《水污染防治法》值得深思的幾個問題

摘要 新修訂的《水污染防治法》雖然在明確違法界限、規(guī)范企業(yè)排污行為、完善水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、強化事故應(yīng)急處置等諸多方面有新的突破，但仍存在立法目標(biāo)偏低、地方政府環(huán)境法律責(zé)任和地下水污染防治的監(jiān)管責(zé)任規(guī)定不明確、水源保護(hù)區(qū)管理制度和補償政策不充分、飲用水源保護(hù)區(qū)制度難以惠及農(nóng)村居民、對違法企業(yè)的懲處力度不徹底、公眾參與的力度不大等值得深思的問題。導(dǎo)致這些問題的原因主要有：水污染防治立法所涉的相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)含量過高、決策者對經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在顧慮、地方保護(hù)主義、環(huán)境責(zé)任意識偏弱以及水環(huán)境污染行為的司法監(jiān)督體系混亂等。所幸的是《水污染防治法實施細(xì)則》還未頒布，上述一部分問題可以在《水污染防治法實施細(xì)則》中加以解決，另一部分內(nèi)容只有等待修訂此法或者其它法律時加以完善。

關(guān)鍵詞 水污染防治：違法界限；公眾參與；環(huán)境責(zé)任

中國分類號X197 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0066-04

2008年6月1日施行的《水污染防治法》總結(jié)了該法實施20多年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了許多創(chuàng)新之舉。新修改的《水污染防治法》強化了地方政府的責(zé)任；加大了對違法行為處罰的力度；擴大了總量控制范圍；加強了飲用水的法律保護(hù)；明確了違法界限；規(guī)范了企業(yè)的排污行為；完善了水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；強化了事故應(yīng)急處置；嚴(yán)格了“區(qū)域限批”；保障了公眾參與。《水污染防治法》是一部防治水污染、保護(hù)和改善環(huán)境、保障人體健康、保證水資源的有效利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要法律。客觀地說，雖然《水污染防治法》“亮點”頻現(xiàn)，但仍存在一些值得推敲、深思的問題。

1 值得深思的問題

概括地說，《水污染防治法》值得推敲、深思的問題主要有：

(1)立法目標(biāo)偏低、且概念模糊。《水污染防治法》第一條規(guī)定“為了防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。從此條文可知“保障飲用水安全”是本法的立法目標(biāo)之一。眾所周知，讓老百姓喝上潔凈的水本是最基本的人權(quán)，而《水污染防治法》將飲用水安全作為立法目標(biāo)，值得推敲，它給人有立法目的過低的嫌疑。另一方面飲用水安全涉及水源安全、供水安全等多方面，要解決這些方面的問題僅憑一部法律和一個部門(環(huán)保部門)是解決不了的?！端廴痉乐畏ā返牧⒎ㄖ攸c應(yīng)該放在水污染防治方面，因此，“保障飲用水安全”更換為“保障水源安全”更為合適。

(2)對違法企業(yè)的懲罰力度不夠?！端廴痉乐畏ā冯m然提高了罰款額度，加大了對違法行為的懲罰力度，但其中并沒有規(guī)定“按日計罰”措施，這無疑會對將來《水污染防治法》的實施效果和水污染防治工作產(chǎn)生消極影響。很多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導(dǎo)致惡意偷排、故意不正常運轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長期超標(biāo)排放等持續(xù)性環(huán)境違法行為大量存在，嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境法制的應(yīng)有威嚴(yán)。另外，《水污染防治法》規(guī)定因不可抗力造成水污染損害的，免予承擔(dān)賠償責(zé)任。這樣的免責(zé)規(guī)定對受害者不公平，因為即使是不可抗拒的自然災(zāi)害發(fā)生作用，如果沒有企業(yè)的排污行為，也就沒有受害者的利益損害結(jié)果。

(3)未明確規(guī)定地方政府的環(huán)境法律責(zé)任。雖然《水污染防治法》在一些條文中設(shè)定了政府保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任，規(guī)定了將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容等。然而，這些規(guī)定只是針對一些政府和政府的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行《水污染防治法》時由于措施不力、執(zhí)行不到位、導(dǎo)致目標(biāo)未能實現(xiàn)的行政責(zé)任，對于一些政府和政府的領(lǐng)導(dǎo)未履行職責(zé)或履行職責(zé)不到位以致水環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)時，應(yīng)該追究誰的責(zé)任?追究責(zé)任的范圍如何?責(zé)任的種類和形式如何?對此，《水污染防治法》卻未涉及。

(4)未明確規(guī)定對地下水污染防治的監(jiān)管責(zé)任。雖然《水污染防治法》第二條明確將地下水保護(hù)納入了水污染防治的范疇，但是，綜觀整部法律，它只提出了地下水保護(hù)的一般原則，既沒有具體明確地下水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任劃分，也缺乏地下水環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容。目前，我國的地下水管理與保護(hù)涉及多個部門，各管理部門的管理權(quán)限不僅有交叉重復(fù)的地方，而且地下水污染防治的監(jiān)督管理的責(zé)任分工也不明確，各管理部門之間又缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)機制，人為地將一種資源的開發(fā)利用與保護(hù)割裂開來，造成多頭管理，使得地下水污染防治的監(jiān)管責(zé)任無法明確。

(5)飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度仍待完善?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，國家建立飲用水水源地保護(hù)區(qū)制度，對飲用水水源和其它特殊水體予以保護(hù)，這是對水源地水質(zhì)保護(hù)的一個重要突破。但是，這些規(guī)定比較抽象，實踐中將難落實到位。目前，飲用水源地的保護(hù)立法及標(biāo)準(zhǔn)制定仍嚴(yán)重滯后。迄今沒有一部專門針對飲用水源地保護(hù)的法律法規(guī)，致使飲用水源地保護(hù)管理不規(guī)范，各地對飲用水源地的管理要求和管理水平也不完全一致，部分地區(qū)對飲用水源地未能實施有效保護(hù)。另外，跨行政區(qū)域的水污染糾紛也會影響飲用水安全，但目前只能由有關(guān)地方政府或共同上級政府協(xié)調(diào)解決，這種選擇容易滋生扯皮現(xiàn)象，造成問題久拖不決，另外按什么標(biāo)準(zhǔn)、什么尺度來解決糾紛，這些都是立法空白。

(6)未明確規(guī)定飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域補償政策。保護(hù)好水源地生態(tài)環(huán)境不受污染，靠行政指令只能解決短期表面的問題，不給予落后地區(qū)任何的補償，不能達(dá)到雙贏。在城鎮(zhèn)地區(qū)享受小康生活的同時，也應(yīng)給予為此付出一定代價的地區(qū)以資源補償?；诖苏J(rèn)識，《水污染防治法》第七條對水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償進(jìn)行了規(guī)定。較之1996年修訂的《水污染防治法》，這的確是一大創(chuàng)新。不過，實踐中這樣的規(guī)定靈活性大、難以得到有效地執(zhí)行。目前存在的問題是，這些原本屬于保護(hù)區(qū)域內(nèi)的居民的補償款，實際上卻補給了政府部門。國有資源部門化，農(nóng)民卻成了冤大頭，不能實現(xiàn)責(zé)權(quán)利平等。怎樣補償，按什么標(biāo)準(zhǔn)補償，補給誰?按什么程序補償?這些水資源補償政策應(yīng)該有更加細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，并將其寫進(jìn)法律，以保證水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民生活水平不因現(xiàn)狀的改變而下降。

(7)飲用水源保護(hù)區(qū)制度難以惠及農(nóng)村居民。雖然從《水污染防治法》第三條的內(nèi)容中可以看出，立法者已經(jīng)意識到了農(nóng)業(yè)面源污染的嚴(yán)重問題，但是，在水污染防治的整個制度安排方面，專門針對農(nóng)村面源污染控制的條文較少，保障農(nóng)村飲用水源或者農(nóng)村飲水安全的專門制度卻沒有。十分明顯，《水污染防治法》中飲用水源保護(hù)區(qū)制度旨在解決城鎮(zhèn)飲用水的保護(hù)問題，對于3億多農(nóng)村人口的飲水安全卻難以覆蓋，這樣的法律規(guī)定，明顯與國家提出的到2020年完全解決中國農(nóng)村飲水安全問題的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

(8)公眾參與的力度不大。1996年修訂的《水污染防治法》中被特別強調(diào)的制度是“公眾參與環(huán)境影響評價制度”。這項制度旨在保障公民參與環(huán)境的保護(hù)和監(jiān)督，以確保建設(shè)項目對環(huán)境的影響被公眾所接受。此次頒行的《水污染防治法》中類似的法條已被刪除，有關(guān)公民權(quán)利的內(nèi)容只有一個條款，即：“任何單位和個人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉”。不難看出，這是對公民保護(hù)水環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。但是，如果公民發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象并欲檢舉時，就會涉及公民去哪里舉報的問題。并且對于舉報的內(nèi)容，有關(guān)部門還需要時間核實，然后才能采取相關(guān)的執(zhí)法行為，在這段核實排污的時間內(nèi)，違法排污行為卻仍在繼續(xù)。在水污染極其嚴(yán)重的當(dāng)今，不能給違法行為留有時間。因此，只賦予公民檢舉的權(quán)利是不夠的，還需要賦予及時制止的權(quán)利。在水污染極其嚴(yán)重的當(dāng)今，才能給違法行為留有時間。

2 問題形成的原因

《水污染防治法》存在問題的原因主要有以下幾點：

(1)水污染防治立法所涉的相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)含量高。從水污染的產(chǎn)生、擴散、監(jiān)測到治理的整個過程來看，它已經(jīng)同人與人之間的行為有著本質(zhì)上的差別，人們無法單純地借助法學(xué)理論去規(guī)范這樣的社會行為。比如，對于水體污染的監(jiān)測，必須借助先進(jìn)的技術(shù)手段才能準(zhǔn)確地確定目標(biāo)水體是否被污染。對于大面積長時間的水體非點源污染，必須要利用GIS技術(shù)才能檢測。另外，在環(huán)境訴訟過程中，水體污染程度，是基本的證據(jù)之一。如何公平、公正地獲取這些證據(jù)，也要依仗于科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。在《水污染防治法》中設(shè)定了許多技術(shù)性較高的條款，諸如監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境容量等規(guī)范。這些規(guī)范都是從環(huán)境科學(xué)的研究成果和環(huán)境保護(hù)實踐中，由技術(shù)規(guī)范上升而來的?？萍己扛?、立法中難以把握、固定，這也許是《水污染防治法》存在問題的主要原因之一。

(2)決策者對經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在憂慮。《水污染防治法》沒有采用“按日計罰”措施，最主要的原因是決策者對經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的憂慮，認(rèn)為“按日計罰”的措施將會對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生重大的負(fù)面影響，如果巨額罰款致使排污企業(yè)無法生存，就會造成一些人就業(yè)困難的問題，從而影響社會的安定團(tuán)結(jié)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“按日計罰”可能會對違法企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生較大影響，甚至?xí)沟靡恍﹪?yán)重污染的企業(yè)不得不因無法承受高額的罰款而倒閉。但必須明確的是，積極治理污染并達(dá)標(biāo)排污是企業(yè)一項義不容辭的法律義務(wù)，只有在此基礎(chǔ)上賺取利潤才是合理合法的。如果企業(yè)嚴(yán)格遵守環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定，“按日計罰”措施是不會對其產(chǎn)生任何負(fù)面影響的。而且，環(huán)境污染會導(dǎo)致企業(yè)與人民群眾之間的大規(guī)模糾紛和沖突，嚴(yán)重影響社會安定。雖然“按日計罰”可能造成個別企業(yè)倒閉，但更多的企業(yè)會選擇守法，從而形成全社會守法的良性循環(huán)。

(3)地方保護(hù)主義是環(huán)境執(zhí)法的最大障礙。目前出現(xiàn)的各種資源環(huán)境問題中，違法主體逐步由企事業(yè)單位轉(zhuǎn)向政府的行政違法。一些地方政府的主要決策者仍在盲目追求GDP增長，把政績留給自己，把污染留給社會，把治理留給下一任政府，地方保護(hù)主義已成為當(dāng)下環(huán)境執(zhí)法的最大障礙。因此，遏制水污染除了加重對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)重罰，罰得讓它破產(chǎn)關(guān)閉之外，還必須強化行政問責(zé)制，加大對責(zé)任者的行政處分和刑事追究的力度。

(4)環(huán)境責(zé)任意識偏弱?！巴蹬拧蔽鬯男袨榫褪且环N最典型的企業(yè)缺乏環(huán)境責(zé)任意識的違法行為。實踐中，常常會遇到像廣東東莞福安防治印染有限公司這樣的企業(yè)，它們添置了污水處理設(shè)施，向有關(guān)部門申報了排污，也有在線監(jiān)測設(shè)施，還做了環(huán)評、領(lǐng)了排污許可證，總之，需要辦理的排污手續(xù)和程序都做到了。可是，這些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和員工根本不利用污水處理設(shè)施，不斷地實施“偷排”行為，污水處理設(shè)備作為了應(yīng)付環(huán)保部門檢查的一種擺設(shè)。

(5)水環(huán)境污染行為的司法監(jiān)督體系混亂?！端廴痉乐畏ā啡詻]有建立一套科學(xué)有效的司法監(jiān)督體系。目前行政機關(guān)管轄下的地方環(huán)境部門，仍然是環(huán)境監(jiān)管的“紙老虎”。雖然實行環(huán)境保護(hù)部門的“垂直管理”并不是《水污染防治法》所能解決的問題，但是，因其在水污染治理中的重要作用，應(yīng)該期待其能夠在這方面做些努力與嘗試。例如，可以責(zé)令地方行政部門必須制定水環(huán)境監(jiān)察計劃、追究水污染事故中行政部門不作為的責(zé)任和直接賦予地方環(huán)境管理部門直接關(guān)停污染企業(yè)的權(quán)利等規(guī)定來加強司法監(jiān)督，保障《水污染防治法》高效運行。

(6)現(xiàn)行體制下相關(guān)部門的職責(zé)與權(quán)力仍未明晰。權(quán)利和義務(wù)貫穿于法律現(xiàn)象邏輯聯(lián)系的各個環(huán)節(jié)、法的一切部門和法律運行的全部過程。事實上，在現(xiàn)有的行政體制下眾多環(huán)境行政主體中占有重要地位的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，在許多省、市和縣級政府，都是事業(yè)單位。它們依靠的主要是行政事業(yè)經(jīng)費，征收的一部分排污費也用于其組織建設(shè)和能力建設(shè)上。它們手中自由支配的資金不太多，在使用行政指導(dǎo)手段時主要依靠技術(shù)指導(dǎo)。環(huán)保部門職責(zé)與權(quán)利不對等，職責(zé)大但權(quán)利小的現(xiàn)象直接阻礙了《水污染防治法》的有效運行，正是由于這種現(xiàn)象的普遍存在，使得《水污染防治法》沒有從本質(zhì)上解決這個問題。

(7)公民參與意識不強，公眾參與環(huán)境管理的時機尚不成熟。《水污染防治法》沒有導(dǎo)入環(huán)境公益訴訟制度，其一部分原因就是目前公眾缺乏必要的環(huán)境法律知識，對環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境聽證會制度的了解不夠充分，不能夠合理正確地行使自己的權(quán)利。例如，公眾參與已納入《環(huán)境影響評價法》中，但經(jīng)常出現(xiàn)一些尷尬的情形：一些參與項目聽證公民沒有認(rèn)真地查閱環(huán)境影響報告，而是聽信傳言，錯誤地行使自己的權(quán)力，結(jié)果使一些本應(yīng)實施的項目得不到正常建設(shè)。但是，這些均不應(yīng)成為《水污染防治法》回避公眾參與的理由，如何在現(xiàn)在的情況下最大程度地保證公眾能夠參與到水污染防治中來，應(yīng)是其解決的重要問題之一。

3 解決問題的建議

《水污染防治法》修訂工作剛剛結(jié)束，要在短時間內(nèi)再次修訂此法不太可能，所幸的是《水污染防治法實施細(xì)則》還未頒布，筆者認(rèn)為：上述一部分問題還可以在《水污染防治法實施細(xì)則》中加以解決，另一部分內(nèi)容只有等待修訂此法或者其它法律時加以完善。

(1)確立行政問責(zé)制，完善地方政府的環(huán)境法律責(zé)任。制定《水污染防治法實施細(xì)則》時應(yīng)盡可能地考慮導(dǎo)入行政問責(zé)制，從問責(zé)對象、主體、范圍、責(zé)任種類和形式、問責(zé)程序五個方面來加以考慮。對造成重大污染事故的決策官員，除了撤職罷官外，還應(yīng)該依法追究其刑事責(zé)任。盡快改變目前行政問責(zé)雷聲大雨點小，刑事追究“刑不上大夫”的尷尬處境。

(2)明確不可抗力的免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。建議《水污染防治法實施細(xì)則》增補不可抗力的免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)：一是必須完全屬于不可抗力造成的損害，致害人才可以免責(zé)，倘若夾雜了其他人為的因素便不能免除致害人的責(zé)任；二是必須及時采取合理措施，否則仍要對損害以及擴大的損害進(jìn)行賠償。這兩個標(biāo)準(zhǔn)必須同時具備，行為人才可以免責(zé)。

(3)設(shè)計類似于“按日連續(xù)處罰”條款。要想徹底整治違法行為，一要在處罰款額度方面更進(jìn)一步細(xì)化，可以在《水污染防治法實施細(xì)則》中建立類似于“按日連續(xù)處罰”制度。二要對某些惡意環(huán)境違法行為人應(yīng)當(dāng)適應(yīng)《治安處罰條例》，對其采取行政拘留措施。

(4)盡快出臺《飲用水源地保護(hù)條例》。建立快速、合理有效補償飲用水源地農(nóng)民的損失的機制，加強飲用水水源地保護(hù)區(qū)里面的管理、監(jiān)控，進(jìn)一步細(xì)化《水污染防治法》中有關(guān)飲用水源地保護(hù)的法律條文，使其更具有操作性和可執(zhí)行性。

(5)增設(shè)“環(huán)境公益訴訟”?？稍谛抻啞睹袷略V訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律時，增設(shè)“環(huán)境公益訴訟”，允許社會團(tuán)體、環(huán)保NG0組織對污染者和不履行法律職責(zé)的行政機關(guān)提起公益訴訟，也就是說，沒有受到水污染損失的公民或組織也應(yīng)該可以成為原告。

(6)賦予環(huán)保部門“行政強制執(zhí)行權(quán)”。很多水污染事情都很緊急，環(huán)保部門在制作行政處罰時，通常責(zé)令某企業(yè)關(guān)閉排污口，企業(yè)不執(zhí)行，環(huán)保部門無權(quán)強制執(zhí)行。若環(huán)保部門只能申請人民法院強制執(zhí)行，一年半載還得不到解決。因此，在修訂《行政訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律時，建議賦予環(huán)保部門“行政強制執(zhí)行權(quán)”。

(7)確立公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。A，在立法活動中，涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)益時，應(yīng)給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機會，同時還要廣泛聽取公民的意見，充分了解公民的意愿，在廣泛聽取各種意見的基礎(chǔ)上集思廣益、正確決策。B，鼓勵公民支持公益訴訟。c，賦予有可能遭受水污染損害的當(dāng)事人有起訴的權(quán)利。

(編輯：李琪)