綜合以及方法的綜合，以適應(yīng)我國生態(tài)保護的需要。

關(guān)鍵詞 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理：立法理念；綜合立法模式

中圖分類號D912.6 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0041-05

作為一種全新的生態(tài)管理理念和模式，經(jīng)過十多年的實踐，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理已經(jīng)被廣泛地運用到各個國家和地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)管理中來，尤其是作為一項重要的立法理念而被確立下來。然而，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理緣何能被作為重要的立法理念?是否適合于我國環(huán)境立法實際?這種立法理念指導(dǎo)下的環(huán)境立法模式又如何選擇?本文將結(jié)合我國環(huán)境立法實踐，就上述問題進行較為深入的探討。

1 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理釋義

綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(Integrated Ecosystem Management，簡稱IEM)的運用源于人類對生態(tài)系統(tǒng)的認識。英國生態(tài)學(xué)家坦斯利(Tansley)將生態(tài)系統(tǒng)定義為“一個植被單位，不僅包括組成植被的植物，而且也包括棲生其中的動物以及相關(guān)環(huán)境或生境中所有的物理或化學(xué)因子。它們共同形成了一個可識別的自我維持的實體。其所有部分都被認為是相互影響和聯(lián)系的?！?。可見，生態(tài)系統(tǒng)強調(diào)完整或整體系統(tǒng)的功能，而不是將各組割裂開來。從生態(tài)學(xué)的研究出發(fā)，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，是指一種物理、化學(xué)和生物過程的控制，它們將生物體與它們的非生命環(huán)境及人為活動的調(diào)節(jié)連接在一起，以創(chuàng)造一個理想的生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)。

中國／全球環(huán)境基金干旱生態(tài)系統(tǒng)土地退化防治伙伴關(guān)系項目——PRC—GEF—OP12(該項目是全球環(huán)境基金與中國政府達成的旨在解決中國西部地區(qū)的貧困、土地退化和干旱生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)等問題的一個綜合生態(tài)系統(tǒng)管理項目。)方案對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理也作出了科學(xué)的定義，認為，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是“強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)各生態(tài)功能和服務(wù)之間的關(guān)聯(lián)(比如碳的吸收和儲存，氣候穩(wěn)定和流域保護，有益產(chǎn)品)、生態(tài)系統(tǒng)與人類社會、經(jīng)濟和生產(chǎn)系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)的一種綜合管理的方法。IEM承認人與自然資源的直接和間接的相互依賴性，比如土、水、森林是必然緊密聯(lián)系的，而不是將自然資源獨立看待。IEM選擇綜合方式管理生態(tài)系統(tǒng)因子、并因此創(chuàng)造多元惠益?！?/p>

上述是從生態(tài)學(xué)或社會學(xué)的角度對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理所下的定義，而要在本文論述主題的意義上進行定義，即將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理作為國家環(huán)境立法的基本理念，則有必要從環(huán)境法學(xué)研究的角度對其進行準確的理解。在環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域，已有不少學(xué)者對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理進行了具體研究，其中蔡守秋教授對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的系統(tǒng)研究很具代表性。蔡守秋教授認為，“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經(jīng)濟、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調(diào)整機制，來解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)退化的問題，以達到創(chuàng)造和實現(xiàn)經(jīng)濟的、社會的和環(huán)境的多元惠益，實現(xiàn)人與自然的和諧共處?！笨梢?，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理因其綜合性、公益性、區(qū)域性以及靈活性等特點以及跨部門、跨行政區(qū)域、科學(xué)研究與管理制度相結(jié)合以及行政手段、市場手段、公眾參與相結(jié)合的管理方法而成為現(xiàn)代環(huán)境管理和環(huán)境法制的重要手段。

2 作為立法理念的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理

2.1“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”理念的確立

上個世紀六、七十年代興起的環(huán)境法對于解決各國環(huán)境問題，尤其是二戰(zhàn)后各國發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟時導(dǎo)致的公害問題發(fā)揮了重要的作用。在全球范圍內(nèi)，由于國家和地區(qū)發(fā)展的不平衡，各個國家的環(huán)境法律制度的發(fā)展也極不平衡，但其重點主要集中于工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)的污染防治、水資源保護以及后來被逐漸重視的生物多樣性保護等方面。在國際上，一般將這一時期的環(huán)境法稱為“第一代環(huán)境法”?！暗谝淮h(huán)境法”的核心是污染法和資源利用法，是對經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的環(huán)境后果的消極防范，它是反應(yīng)性的法律和政策體系。因此，污染的事后防范、末端治理也就成了“第一代環(huán)境法”的立法理念和方法。從1972年6月5日斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》到里約《環(huán)境與發(fā)展宣言》，再到約翰內(nèi)斯堡《21世紀議程》，各國在談判的基礎(chǔ)上制定的許多新的國際環(huán)境法律文件已經(jīng)進入了國際領(lǐng)域。在這一背景下，環(huán)境法的基本內(nèi)容也開始發(fā)生變化，從側(cè)重污染防治轉(zhuǎn)向了環(huán)境保護，集中表現(xiàn)為保護生物多樣性、濕地和土壤；環(huán)境法的理念和方法也隨之發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，如在許多生態(tài)保護領(lǐng)域，開始引入“生態(tài)系統(tǒng)”(ecosystem)模式或者“超越公園”(beyond parks)模式，完全超越了傳統(tǒng)的“圍欄公園”(parks with fences)模式。這些變化使“第一代環(huán)境法”開始向“第二代環(huán)境法”邁進，出現(xiàn)了環(huán)境法的現(xiàn)代發(fā)展趨勢，其代表是《生物多樣性公約》和《拉姆薩公約》。按照國際上有關(guān)學(xué)者的最新研究，“第二代環(huán)境法”應(yīng)當(dāng)具備法律的關(guān)聯(lián)性或整體性、與科學(xué)研究的同步性、環(huán)境法的交叉性、地域性等特征。上述特征表明，“第二代環(huán)境法”側(cè)重從環(huán)境的綜合性、聯(lián)系性以及規(guī)律性角度探討環(huán)境保護問題，可見，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理已成為現(xiàn)代環(huán)境法的主要理念和方法。

2000年之后，我國環(huán)境法也逐漸從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，其典型標志是《環(huán)境影響評價法》(2002年)、《清潔生產(chǎn)促進法》(2002年制定，2008年修訂)、《可再生能源法》(2005年)、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》(2008年)等幾部重要法律的頒布。上述立法表明我國環(huán)境法已經(jīng)自覺或不自覺地引入了現(xiàn)代環(huán)境法的理念和方法。與此同時，我國環(huán)境法學(xué)界也開始了對現(xiàn)代環(huán)境法的理念和方法的研究。

2.2我國的環(huán)境立法理念——綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念

作為一種全新的生態(tài)管理理念和模式，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理已經(jīng)被廣泛地運用到各個國家和地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)管理中來，尤其是作為一項重要的立法理念而被確立下來。在我國環(huán)境立法中，嘗試確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念也有著重要的理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。具體而言：

第一，現(xiàn)代自然科學(xué)和人文社會科學(xué)的深入、綜合發(fā)展為我國環(huán)境立法確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念提供了重要的理論基礎(chǔ)。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理論發(fā)展建立在先進的自然科學(xué)知識，如生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等和包括法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等在內(nèi)的人文社會科學(xué)綜合發(fā)展的基礎(chǔ)之上。這些學(xué)科的發(fā)展還對于完善綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論具有決定性影響。各個國家和地區(qū)的實踐證明，現(xiàn)代自然科學(xué)和人文社會科學(xué)的發(fā)展為綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的運用提供了切實可行的理論基礎(chǔ)。同樣，在我國環(huán)境立法中，運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念及這一理念指導(dǎo)下的方法亦具有可行的理論前提。

第二，我國生態(tài)保護的現(xiàn)有管理體制為確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念提供了制度基礎(chǔ)。在我國現(xiàn)有法律框架內(nèi)，生態(tài)保護的管理體制是：環(huán)境保護主管部門負責(zé)具體生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)工作，其他有關(guān)部門，如農(nóng)業(yè)、水利、草原、森林等部門負責(zé)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各具體生態(tài)要素的監(jiān)管工作。這種“統(tǒng)分結(jié)合”的管理制度盡管可能存在協(xié)調(diào)性不強、部門利益失衡等弊端，但卻與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念指導(dǎo)下的具體管理模式安排具有某種天然的耦合性，為我國生態(tài)保護確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念提供了制度基礎(chǔ)。

第三，我國生態(tài)保護工作的整體性要求是確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的社會基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的資源管理模式忽視了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，只注重對生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各種自然資源的開發(fā)和利用，因而很難維持整體生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理則從生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)區(qū)域的特殊性出發(fā)，因地制宜，綜合運用各種有效的管理方法，使生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定維持。

第四，其它國家和地區(qū)在綜合生態(tài)管理理念下的成功立法經(jīng)驗和PRC—GEF—OP12的第一個項目GEF—OP12為我國環(huán)境立法確立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念奠定了重要的實踐基礎(chǔ)。從國外的情況來看，自上個世紀六、七十年代開始，美國、瑞典、澳大利亞、韓國等已經(jīng)進行綜合生態(tài)管理立法試點，目前，這些國家和地區(qū)的相關(guān)立法已獲得了成功，如《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》(1992年)規(guī)定，“生態(tài)多樣性和生態(tài)完整性的保護應(yīng)該成為一種最基本的考慮”。1993年日本制定的《環(huán)境基本法》也以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為理念，規(guī)定了“污染綜合控制”制度。在國內(nèi)，自2002年10月GEF—OP12在我國啟動以后，現(xiàn)已經(jīng)進入實質(zhì)性實施階段。從學(xué)習(xí)、調(diào)研到項目試點區(qū)域的選定，再到戰(zhàn)略與計劃行動的制定，以及相關(guān)政策和法律等配套措施的日趨完善，都證明了我國生態(tài)保護運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法的可行。GEF—OP12項目背景與我國生態(tài)保護之間存在共同性的理念和基礎(chǔ)，GEF—OP12的順利實施是我國生態(tài)保護的成功范例。

綜上，將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理作為我國環(huán)境立法理念無疑是恰當(dāng)、可行的。

3 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念對確立我國環(huán)境立法模式的啟示

立法模式是指一國立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)，一般分為立法的目標模式和立法的法體模式。立法的目標模式?jīng)Q定著法的指導(dǎo)思想和調(diào)整對象，明確立法的目標模式，有利于確定立法的任務(wù)和目的。環(huán)境立法的目標模式主要體現(xiàn)在以下立法理念和立法原則上，如維持生態(tài)平衡，進行綜合管理，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等。立法的法體模式則主要是指法律、法規(guī)以何種形態(tài)為表現(xiàn)方式，如我國的全國性環(huán)境法律、法規(guī)，地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章，民族地區(qū)有關(guān)環(huán)境的自治條例、單性條例以及特殊的“一區(qū)一法”(即針對特殊區(qū)域的環(huán)境保護而進行的特殊立法)等形式。傳統(tǒng)環(huán)境立法的法體模式大致有三種類型：一是統(tǒng)一立法模式，即一國制定一部統(tǒng)一的環(huán)境法對環(huán)境保護和管理進行調(diào)整。如1995年2月俄羅斯聯(lián)邦杜馬通過的《俄羅斯聯(lián)邦維護自然保護區(qū)法》。二是單行法律法規(guī)模式，即指通過分別制定相關(guān)的環(huán)境法律、法規(guī)來對環(huán)境保護和管理進行調(diào)整，如我國1988年制定的《水法》、1985年制定的《草原法》等立法即屬此立法模式。三是混合型模式，即根據(jù)各個國家和地區(qū)環(huán)境保護的特點，采用統(tǒng)一立法模式和單行法律法規(guī)模式相結(jié)合的方式進行環(huán)境立法的模式。

除單獨采用目標模式和法體模式進行立法之外，綜合運用目標模式和法體模式相結(jié)合的立法模式，即綜合立法模式也是現(xiàn)代許多國家所采用的立法模式，這主要是由自然生態(tài)系統(tǒng)所具有的結(jié)構(gòu)和功能的完整性、生物多樣性等特點決定的。如荷蘭、德國等國已在其本國環(huán)境(以濕地生態(tài)系統(tǒng)保護為代表)立法中運用綜合立法模式。

目前，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理已經(jīng)成為指導(dǎo)包括我國在內(nèi)的世界各國現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展的重要理念和方法。我國環(huán)境立法應(yīng)按照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的綜合性、公益性、靈活性等要求而采取綜合立法模式。具體包括以下方面的內(nèi)容：

3.1目標模式和法體模式的綜合

目標模式通常表現(xiàn)為一定歷史階段國家、社會對相關(guān)立法的宗旨、任務(wù)、目的的總體認識和態(tài)度，彰顯著時間向度的立法特點，因而體現(xiàn)出一國立法理念的更新和法律的動態(tài)發(fā)展情況；法體模式則是指國家在既定的立法體制下創(chuàng)制的各法律形態(tài)，反映著空間向度的立法形式特點，因而具有相對的靜止性。而立法應(yīng)當(dāng)綜合體現(xiàn)時間向度和空間向度的動態(tài)變化特征，以適時、適地地調(diào)整特定社會關(guān)系，尤其對于理念正在不斷更新，自然屬性明顯的環(huán)境法來說，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)目標模式和法體模式的結(jié)合。不僅如此，我國環(huán)境立法還應(yīng)采取混合型模式，即統(tǒng)一基本立法模式和單行法律法規(guī)模式相結(jié)合的模式，而不宜采用某種單一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我國環(huán)境立法體制和立法特點所決定。就立法體制而言，中央立法就環(huán)境保護的全局性、一般性要求作出規(guī)定。地方立法在中央立法的框架內(nèi)，根據(jù)具體情況，作出補充規(guī)定或執(zhí)行性規(guī)定。其中，對于特殊的生態(tài)區(qū)域，還應(yīng)制定效力層級不同的特殊區(qū)域環(huán)境法。而從立法特點來看，全國各地自然生態(tài)環(huán)境各異。西有荒漠戈壁，南有丘陵水鄉(xiāng)，不同的生態(tài)環(huán)境應(yīng)附之以不同的保護手段。在立法層面，各區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)要素保護法須因地制宜，分別規(guī)制。這種需求反映在立法法體模式上，就是一般基本立法和各單行立法相結(jié)合，即混合立法。

3.2各級、各類立法之間的相互綜合

3.2.1國家立法和地方立法的綜合

國家立法和地方立法的綜合實指國家立法和地方立法的相互配套問題。根據(jù)我國立法法第63條、第71條、第73條的規(guī)定，地方各立法機關(guān)在不與憲法、法律、行政法規(guī)等中央立法抵觸的前提下，可以在本轄區(qū)內(nèi)制定執(zhí)行性或創(chuàng)制性的地方性法規(guī)和規(guī)章。按照綜合立法模式的要求，在我國環(huán)境立法時，必須要處理好全國性環(huán)境法律、法規(guī)與地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章及民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境的自治條例、單行條例之間的關(guān)系，以及全國性環(huán)境法律、法規(guī)，地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章，民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境的自治條例、單行條例與特殊的“一區(qū)一法”之間的關(guān)系。全國性環(huán)境法律法規(guī)為地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章和民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境的自治條例、單行條例的制定提供原則性、一般性指導(dǎo)；地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章和民族區(qū)域有關(guān)環(huán)境的自治條例、單行條例應(yīng)在全國性環(huán)境法律、法規(guī)的范圍內(nèi)進行具體規(guī)定；特殊的“一區(qū)一法”也應(yīng)與全國性環(huán)境法律、法規(guī)和地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章相互協(xié)調(diào)。

3.2.2環(huán)境基本立法和環(huán)境各要素／各組分保護立法的綜合

環(huán)境基本立法是就全國性生態(tài)環(huán)境進行整體性、一般性法律保護的立法；環(huán)境各要素、各組分保護立法是指單獨就組成生態(tài)系統(tǒng)的各環(huán)境要素如土壤、水流、動植物等以及表現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)各組成部分的生態(tài)單元進行法律保護的立法類型。從現(xiàn)有立法來看，環(huán)境基本立法不夠完善，而生態(tài)系統(tǒng)各要素／各組分保護法卻層出不窮，加之各環(huán)境要素保護法的制定往往側(cè)重各要素主管部門的自身利益，這種狀況導(dǎo)致我國環(huán)境保護的有法不治，各種生態(tài)破壞行為有增無減，生態(tài)系統(tǒng)的整體功能每況愈下。所以，從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)整體性、全局性特點，即在我國環(huán)境立法中，一方面，要統(tǒng)籌各生態(tài)要素、各組分保護立法之間的協(xié)調(diào)；另一方面，還要協(xié)調(diào)環(huán)境基本立法和各要素、各組分保護立法之間的關(guān)系。

3.2.3國家制定法和環(huán)境習(xí)慣法的綜合

國家制定法和環(huán)境習(xí)慣法的綜合要求正確處理好二者在運行中的協(xié)調(diào)和沖突關(guān)系的問題。相對于國家制定法來說，環(huán)境習(xí)慣法是人們在長期的生活中所形成的為某地區(qū)所特有的關(guān)于人與自然關(guān)系的法文化形態(tài)，與人們賴以生存的自然環(huán)境緊密相關(guān)，體現(xiàn)了人們與自然相互抗爭和妥協(xié)的歷史進程。作為一種獨特的法文化形態(tài)，環(huán)境習(xí)慣法的形成以一系列與自然環(huán)境有關(guān)的地方習(xí)慣為基礎(chǔ)，最初主要表現(xiàn)為生活在一定區(qū)域的先民對生存環(huán)境和自然狀況的直觀認識、信仰、依賴、愛憎等情感和對自然環(huán)境進行改造而形成的物質(zhì)形態(tài)。這些習(xí)慣長期地被人們遵守，并被反復(fù)適用于調(diào)處人與自然以及與自然相關(guān)的人與人之間的關(guān)系中，因而形成了具有約束力的習(xí)慣法。我國是一個多民族聚居的國家，民族分布極為廣泛，因而，分布與各民族生活區(qū)域的環(huán)境習(xí)慣法形態(tài)各異、內(nèi)容豐富。有關(guān)環(huán)境保護、管理的習(xí)慣法在這些區(qū)域也被賦予了更強的生命力。這些習(xí)慣法在規(guī)制人們破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為、調(diào)處人們在自然資源利用中的各種糾紛時，對適用于該環(huán)境區(qū)域的國家制定法起到了極大的補充、輔助作用，甚至在某些情況下不同程度地替代了國家制定法的適用。因此，在進行我國環(huán)境立法時，必須要處理好國家制定法與環(huán)境習(xí)慣法之間的協(xié)調(diào)和沖突問題，使國家制定法與該區(qū)域環(huán)境習(xí)慣法相互融合，內(nèi)化為當(dāng)?shù)厝藗儽Ｗo生態(tài)環(huán)境的內(nèi)心意志和自我行為。

3.3方法的綜合

3.3.1按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行管理

綜合立法模式源自生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性。因此，綜合立法模式要求在我國環(huán)境立法時，要突破傳統(tǒng)的按照行政區(qū)域和部門進行管理的模式。國內(nèi)已有一些成熟的經(jīng)驗值得借鑒，例如黃河流域管理委員會對全流域生態(tài)環(huán)境具有綜合協(xié)調(diào)和咨詢職能，鄱陽湖流域山江湖開發(fā)治理委員會具有部門協(xié)調(diào)和決策咨詢職能?？缧姓^(qū)域管理并沒有一個固定的模式，而要根據(jù)我國的政治體制、區(qū)域政府行政能力、文化歷史背景、自然資源習(xí)慣利用方式和傳統(tǒng)管理模式等多種政治、經(jīng)濟、社會和文化因素做長期的、漸進的機制安排。這種機制安排包括法律、法規(guī)、政策和地方規(guī)章的安排，上一級行政首長領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)機構(gòu)安排以及區(qū)域政府之間長期或短期的協(xié)調(diào)和合作機制安排，等。針對目前部門分治、部門利益嚴重的管理現(xiàn)狀，從立法層面上確立生態(tài)要素主管部門享有相應(yīng)的行政權(quán)力以協(xié)調(diào)各環(huán)境要素主管部門之間沖突的制度，將是實現(xiàn)跨部門管理生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)和前提。

3.3.2科學(xué)方法和制度管理方法的綜合

環(huán)境科學(xué)、生物科學(xué)等先進自然科學(xué)的發(fā)展為我國環(huán)境保護提供了現(xiàn)代方法論指導(dǎo)，也為生態(tài)系統(tǒng)管理制度的革新提供了強有力的理論支撐。推廣自然科學(xué)知識，大力發(fā)展區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)效益補償?shù)却胧?，是我國環(huán)境保護的重要舉措，也是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的基本要求，因而必然是我國環(huán)境保護綜合立法的重要內(nèi)容之一。

3.3.3綜合三種調(diào)整機制的方法

傳統(tǒng)的行政機制對于環(huán)境管理起到了重要的作用，但是，行政機制的單純調(diào)整往往導(dǎo)致政府失靈，如“公有地的悲劇”暴露了單純行政機制的不足。于是市場機制應(yīng)用而生，但是自發(fā)的市場調(diào)整機制在環(huán)境的保護與利用上亦出現(xiàn)了市場的自我盲目等市場失靈現(xiàn)象。面對政府能力的有限和市場的先天缺陷，試圖從制度層面確立并維護一個強大的、活躍的、參與式的第三領(lǐng)域或公民社會，使國家對公民更加負責(zé)任，使市場更具有人情味、道德味和文化味，彌補政府能力不足和市場缺陷，是很有必要的。因此，我國環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)充分重視社會公眾參與機制的作用，以彌補行政和市場機制的不足。而且，社會公眾參與機制人法對于實現(xiàn)我國環(huán)境保護的民主化有著重要的革新意義。

(編輯：劉呈慶)