廣東省高等教育財政支出預算管理制度改革的探討

[摘要]隨著我國高等教育進入大眾化發(fā)展階段，高校規(guī)模的不斷擴大與財政經(jīng)費相對緊張的矛盾更加突出，以提高財政資金使用效率和效益為目的的高等教育預算管理制度的改革與創(chuàng)新被提上日程。本文分析了廣東省高等教育財政支出預算管理的現(xiàn)狀，揭示了當前存在的一些問題，探討了廣東省高等教育財政支出預算管理制度的改革思路。

[關(guān)鍵詞]高等教育財政支出；預算管理；績效評價

長期以來，我國政府對高等教育的經(jīng)費投入一般以規(guī)模大小和增長速度為價值取向，忽視了投入資金的效率和效益，導致部分高校盲目擴大辦學規(guī)模而忽視了辦學質(zhì)量和效益，導致資源配置不合理，損失浪費現(xiàn)象嚴重。隨著我國高等教育規(guī)模不斷擴大，高等教育進入大眾化發(fā)展階段，經(jīng)費供求矛盾更加突出，以提高財政資金使用效率和效益為主題的高等教育投入機制改革勢在必行。本文以此為契機，結(jié)合實際情況，對廣東省高校經(jīng)費預算管理模式改革的路徑選擇和創(chuàng)新進行了探討。

一、廣東省高等教育財政支出預算管理的現(xiàn)狀

(一)《廣東省省屬高校經(jīng)費預算管理暫行辦法》(下文簡稱《辦法》)的實施情況及存在的問題

2004年，為調(diào)動高校擴招的積極性、擴大高校辦學自主權(quán)、促進高等教育的發(fā)展，廣東省改革現(xiàn)行高校經(jīng)費基數(shù)加增長的撥款方式，實行學生綜合定額加少量專項資金的新的預算管理辦法。廣東省實施高校經(jīng)費預算管理的主要內(nèi)容如下：

1 一是按學生不同層次和專業(yè)折算的學生當量，以學校不同類型的生均定額標準核定高校正常經(jīng)費：二是根據(jù)2002年高校經(jīng)費生均支出水平，并考慮省級財政的承受能力，核定2004年新增的正常經(jīng)費生均基準定額為6300元／生，省屬普通高校執(zhí)行生均基準定額，?？茖W校下浮10％；三是清理歸并現(xiàn)有各項?？?，重新設立少量專項資金，包括按中央和省有關(guān)規(guī)定設立的專項資金以及廣東省建設創(chuàng)新強校工程設立的學科與專業(yè)建設專項資金；四是實施范圍包括20所省直屬普通本專科學校、3所部委屬學校和5所省市共建學校。

2 《辦法》實施以來，加大了高等教育的投入，為廣東高等教育事業(yè)的發(fā)展、高校辦學規(guī)模和辦學質(zhì)量的提升作出了巨大貢獻，但是同時也存在以下問題： 一是以辦學規(guī)模為導向，忽視辦學質(zhì)量，造成資源的配置和使用效率不高，績效不好。這種模式下的撥款依據(jù)是在校學生數(shù)量，生均成本實際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。由于撥款的標準無法體現(xiàn)高校之間的資源利用效率與社會效益方面的差別，在校生數(shù)量多的學校獲得更多的撥款，導致高校在數(shù)量和層次結(jié)構(gòu)上盲目擴張和升級，并因缺乏績效評價導致了教育質(zhì)量的下滑和教育經(jīng)費的浪費。二是以爭取更多撥款為導向，忽視學科和專業(yè)設置。部分高校不是以自身優(yōu)勢為主，而是設法增加所謂的低成本專業(yè)。無法引導高校實現(xiàn)教育數(shù)量與教育質(zhì)量的統(tǒng)一，也無法引導高校提高辦學效益。三是盲目擴大建設，資金使用效益不高。四是生均基準定額四年保持不變，忽略了通貨膨脹和辦學成本上升等因素，使得高等教育投入增長有所下降?！掇k法》明確規(guī)定：“在編制下一年度預算前，學校按要求準確填列有關(guān)數(shù)據(jù)，報廣東省教育廳、廣東省財政廳審核，廣東省財政廳結(jié)合財力可能并考慮學校當年的增支因素，與廣東省教育廳商量、確定下一年度的生均定額”。

(二)廣東省高等教育財政支出績效評價存在的問題

1 專門的高等教育財政支出績效評價體系尚未建立。2004年，廣東省出臺了《廣東省財政支出績效評價試行方案》，并選擇“高?；窘ㄔO財政貼息貸款”項目和學科專項等進行試點。雖然財政教育支出績效評價體系已經(jīng)建立，但需要在實務工作中不斷完善。而專門的高等教育財政支出績效評價體系還只處于理論探討中，尚未形成一套完整、科學、規(guī)范和合理的評價體系。

廣東省高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題：一是如何對高等教育財政支出進行科學分類，不同學科、不同專業(yè)和學生層次的開支具有不同的特點；二是評價指標的通用性，由于高等教育財政支出的公共性與復雜性，找到合適的指標來反映所有的項目難度較大；三是評價標準如何制定，即使同屬一省，但由于各類學校的具體情況不同，使得評價標準的合理性和可比性值得深究。

2 未建立對應的績效考核和追蹤問效制度?？冃Э己撕妥粉檰栃е贫鹊娜笔?，使得高等教育財政支出預算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體。

目前，部分高校在預算管理上只重視爭取更多的經(jīng)費和把錢花出去，而忽視了預算資金的有效性和效率性，沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投八項目。在教育投資責任上也沒有形成績效考核和追蹤問效制度，導致已經(jīng)實施的高等財政教育支出績效評價流于形式。

3 未形成有效的高等教育財政支出的績效監(jiān)控機制。目前，對高等教育財政支出監(jiān)督制度的改革雖然取得了一定進展，如實行國庫集中支付制度、政府采購制度以及經(jīng)濟責任審計等，但仍然存在著一些問題。如對高等教育財政支出審計或檢查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；監(jiān)督工具以事后審計為主，沒有引入以事前定目標、事中監(jiān)督和事后評價的效益審計。

二、廣東省高等教育財政支出預算管理模式的改革思路

(一)建立績效預算理念，引入績效撥款機制

績效預算的核心思想是：“績效與結(jié)果相掛鉤，預算以績效為依據(jù)”，具體包括三方面：1以結(jié)果為導向。這種結(jié)果是一種社會效益，是產(chǎn)出的進一步延伸。例如，政府修建了一條高速公路，這條路就是產(chǎn)出，而這條路帶來的效益——社會綜合效益(如公眾的交通便利、企業(yè)的運輸成本減少、地方經(jīng)濟的帶動等)才是結(jié)果。2以績效為依據(jù)。資源的配置必須以產(chǎn)生的績效即社會綜合效益為依據(jù)，績效越大，獲得的資源越多，反之則越少。而傳統(tǒng)預算模式下僅以產(chǎn)出即這條路本身為依據(jù)作為獲取財政支出甚至申報政績的籌碼。3以評價為核心?？冃У拇_定最終依靠評價指標來衡量，如高速公路績效的衡量可以通過車流量、人流量來計量。因此，績效評價指標體系的設計成為績效預算實施成功與否的關(guān)鍵。

績效預算在高等教育財政支出預算管理的應用過程應當包括以下三個基本步驟：1績效目標設定。給每個支出項目設定若干績效目標指標，并評價指標的合理性，為確定項目撥款額以及事后評價提供依據(jù)。2績效撥款。根據(jù)確定的績效目標和成本，計算預定撥款額度，將實施環(huán)節(jié)委托給有關(guān)行政部門。3績效評價。評價績效目標達成情況，為結(jié)算提供依據(jù)，根據(jù)目標的完成程度，以增減財政支出的方式進行獎勵或懲罰。同時，分析單位未達到目標指標的原因。提出意見和建議。

從高等教育目前的情況看，對高校實行完全的預算經(jīng)費與績效指標掛鉤的績效預算制度是不現(xiàn)實的，原因在于：一方面。高等教育的大部分開支相對比較穩(wěn)定，而績效預算相對波動性較大，立即實行完全的績效撥款機制在實際運作中阻力較大：另一方面，對高等教育財政支出績效的度量存在難度。例如經(jīng)濟效益、人口素質(zhì)、綜合國力等等。作為績效指標在客觀性、代表性和可操作性等方面很難兼顧，有待于在實踐中不斷檢驗和求證。

因此，從可行性的角度來說，可以先實行部分績效撥款制度。即將總預算資金分為普通撥款和績效撥款，比例大致可以按7：3或8：2確定；普通撥款按照生均定額與學生規(guī)模的乘積獲得，績效撥款通過關(guān)鍵指標的績效評價來確定?？冃Ш玫挠枰元剟?，績效差的適當核減下一年度的預算經(jīng)費。

(二)預算管理模式改革的路徑選擇

績效預算是世界性的財政改革潮流，是廣東省財政支出預算管理制度改革的方向，也是廣東省高等教育財政支出預算管理模式的發(fā)展方向。從國外推行績效撥款或績效預算的過程來看，都經(jīng)歷了較長時間的探討和研究，而且實踐中也正在不斷的接受檢驗。因此，廣東省高等教育財政支出預算模式改革也不可能一蹴而就，必須循序漸進。廣東省應在實施高等教育財政支出績效評價和績效撥款積累一定經(jīng)驗的基礎上，實施績效預算模式。借鑒國外績效預算的經(jīng)驗和教訓，結(jié)合目前的實際情況，廣東高等教育財政支出預算模式改革的路徑選擇應遵循以下幾個步驟。

1 完善現(xiàn)有的高等教育經(jīng)費投入機制。目前，廣東省政府財政對高校投入實行“綜合定額+專項”的機制，一定程度上體現(xiàn)了“政府花錢買效果”的績效觀，但是尚存在以下問題需要解決：

(1)要根據(jù)上年度生均成本和本年度在校學生規(guī)模、類型核定當年“綜合定額”，改變四年以來未變的現(xiàn)狀；(2)加強高校會計核算制度方面的改革，增強統(tǒng)計“生均培養(yǎng)成本”的可行性和操作性，提高其真實性和可靠性；(3)根據(jù)通貨膨脹以及廣東省財政承受能力等因素對“綜合定額”進行調(diào)整；(4)加強對“專項”績效評價的追蹤問效和責任意識，避免績效評價流于形式。

2 建立健全高等教育財政支出績效評價體系。政府對高等教育投人實行績效評價起源于20世紀90年代的西方國家。瑞典、加拿大、英國等國家通過建立規(guī)范的績效評價制度，推行權(quán)責發(fā)生制的會計制度，全面、完整地反映預算信息和支出成本，基本形成了一套比較完善的績效管理體系。高等教育財政支出實行績效評價制度是政府財政部門按某種規(guī)則和績效目標指標，對高等教育財政資金的撥付進行管理，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，績效指標體系成為績效評價制度建設的核心問題。

上海財經(jīng)大學馬國賢教授認為：“績效管理”是根據(jù)財政效率原則及其方法論，形成以績效目的為主的公共支出管理制度。他將政府績效管理的基本理論體系歸結(jié)為“一觀三論”，即“‘花錢買服務、花錢買效果’的預算觀”、“公共委托代理理論”、“目標結(jié)果導向理論”和“為顧客服務理論”。該理論對于高等教育績效評價的理論和實踐研究具有重大的指導意義，成為高等教育績效評價指標體系設計的理論基石。

3 合理設計評價指標?？冃е笜酥笇ｉT用于評價產(chǎn)出和成果的數(shù)值或特征的指標，是績效評價制度建設的核心問題。它基于公共支出的價值判斷，是用于指導政府支出所“購買”的效果或結(jié)果。現(xiàn)有的廣東省財政教育支出評價指標體系包括四大塊：投入資金分析、財政資金利用效率、財政資金產(chǎn)出效益和發(fā)展?jié)摿?。這種指標體系重點是關(guān)注資金的投入，以及事后的效益分析，盡管對于財政支出效益的提高起到了一定的作用，但是對于績效預算的目標來說還是不夠的，應該進行修正和完善。具體來說可以將指標體系分為投入、過程、產(chǎn)出和發(fā)展四部分：

(1)投入指標包括經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)(財政性資金占總經(jīng)費收入的比例)。

(2)過程指標包括經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)(具體包括生均事業(yè)支出、人員經(jīng)費占總支出的比例、教學業(yè)務費與公務費比率等)、設備與設施利用率，包括圖書資料借閱率、電子文獻下載率、實驗室開出率、儀器設備使用率等。

(3)產(chǎn)出指標包括教學成果產(chǎn)出(畢業(yè)率、獲得學位率、就業(yè)率、每百名師／生獲教學獎人數(shù))、科研成果產(chǎn)出(教師平均科研成果、學生平均科研成果和應用科技成果的經(jīng)濟效益)、，社會效果評價(學生對高校的滿意度、教師和行政人員對高校的滿意度、每百名學生獲獎人數(shù))。

(4)發(fā)展指標包括基礎條件狀況(生均占地面積、生均教學用房面積、生均占有圖書資料和教學實驗設備量、專任教師數(shù)量及結(jié)構(gòu)(專任教師占全體教職工比例、高級職稱占教師總?cè)藬?shù)比例、生師比))、專業(yè)教育能力(學科學位點數(shù)量、規(guī)劃課程開設率、學分完成率)及財務支持能力(發(fā)展性支出占總支出比例、資產(chǎn)負債率、速動比率)等。

三、總結(jié)

以績效預算思想為主導的高等教育財政支出預算管理制度改革在美國等一些發(fā)達國家不斷推進，成為解決財政資金緊張與教育規(guī)模擴大這一矛盾的有效措施。目前，廣東省政府開始關(guān)注財政資金的使用效率和效果。一方面，將在新公共管理理論的指導下，建立財政支出績效評價體系和績效預算制度；另一方面，借鑒國際經(jīng)驗，逐步完善現(xiàn)有的高校經(jīng)費預算管理模式。引入績效撥款機制，建立高等教育財政支出評價體系。最終確立完整的績效預算管理理論體系和操作規(guī)則。