海外耕地保護(hù)的社會(huì)化扶持對(duì)策及其啟示

摘要 由于耕地為公眾提供了大量的、具有強(qiáng)烈外部性的非生產(chǎn)性功能，很多國家都把耕地保護(hù)作為一個(gè)公共目標(biāo)，并通過社會(huì)化扶持手段來得到實(shí)施。中國作為一個(gè)人多地少，人均耕地占有量低的國家，耕地保護(hù)任務(wù)更加突出，雖然“切實(shí)保護(hù)耕地”成為我國的一個(gè)基本國策。提出要執(zhí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”，并制定了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制等一系列耕地保護(hù)政策，但耕地保護(hù)整體效果卻不容樂觀，其中一個(gè)原因就是沒有形成全社會(huì)共同保護(hù)耕地的氛圍。本文對(duì)當(dāng)今世界耕地保護(hù)社會(huì)化扶持的政策依據(jù)及實(shí)踐手段進(jìn)行綜合與分析，并結(jié)合我國耕地保護(hù)的形勢(shì)，提出了我國耕地保護(hù)社會(huì)化扶持的一系列對(duì)策措施，包括加快耕地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體；重視耕地的非生產(chǎn)功能，提高全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)；采用綜合優(yōu)惠措施，激勵(lì)農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為；完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)對(duì)耕地的侵占；延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；社會(huì)責(zé)任；社會(huì)行為；啟示

中圖分類號(hào)X24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào)1002-2104(2009)03-0070-05

保護(hù)耕地已成為當(dāng)今世界實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的一個(gè)共同關(guān)注熱點(diǎn)?？v觀世界各國耕地保護(hù)的驅(qū)動(dòng)因素，可以歸納為四個(gè)方面：一是食物安全，這是人類社會(huì)提出耕地保護(hù)最初始的因素，民以食為天，食物是人類生存發(fā)展最根本的保障，而耕地稀缺性使耕地成為人們必須十分珍惜的自然資源。二是耕地為社會(huì)提供的公共自然福利功能。除了生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品外，耕地還為人類提供各種各樣的非生產(chǎn)性功能，如農(nóng)田耕作傳統(tǒng)文化、開放空間、農(nóng)村獨(dú)特景觀、生物棲息、空氣與地下水的凈化，這些功能具有強(qiáng)烈的外部性，為社會(huì)公眾共同享受，且不能通過市場(chǎng)規(guī)律得以調(diào)節(jié)，所以有人也稱為耕地的非市場(chǎng)產(chǎn)出或非生產(chǎn)性功能，人們對(duì)這種公共自然福利需求會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活水平的提高，特別是人們受教育程度和信息技術(shù)的發(fā)展而迅速增強(qiáng)。三是防止城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張，特別是進(jìn)入上世紀(jì)中期，城鎮(zhèn)擁擠的生活讓大批城市居民搬往農(nóng)村，開始出現(xiàn)“城市郊區(qū)化”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)建設(shè)向四周農(nóng)村迅速擴(kuò)張，大量耕地成為城鎮(zhèn)擴(kuò)張的對(duì)象，為此，人們提出通過限制耕地的非農(nóng)化來控制城鎮(zhèn)的擴(kuò)張。四是生態(tài)環(huán)境倫理的需求，這是近年來，隨著生態(tài)倫理思想的興起，而在學(xué)術(shù)界提出的一個(gè)耕地保護(hù)的理由。耕地環(huán)境是一個(gè)特定的生態(tài)系統(tǒng)，是整個(gè)自然生態(tài)的重要組成部分，也是很多生物種群棲息的場(chǎng)所，保護(hù)耕地應(yīng)是生態(tài)倫理的重要內(nèi)容。

不同國家的人口、耕地資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等基本條件不同，各國耕地保護(hù)的根本驅(qū)動(dòng)力有所不同，表現(xiàn)在耕地保護(hù)目標(biāo)上也有所差異，這在一定程度上反映出耕地功能需求與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系：在人多地少的發(fā)展中國家，確保糧食安全是耕地保護(hù)的首要任務(wù)，因此，保護(hù)耕地持續(xù)的生產(chǎn)能力，是這些國家保護(hù)耕地要達(dá)到的第一目標(biāo)，不僅要求保持相應(yīng)數(shù)量的耕地，還在耕地質(zhì)量上(即生產(chǎn)能力上)提出了相應(yīng)的要求。而在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，由于人口基本保持恒定，人們并不擔(dān)心糧食的供應(yīng)問題，公眾對(duì)耕地的保護(hù)并不是追求耕地的高產(chǎn)出，而是耕地能持續(xù)地為社會(huì)提供公共的自然福利。如在美國，對(duì)于耕地并不要求一定要進(jìn)行耕作，只要保持耕地狀態(tài)就行，允許荒蕪，并強(qiáng)調(diào)把耕地保護(hù)融入整個(gè)農(nóng)村整體景觀之中，希望農(nóng)田、牧場(chǎng)、果園和森林共同組成的一個(gè)自然風(fēng)景，而對(duì)于耕地的生產(chǎn)能力，則更多的是耕地使用者應(yīng)關(guān)注的問題。

我國是一個(gè)人多地少，人均耕地占有量低的國家，不僅面臨著因生活水平提高對(duì)耕地非生產(chǎn)功能需求的快速增長，更必須面對(duì)因人口增加而增長的食物需求。我國耕地保護(hù)任務(wù)更加突出，為此，“切實(shí)保護(hù)耕地”成為我國的一個(gè)基本國策，黨中央、國務(wù)院也多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”，先后實(shí)施了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制等耕地保護(hù)政策，近年來也采取了提高糧食收購價(jià)格、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直補(bǔ)等利于增強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)動(dòng)力的激勵(lì)措施，獲得一定的成效，但耕地保護(hù)整體效果卻不容樂觀，“十五”期間全國耕地凈減少638萬hm²，全國人均耕地降為0.933hm²。及時(shí)調(diào)整和完善我國耕地保護(hù)思路，已成為一個(gè)迫切需要解決的課題，其中總結(jié)世界各地耕地保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是一個(gè)重要的內(nèi)容。本文側(cè)重從耕地保護(hù)直接關(guān)聯(lián)的有關(guān)社會(huì)化機(jī)制，總結(jié)歸納海外相關(guān)耕地保護(hù)社會(huì)化扶持策略，以期為我國耕地保護(hù)提供借鑒。

1 耕地保護(hù)社會(huì)化扶持的依據(jù)

耕地保護(hù)是一個(gè)公眾目標(biāo)已得到世界各地的普遍認(rèn)可，其主要原因就是耕地為公眾提供了大量的非生產(chǎn)性功能，這些功能具有強(qiáng)烈的外部性，無法通過市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，也不會(huì)因人消費(fèi)而消耗，屬于社會(huì)公共產(chǎn)品。既然是公共產(chǎn)品，就需要通過政府的行為來對(duì)耕地保護(hù)實(shí)施社會(huì)化的扶持。

由于耕地的生產(chǎn)活動(dòng)被認(rèn)為是一種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)范疇。在國際貿(mào)易中，耕地的多功能性也得到廣泛的認(rèn)可。在各種國際貿(mào)易協(xié)議中，一個(gè)普遍的政策改革原則就是要把政府對(duì)農(nóng)田收入的資助與農(nóng)民的生產(chǎn)決策相區(qū)分。直接對(duì)某些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，會(huì)影響貿(mào)易的公平。強(qiáng)調(diào)耕地的多功能性，意味著對(duì)耕地的扶持不是針對(duì)耕地生產(chǎn)，而是提高耕地非生產(chǎn)功能的公眾服務(wù)，與貿(mào)易公平無關(guān)。在WTO中，對(duì)于農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的限制幾乎沒有。對(duì)于有利于公眾健康安全和保持動(dòng)植物種群、旨在提高耕地生態(tài)環(huán)境景觀功效的國家政策措施不在限制的范圍之內(nèi)，只要不超過農(nóng)戶用于環(huán)境景觀功效的成本，對(duì)農(nóng)戶的資助是允許。因此，人們?cè)谟懻搶?duì)耕地保護(hù)的社會(huì)扶持時(shí)，一般集中在耕地的非生產(chǎn)性功能，并主要取決于兩方面：一是耕地提供非生產(chǎn)功能的價(jià)值，二是耕地產(chǎn)權(quán)人所擁有的產(chǎn)權(quán)權(quán)限。

由于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，人們對(duì)耕地非生產(chǎn)性功能的需求不一樣，耕地所表現(xiàn)出的非生產(chǎn)性功能價(jià)值也就不一樣，即使在同一個(gè)國家，表現(xiàn)也不同，如大量研究表明：美國東北部、湖泊和太平洋等人口稠密地區(qū)，人們對(duì)非生產(chǎn)性功效需求明顯要高于其它地區(qū)。耕地非生產(chǎn)性功能價(jià)值在地區(qū)之間之所以差別很大，是因?yàn)槠涓叩褪芏鄠€(gè)因素的影響：一是區(qū)域耕地的稀缺程度。耕地越少，價(jià)格則越高，如城鎮(zhèn)建設(shè)地區(qū)的耕地非生產(chǎn)性功能價(jià)格明顯高于廣大農(nóng)村區(qū)域；二是區(qū)域人口及其組成。一般人口越多，需求越多，經(jīng)濟(jì)收入和受高等教育人口比例越大，耕地的非生產(chǎn)性功能價(jià)格越高；三是區(qū)域的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求越高，耕地反映出的非生產(chǎn)性功能價(jià)格也就越高；四是區(qū)域內(nèi)地形地貌。平原、丘陵和山區(qū)的耕地所提供景觀存在差別，且影響著人口的分布；五是區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的公園、森林、果園的數(shù)量和分布情況。但是，公園不能替代農(nóng)田：公園能為人們提供各種戶外休閑活動(dòng)，但卻不能提供諸如耕作傳統(tǒng)文化、農(nóng)村景觀等功效。

通過對(duì)人們?cè)敢鉃楦氐姆巧a(chǎn)性功能支付的價(jià)格調(diào)查是國際上衡量各地耕地非生產(chǎn)性功效價(jià)格的一種常用辦法：如Drake通過研究發(fā)現(xiàn)收入相對(duì)較低的諾曼底人愿意為享受農(nóng)村自然景觀支付每年200法郎(FF)，瑞典人為了耕地的清潔功能愿意支付每年每人約78埃居(ECU)；Krieger 1999對(duì)美國伊利諾斯州北部的三個(gè)縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)人們支付PDR的價(jià)格與城鎮(zhèn)化用地的壓密切相關(guān)，超過一半的調(diào)查對(duì)象愿意在五年內(nèi)每年支付100美元。約為當(dāng)時(shí)現(xiàn)價(jià)429美元，甚至有些調(diào)查者愿意在五年內(nèi)每年支付高達(dá)2000美元。另一種估算辦法是通過計(jì)算提供這些耕地的非生產(chǎn)功效的所需要支出的成本。Whitby等假設(shè)這些非生產(chǎn)性功效與具體農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出無關(guān)，估計(jì)了產(chǎn)生這些非生產(chǎn)性功效的成本。

耕地的產(chǎn)權(quán)界定是制定政策的一個(gè)重要前提，耕地所用者或使用者擁有的產(chǎn)權(quán)多少?zèng)Q定了他們有多少義務(wù)和責(zé)任為社會(huì)提供非生產(chǎn)性功能，進(jìn)而決定了社會(huì)應(yīng)該給予他們的扶持力度。如在英國、美國，農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為可以得到社會(huì)的補(bǔ)償，而在丹麥、瑞典和以色列，耕地的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定農(nóng)戶有義務(wù)為公眾提供相應(yīng)的非生產(chǎn)功效，并有責(zé)任避免出現(xiàn)諸如水污染負(fù)的非生產(chǎn)功效。

需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)實(shí)踐表明，耕地保護(hù)是一個(gè)省錢的財(cái)政政策和有效的發(fā)展策略：在實(shí)際中用于城鎮(zhèn)區(qū)域建設(shè)的財(cái)政投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于用于農(nóng)田保護(hù)的公共投入，這些投入既促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的多樣化，又減緩了與相鄰非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的沖突。

2 耕地保護(hù)社會(huì)化扶持的對(duì)策

各國針對(duì)各自的國情，包括文化、歷史、資源條件和法制特征，實(shí)施了不同特色的耕地保護(hù)制度，如在德國，地方的綜合發(fā)展規(guī)劃中，明確要求劃定不能開發(fā)的耕地保護(hù)區(qū)和編制有關(guān)土壤保持、耕地整理等內(nèi)容的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。在以色列，對(duì)耕地的開發(fā)，必須得到國家農(nóng)業(yè)土地保護(hù)委員會(huì)(CAPL)的批準(zhǔn)，CAPL曾在1968年，把所有的耕地，不論質(zhì)量好壞和區(qū)位的遠(yuǎn)近，都圈定為永久性的農(nóng)業(yè)區(qū)。日本把80％的可耕地劃定為禁止非農(nóng)化的農(nóng)業(yè)區(qū)域，加拿大各省也制定了一系列的禁止開發(fā)的耕地保護(hù)政策，Bc、魁北克、紐芬蘭三省直接制定了嚴(yán)格耕地保護(hù)政策，而其它省則通過制定城鎮(zhèn)理性增長控制政策來保護(hù)耕地。在英國，所有開發(fā)項(xiàng)目要提交中央政府審核。在美國，建立了聯(lián)邦、州和地方政府及各種私人團(tuán)體各種層次的耕地保護(hù)體系，在聯(lián)邦層面上，有《1981年耕地保護(hù)條例》、《1990年為了未來的耕作條例》、《1996年耕地保護(hù)》，對(duì)州及地方的耕地保護(hù)提供支持；在州政府層面，所有州都頒布了有關(guān)耕地的法律，其中49個(gè)州提出了有關(guān)耕地保護(hù)減免稅費(fèi)的政策；而在地方政府層面上，包括耕地的直接購買、編制綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用途管制、農(nóng)地發(fā)展權(quán)購買、保護(hù)區(qū)劃定等種種措施。耕地的交易一般會(huì)受到相應(yīng)的限制，如在丹麥，耕地購買者必須證明自己有能力耕種，且許諾在一定時(shí)期內(nèi)以耕地為生；在德國，任何耕地交易需要得到政府的批準(zhǔn)；而在法國，耕地交易是否有利于耕地的規(guī)?；a(chǎn)是一個(gè)必須考慮的重要因素。

雖然各國的耕地保護(hù)具體措施各不相同，但歸納起來，主要有以下三種：

2.1稅費(fèi)優(yōu)惠政策

耕地保護(hù)的激勵(lì)政策替代對(duì)農(nóng)產(chǎn)品直接價(jià)格補(bǔ)貼已是一種國際發(fā)展趨勢(shì)。為了保證耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，激勵(lì)農(nóng)戶耕種，國際上目前普遍的做法不外乎兩條途徑：一是通過減免各種稅費(fèi)，二是對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行公共投資，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。如在美國，大多數(shù)的地方服務(wù)，如小孩教育、消防、治安，都是源于不動(dòng)產(chǎn)稅，土地所有者被認(rèn)為是最可靠和最有能力的納稅人，但對(duì)于耕地稅收，在美國全部的50個(gè)州和加拿大各省都出臺(tái)了相關(guān)的優(yōu)惠政策，在BC省，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品銷售都免去消費(fèi)稅。美國的一些州在實(shí)行依據(jù)家庭收入高低征收不同稅率的房地產(chǎn)稅的同時(shí)，也把耕地使用稅排除在外。為了避免農(nóng)戶出售耕地給別人進(jìn)行開發(fā)，有些州還制定了相關(guān)條例收回已減免的稅費(fèi)。

一些地方也通過征收高額的資產(chǎn)稅或土地開發(fā)交易稅，來抑制人們的開發(fā)，并獲得更多的用于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù)資金，如加拿大有很高的資產(chǎn)稅，但對(duì)于農(nóng)戶之間耕地的交易卻較低(保持農(nóng)用)。在澳大利亞、英國、瑞典、德國和荷蘭，耕地免除一切財(cái)產(chǎn)稅，在英國連涉農(nóng)建設(shè)也是免稅的。

2.2城鎮(zhèn)增長控制政策

針對(duì)城鎮(zhèn)擴(kuò)張是當(dāng)前導(dǎo)致耕地減少的最主要途徑，不少國家通過控制城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模來保護(hù)耕地。很多到過英國的人都對(duì)他們城鎮(zhèn)周圍的綠色景觀留下深刻印象，這就是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的作用。在美國，人們堅(jiān)信城鎮(zhèn)增長控制和耕地保護(hù)就像一個(gè)硬幣的兩個(gè)面，沒有科學(xué)的城鎮(zhèn)增長和控制就不可能保護(hù)耕地。

城鎮(zhèn)理性增長，不是直接限制耕地的非農(nóng)開發(fā)，通常是規(guī)劃好城鎮(zhèn)一定期間內(nèi)允許開發(fā)建設(shè)的邊界，邊界之外的耕地不允許建設(shè)，并通過制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，來引導(dǎo)城鎮(zhèn)的發(fā)展，對(duì)于不屬于城鎮(zhèn)開發(fā)范圍的區(qū)域，政府不進(jìn)行道路、管網(wǎng)基調(diào)設(shè)施的建設(shè)投資，從而阻止人們的耕地非農(nóng)化行為，但這種辦法普遍受到邊界外農(nóng)戶反對(duì)：邊界外的農(nóng)戶認(rèn)為他們的土地價(jià)值因政府的限制開發(fā)而下降。

2.3耕地發(fā)展權(quán)的購買

耕地發(fā)展權(quán)購買(PDR)是把耕地的非農(nóng)化發(fā)展權(quán)從耕地“產(chǎn)權(quán)束”中分離出來，作為一個(gè)永久性的權(quán)限，隨地而走，通過政府的購買，從而控制耕地的非農(nóng)化。

PDR的一個(gè)基本前提是農(nóng)戶對(duì)耕地?fù)碛蟹浅Ｍ暾漠a(chǎn)權(quán)，特別是具有市場(chǎng)的交易權(quán)限，任何有損于權(quán)限的行為都要得到補(bǔ)償，公眾享受到的耕地非生產(chǎn)性功能是源于農(nóng)戶，且政府能代表著所有非耕地所有者的公眾購買，政府擁有優(yōu)先購買權(quán)，但農(nóng)戶不具備隨意的出售權(quán)。PDR并不是完全限制非農(nóng)建設(shè)，允許農(nóng)戶的生活建設(shè)，來鼓勵(lì)農(nóng)戶積極投入生產(chǎn)。當(dāng)然，當(dāng)土地已無法再進(jìn)行耕作時(shí)，允許農(nóng)戶購回發(fā)展權(quán)，但條件規(guī)定得非常嚴(yán)格，如在麻薩諸塞州，必須通過雙方州立法機(jī)構(gòu)的認(rèn)定。

PDR是自愿的行為，由于能得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，受到廣大農(nóng)戶的支持，但購買價(jià)格的評(píng)估和資金籌集是兩大問題。發(fā)展權(quán)價(jià)格與耕地的耕作價(jià)格和開發(fā)后的價(jià)格是不同的。有人提出評(píng)估價(jià)格的兩種方法：一種是市場(chǎng)比較法，與城鎮(zhèn)土地估價(jià)中的市場(chǎng)比較法原理一樣，根據(jù)附近相似的非保護(hù)區(qū)的耕地出售市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)行個(gè)別因素修正來確定；第二種方法是“前后比較法”，即先后評(píng)估劃定保護(hù)區(qū)，制定用途限制前后、按最佳用途的市場(chǎng)價(jià)格，二者的差價(jià)就是補(bǔ)償價(jià)格。

為了彌補(bǔ)PDR資金籌集難的問題，有人提出發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(TDR)：即對(duì)成片農(nóng)地的用途管制，但對(duì)區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)戶都給予放棄非農(nóng)發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)會(huì)，當(dāng)這些土地出售給開發(fā)商時(shí)，開發(fā)商必須支付相應(yīng)的發(fā)展權(quán)價(jià)格。由于是成片保護(hù)，政府會(huì)通過項(xiàng)目實(shí)施的形式，來加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以此作為對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償。

3 對(duì)我國耕地保護(hù)的啟示

3.1加快耕地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體

明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格的權(quán)限界定，是耕地保護(hù)政策制定的核心。世界各地的耕地保護(hù)政策之所以各不相同，一個(gè)重要的因素就是建立在不同的耕地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)理論之上的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直是我國農(nóng)地管理中的一個(gè)瓶頸。權(quán)力與義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，農(nóng)戶、村集體、各級(jí)政府在耕地的眾多產(chǎn)權(quán)束中所占地位，決定了農(nóng)戶個(gè)體和社會(huì)的耕地保護(hù)責(zé)任，如農(nóng)戶對(duì)耕地?fù)碛械臋?quán)限，決定了為公眾提供非生產(chǎn)功效的義務(wù)，從而決定了社會(huì)公眾對(duì)耕地保護(hù)應(yīng)給予的扶持力度。我國耕地實(shí)行的集體所有制，在這種土地所有制下，國家、集體與農(nóng)戶個(gè)體之間的權(quán)力與義務(wù)如何劃定，必須加以研究明確。

3.2重視耕地的非生產(chǎn)功能，提高全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)

耕地不只是給生產(chǎn)者帶來經(jīng)濟(jì)收益，更重要的是為全社會(huì)的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的效益，在清凈空氣、涵養(yǎng)水源、保護(hù)土壤、維護(hù)生物多樣性、優(yōu)美景觀等方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的外部性。國際經(jīng)驗(yàn)表明，人們對(duì)耕地非生產(chǎn)功能的需求是隨著生活水平的提高而快速提高，我國人民生活在整體上已進(jìn)入小康水平，公眾對(duì)耕地的非生產(chǎn)性功效需求正在不斷增強(qiáng)，這為我國提高全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)提供了一個(gè)很好的社會(huì)環(huán)境。因此，必須加強(qiáng)耕地的非生產(chǎn)性功能的宣傳，重視對(duì)耕地非生產(chǎn)性功效的研究，比如耕地的公眾價(jià)值到底是多少；在現(xiàn)實(shí)生活中人們?cè)笧檫@種公眾服務(wù)支付多少；政策又會(huì)如何影響這些公眾服務(wù)功能的變化和成本；對(duì)耕地保護(hù)者減免的稅費(fèi)其實(shí)需要其它納稅人補(bǔ)充，這些納稅人是否獲得了他們所付出的服務(wù)。

3.3采用綜合優(yōu)惠措施，激勵(lì)農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為

農(nóng)戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護(hù)中扮演著重要的角色，尤其在耕地質(zhì)量的保護(hù)上，農(nóng)戶是關(guān)鍵因素：耕地質(zhì)量保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力，而耕地生產(chǎn)能力與土壤培肥、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、耕作制度選擇、污染防護(hù)(治)等行為密切相關(guān)，這些都離不開農(nóng)戶的直接參與。因此，從這一角度看，任何缺乏或忽視農(nóng)戶主動(dòng)行為的耕地保護(hù)機(jī)制，注定是一個(gè)殘缺、低效的機(jī)制。從國際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)戶耕地利用與保護(hù)的行為受多種因素的影響，有經(jīng)濟(jì)效益的因素，也有價(jià)值取向、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、政策法律約束力與激勵(lì)效益等等因素，對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性的提高，不是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，而應(yīng)是一個(gè)從稅費(fèi)、公共設(shè)施建設(shè)、公眾服務(wù)項(xiàng)目、社會(huì)保障等多方面綜合的優(yōu)惠措施。因此，國家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”扶持力度，除了確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益外，還要從農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)福利完善等方面對(duì)農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償，從而提高農(nóng)戶耕地生產(chǎn)的積極性。

3.4完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)對(duì)耕地的侵占

和世界其它國家一樣，城鎮(zhèn)(含工業(yè)園區(qū))建設(shè)是我國耕地保護(hù)最大的威脅，不少國家的耕地保護(hù)就是從嚴(yán)格城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，防止城鎮(zhèn)四處擴(kuò)張來保護(hù)耕地的。但在我國，城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾并沒有得到應(yīng)有的重視，貪大求洋的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃思想很普遍，盲目追求城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，已經(jīng)造成了城鎮(zhèn)土地利用效益低下、大量建設(shè)用地閑置的現(xiàn)實(shí)局面，因此，必須完善我國城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，使之服從于區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)對(duì)耕地的侵占。

3.5延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入

耕地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，一直是我國基層地方政府和農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性不高的主要原因。面對(duì)這同樣的一個(gè)問題，發(fā)達(dá)國家除了在稅費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予優(yōu)惠，以減少生產(chǎn)成本外，還積極引導(dǎo)農(nóng)戶從事與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過延長農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，來擴(kuò)展農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入。如在美國俄亥俄州，早在1992年就有超過40％的農(nóng)民200天以上是從事非耕作經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，51％的農(nóng)民已不把農(nóng)業(yè)作為他們的首要職業(yè)，農(nóng)民跳出耕地的束縛，通過其他途徑增加經(jīng)濟(jì)收入，因此，我國應(yīng)重視對(duì)延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的研究，制定出相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展相關(guān)的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

(編輯：田 紅)