貴州高等教育經(jīng)費(fèi)支出分析與思考

[摘要]本文通過對貴州高等教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)的分析，就赤字支出反映的原有預(yù)算、制度、核算的不適應(yīng)性及其加大財務(wù)風(fēng)險、債務(wù)沉重等問題作進(jìn)一步思考，并探討應(yīng)對措施，力求具有較強(qiáng)的可操作性，為貴州省高等教育事業(yè)發(fā)展盡一份力。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)費(fèi)支出；量出制入；劃塊核算； 籌資結(jié)構(gòu)

“十五”期間，地處西部的貴州高等教育抓住機(jī)遇，深化高等教育體制改革，大力發(fā)展，實現(xiàn)了“規(guī)模、211大學(xué)、院士、博士點(diǎn)”零的突破，但也帶來了一系列新的、復(fù)雜的、難以解決的問題。尤其是如何按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加強(qiáng)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、支出管理工作，確保有效使用公共經(jīng)費(fèi)，使高等教育事業(yè)穩(wěn)步、有序發(fā)展成為迫切需要研究的問題。為此，本文結(jié)合貴州省高校近幾年經(jīng)費(fèi)支出情況，從政策、制度、方法等層面加以分析，以“量出制入”拓展預(yù)算思路，以“制度”約束支出，以“劃塊”突破核算局限性，以期研究結(jié)果可以滿足高等教育事業(yè)發(fā)展的需要。

一、分析的前提條件

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，政府收支分類改革于2007年全面實施，由于本次改革是以收入分類體系、支出功能分類體系和支出經(jīng)濟(jì)分類體系來構(gòu)建的，因此2007年貴州省高等教育支出數(shù)據(jù)是按新的分類體系進(jìn)行統(tǒng)計的。為使2003年至2006年的數(shù)據(jù)與2007年的數(shù)據(jù)具有可比性，故以原支出分類作為分析的前提條件。

二、貴州省高等教育經(jīng)費(fèi)支出分析

(一)經(jīng)費(fèi)支出總體情況分析

高等教育經(jīng)費(fèi)支出由事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基建支出組成。2003年支出14.19億元；2004年支出17.84億元，較2003年增長25.72％；2005年支出19.21億元，較2004年增長7.68％；2006年支出24.83億元，較2005年增長5.62％；2007年支出27.62億元，較2006年增長11.24％；五年累計支出103.69億元?？傮w來看，每年年均增加3.36億元，平均增長率達(dá)12.57％，超過這五年的高等教育毛入學(xué)率，基本滿足了辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大的要求(見表1)。

(二)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)分析

1 事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)分析

人員性經(jīng)費(fèi)支出2003年為59126.30萬元，2004年為83072.5萬元，2005年為104001.10萬元，2006年為124797.80萬元，2007年為145448.00萬元。2004年較2003年增長40.50％，2005年較2004年增長25.19％，2006年較2005年增長20％，2007年較2006年增長16.55％，反映了高等教育人工成本增長較快。但從人員性支出占事業(yè)支出的比重來看，各年度維持在47.08％至58.47％之間。也就是說，盡管財政性投入比例呈下降趨勢，但高等教育人員性支出是在一定的結(jié)構(gòu)比基礎(chǔ)上。逐年增加支出額，以確保教職工隊伍的穩(wěn)定，切實做好學(xué)生的獎、貸、勤、免、補(bǔ)工作(如表2所示)。

公用支出2003年為66453.40萬元，2004年為79856.90萬元，2005年為73882.40萬元，2006年為107324.70萬元，2007年為115727.50萬元。從增長率看，除2005年為負(fù)增長外，其余年份均為正增長，但增長幅度只有2006年較大，達(dá)45.26％。所占事業(yè)支出比重除2003年超過50％外，其余年份均在50％以下，與人員支出比例相差10％左右。而財政性撥款投入比例除2005年達(dá)27.45％外，其余年份均在20％至23.60％之間，反映了高等教育規(guī)模逐年擴(kuò)大，使兩項支出比例交替變化，但始終保持在6:4的范圍，在省財政投入有限的情況下，事業(yè)性支出結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性好，有效地保證了貴州省高等教育事業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)(見表2)。

2 基建支出分析

基建支出2003年為16253.20萬元，2004年為15518.90萬元，2005年為12366.50萬元。2006年為16228.80萬元，2007年為14954.30萬元。除2006年正增長為31.23％外，其余年份均為負(fù)增長，2005年負(fù)增長達(dá)20.31％。盡管財政性投入比例在2003年達(dá)到28.27％，但2004年、2005年下降幅度較大，2006年快速回升，2007年快速下滑，不穩(wěn)定。而該項支出占總支出比例逐年呈下降趨勢，由2003年的11.45％下降至2007年的5.41％。這些指標(biāo)的變化反映出貴州省高等教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因各級各類高校規(guī)模、發(fā)展速度、占地面積、發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)層次、辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)等方面的差異化，導(dǎo)致各年份基建投入的資金總量也不相同，造成各年增長率、財政性投入所占比例波動性較大，與自籌資金相比，仍顯不足。從投入總量看，基本處于1.3億元至1.6億元之間，是比較穩(wěn)定的?；ㄖС鏊伎傊С龅谋壤鹉晗陆担馕吨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)到一定規(guī)模后，事業(yè)性支出需逐年上升，有利于解決不斷擴(kuò)大規(guī)模帶來的一系列教學(xué)、科研、后勤問題，從而確保人才培養(yǎng)質(zhì)量。目前，通過這五年的投入，貴州高?，F(xiàn)有校舍面積達(dá)550.20萬平方米(未含正在施工的建設(shè)面積)，生均校舍面積基本達(dá)到教育部不同類別評估標(biāo)準(zhǔn)，順利完成擴(kuò)招任務(wù)，保證了貴州省高等教育持續(xù)健康、穩(wěn)定的發(fā)展，為貴州省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)(見表3)。

三、經(jīng)費(fèi)支出存在的問題

(一)高等教育的提速發(fā)展，使赤字支出反映了原有預(yù)算、制度、核算的不適應(yīng)性

五年來，貴州省高等教育總收入達(dá)99.74億元，總支出103.69億元，收支相抵，赤字3.95億元，反映出如下問題：1 對高等教育原有的預(yù)算平衡觀念形式形成沖擊?！傲咳霝槌觯罩胶狻笔穷A(yù)算工作長期堅持的原則，從近幾年支出看，“量入為出”已轉(zhuǎn)換成“量出制入”。主要原因是銀行貸款渠道的開通成為預(yù)算平衡的杠桿，從而造成部門預(yù)算在省財力有限的情況下，“一上”預(yù)算編制沒有實際作用，與學(xué)校實際使用的預(yù)算差距較大。2 現(xiàn)行高校財務(wù)制度、會計制度已不能滿足各相關(guān)利益關(guān)系人的要求，如貸款建設(shè)項目賬務(wù)的處理、對學(xué)校政府采購批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)的列支，財務(wù)報裘未包含非獨(dú)立法人資格的校內(nèi)單位收支信息、無高等教育會計信息對社會公眾的披露制度等。3 大量“在建工程”竣工投入使用后轉(zhuǎn)入“固定資產(chǎn)”有一定難度。貴州省高等教育貸款規(guī)模已達(dá)30億元，2003年至2007年累計赤字3.95億元，僅占貸款規(guī)模的13.17％，還存在大量未結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建支出。一旦結(jié)轉(zhuǎn)，會造成收支結(jié)余紅字，從而使事業(yè)基金出現(xiàn)紅字。這是因為高校教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)核算執(zhí)行《高等學(xué)校會計制度》，而基建經(jīng)費(fèi)核算執(zhí)行《基本建設(shè)單位會計制度》。兩制度核算要求、范圍不同。所以，為規(guī)避紅字，“固定資產(chǎn)”賬外游離了大量在建工程，只能掛在“在建工程”科目上。

(二)重視資金總量籌集，輕籌資結(jié)構(gòu)安排，加大財務(wù)風(fēng)險

各級各類高等學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃，通過財政撥款、事業(yè)收入、銀行貸款進(jìn)行所需資金總量策劃，以此來實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。但在解決過去欠賬問題上，過度依賴于貸款，必然使高校貸款規(guī)模膨脹，從而輕視籌資結(jié)構(gòu)合理安排，出現(xiàn)了在各商業(yè)銀行互貸互還和續(xù)借續(xù)貸的現(xiàn)象。實際償債能力很弱。從長遠(yuǎn)看，負(fù)債辦學(xué)的財務(wù)風(fēng)險日益加大，將極大地影響高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

(三)人員性支出反映了教職工結(jié)構(gòu)不合理

人員性支出占事業(yè)支出比例持續(xù)保持在一定范圍內(nèi)，均控制在60％以下。而在教職工結(jié)構(gòu)中。專任教師占教職工比例有所改善，仍存在一線教師嚴(yán)重缺編，行政人員及其他人員超編的問題。以2007年為例，貴州省高校在職人員為28224人，其中專任教師18101人，行政及其他人員10123人，這種結(jié)構(gòu)要進(jìn)一步改善。

(四)貴州省財力的有限性，使人員性支出與公用支出比例較穩(wěn)定，導(dǎo)致對貸款難以還本付息

近幾年，隨著貴州省高等教育事業(yè)的提速發(fā)展，財政投入和事業(yè)收入的增長比例也隨之加大，使“十五”毛入學(xué)率達(dá)11.5％，在校生規(guī)模達(dá)24萬人，但硬件設(shè)施的建設(shè)因歷史欠賬，基本依賴于銀行貸款完成。因此，財政投入、事業(yè)收入主要維持較穩(wěn)定的人員性支出和公用支出，而銀行貸款主要用于基本建設(shè)。在貴州省財力投入總量有限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下，依托事業(yè)結(jié)余或在學(xué)校預(yù)算中安排資金償還債務(wù)，無疑困難重重。

四、幾點(diǎn)思考

(一)正確認(rèn)識“量入為出”與“量出制八”的關(guān)系

“量入為出”是指按穩(wěn)定的收八來確定學(xué)校年度的支出，即“有多少錢，就辦多少事”。而“量出制人”則是根據(jù)學(xué)校全年業(yè)務(wù)活動所需的資金來確定收入，即“要辦多少事，就籌多少錢”。這兩者之間形成了對立統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。隨著高校會計制度的改革，資金平衡表向資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)換，允許高校適度舉債，使“量入為出”無法適應(yīng)改革的需要，必須建立“量出制入”的現(xiàn)代理念來推動高等教育的發(fā)展，但決不意味著全盤否定“量入為出”。因為根據(jù)高校發(fā)展規(guī)模確定資金需求量，按需求量去籌措資金，并將籌措資金進(jìn)行合理安排的同時，仍然要堅持“量入為出”的原則，并以“量入為出”和“量出制入”共同構(gòu)成學(xué)校財力平衡系統(tǒng)，通過資金收支計劃與動態(tài)現(xiàn)金流量相結(jié)合的方式，拓展學(xué)校預(yù)算工作思路。

(二)制定、完善相關(guān)制度和實施辦法，有效使用公共經(jīng)費(fèi)，滿足高等教育提速發(fā)展的需要

高等學(xué)校是按國家高等教育發(fā)展規(guī)劃、符合國家利益和社會公共利益、不以營利為目的而設(shè)立的，這就決定了高等教育投入是以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制來加以保證的。因此，高等教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出必須用制度加以準(zhǔn)確反映和約束，一方面，應(yīng)在現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合高等教育發(fā)展現(xiàn)狀，依法建立、健全和修訂財務(wù)管理制度及實施辦法，如收支預(yù)算管理辦法、支出審批制度、專項資金追蹤問效制度、資金管理制度、財務(wù)風(fēng)險防范制度、符合高等教育發(fā)展規(guī)律的政府采購辦法等；另一方面，高等教育發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大，使其經(jīng)濟(jì)活動更加頻繁而復(fù)雜，導(dǎo)致其核算范圍擴(kuò)大，會計事務(wù)成倍增長?，F(xiàn)有方法難以將其全面反映。如核算制度的全局性、新增業(yè)務(wù)與會計科目的符合性、財務(wù)報表分析指標(biāo)與績效考核的互補(bǔ)性、會計信息的披露、合并報表編制、資產(chǎn)的評估、計價和攤銷、債務(wù)還本等?！陡咝嬛贫取?、《高校財務(wù)制度》、《事業(yè)單位基本建設(shè)會計制度》急需改進(jìn)和完善，以便真正規(guī)范財務(wù)行為和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)秩序，優(yōu)化資源配置，合理、有效地使用經(jīng)費(fèi)，切實提高資金使用效益。

(三)進(jìn)一步落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，以財務(wù)網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)為平臺，以高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化為要求，實行“劃塊核算”，提高經(jīng)費(fèi)管理水平

按照《高等學(xué)校會計制度》的規(guī)定，高校是高等教育會計核算的對象，以高校作為會計核算對象，可真實、全面地反映高校資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出的整體情況。但高校是按不同層次、不同專業(yè)來培養(yǎng)人才的，而不同層次、不同專業(yè)的人才所耗費(fèi)的資源是不同的，如果按《高等學(xué)校會計制度》明確的會計核算對象，要反映上述要求并不能直接達(dá)到目的。因為通過預(yù)算形式可以控制校內(nèi)各部門的經(jīng)費(fèi)分配情況，而各單位在具體使用和報賬的時候，校財務(wù)人員代表學(xué)校直接將其進(jìn)入學(xué)校會計核算體系。盡管可采取統(tǒng)計的方法獲取各單位的核算數(shù)據(jù)，但因會計事項業(yè)務(wù)量大，有些數(shù)據(jù)可直接歸納整理，有些數(shù)據(jù)難以歸納整理，只好粗算估計，這樣在總數(shù)上是對的，但具體組成結(jié)構(gòu)就不準(zhǔn)確。根據(jù)教育部、財政部教財[2007]1號“關(guān)于‘十一五’期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見”的要求。須以“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、管理嚴(yán)格、監(jiān)督到位、運(yùn)行有效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)”為目標(biāo)，結(jié)合高校近幾年的發(fā)展情況，進(jìn)一步落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。因此，應(yīng)把會計核算對象按照行政、教學(xué)、教輔、后勤等組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行“劃塊”，運(yùn)用現(xiàn)有的財務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，按照統(tǒng)一的制度和本科教學(xué)水平評估指標(biāo)體系進(jìn)行核算和管理，準(zhǔn)確反映各塊經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容，在“高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化”的要求下，形成自下而上的管理核算模式，并加大各塊績效考核力度，為如實核算人才培養(yǎng)成本奠定堅實的基礎(chǔ)。

(四)深化人事制度改革，改善教職工結(jié)構(gòu)，對后勤服務(wù)體系實行專業(yè)化托管，降低人員性支出比例 近幾年來，貴州省專任教師占教職工比例有所改薔，2007年達(dá)到64.13％。但從“十一五”毛入學(xué)率達(dá)15％的指標(biāo)來看，教職工結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步改善。為此，必須加大人事制度改革力度，一方面，要根據(jù)需要設(shè)崗定員，按照“按勞分配”、“效率優(yōu)先”、“業(yè)績掛鉤”、“公平合理”的原則，拉開收入檔次；另一方面，要建立人才引進(jìn)良性機(jī)制，尤其是“侯鳥型”人才的引進(jìn)機(jī)制。切實提高專任教師的數(shù)量和質(zhì)量，優(yōu)化專任教師與行政管理人才的結(jié)構(gòu)。同時。將高校師生員工生活及教學(xué)、科研服務(wù)的所有后勤項目向社會招標(biāo)，引入專業(yè)管理公司托管，規(guī)避新《勞動法》帶來的高人工成本風(fēng)險，從而減輕后勤保障所需資金對學(xué)校的壓力。另外，離退休人員參加社會養(yǎng)老保險，其工資待遇由財政撥款給社會保險部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。通過上述改革，才能降低高校人員性支出，真實核算學(xué)生培養(yǎng)成本，使高校盡快消化老的包袱，集中財力、物力，增加資本積累，促進(jìn)高等教育事業(yè)持續(xù)向前發(fā)展。

(五)適度提高高等教育財政性投入占GDP的比例，消化歷史債務(wù)，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，推進(jìn)高等教育事業(yè)健康、有序發(fā)展

貴州省高等學(xué)校編制年度收支預(yù)算方案時。是以財政撥款、事業(yè)收入作為主要收入，并按“量入為出、收支平衡”的原則進(jìn)行學(xué)校資金總量策劃的。從這一角度出發(fā)，上述做法無可非議，但銀行向高校開放，使高校在解決教育經(jīng)費(fèi)不足問題上，有了較大的籌資空間。同時，給予一定的貼息資金，再加上這幾年對高?；窘ㄔO(shè)投入不足，必然導(dǎo)致學(xué)校貸款規(guī)模急速擴(kuò)大，形成沉重債務(wù)，不能還本付息的財務(wù)風(fēng)險日漸突出。面對這一客觀事實，為推進(jìn)高等教育的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)適度提高高等教育事業(yè)財政性投入占GDP的比例，加大中央和省級財政投入，將其用于債務(wù)償還、專業(yè)特色建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)等項目，減輕負(fù)擔(dān)，促進(jìn)高?？茖W(xué)管理，卸下包袱，輕裝上陣，實現(xiàn)“十一五”發(fā)展目標(biāo)，更好地服務(wù)于貴州的經(jīng)濟(jì)社會。