關(guān)于建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度問(wèn)題的思考

[摘要]國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家履行出資人職責(zé)、行使出資人權(quán)利的重要方式，是對(duì)國(guó)有資本加強(qiáng)監(jiān)管和考評(píng)的重要手段。本文在回顧我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，分析了建立與完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的必要性，探討新時(shí)期國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度設(shè)立的主體框架、內(nèi)容體系、執(zhí)行與監(jiān)督、審計(jì)等問(wèn)題，并就建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度提出建議。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有資本；經(jīng)營(yíng)預(yù)算；制度框架

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的重要方式：是調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要工具；是對(duì)國(guó)有資本管理和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的重要手段。長(zhǎng)期以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支，沒(méi)有單獨(dú)實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，而是與財(cái)政預(yù)算收支混在一起，統(tǒng)一管理。這種預(yù)算運(yùn)行模式不利于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理，造成國(guó)有企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。如何盡快建立起完善的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，以單獨(dú)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的狀況，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和再投資計(jì)劃的有效進(jìn)行，已成為迫切需要解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)歷程

(一)1993年之前：建設(shè)性預(yù)算

1986年底，一些全國(guó)人大代表提出實(shí)行復(fù)式預(yù)算的議案，建議將政府的單一預(yù)算分成經(jīng)營(yíng)-性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。經(jīng)過(guò)一系列的研究，1988年財(cái)政部向國(guó)務(wù)院報(bào)送了實(shí)行復(fù)式預(yù)算的初步方案；1989年，全國(guó)人大常委會(huì)正式提出了實(shí)行復(fù)式預(yù)算的意見(jiàn)；1991年底財(cái)政部再次向國(guó)務(wù)院報(bào)送了修訂的復(fù)式預(yù)算方案；1991年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，規(guī)定1992年起國(guó)家預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制。從1992年開(kāi)始，中央預(yù)算和部分省級(jí)預(yù)算按“經(jīng)營(yíng)性預(yù)算”和“建設(shè)性預(yù)算”形式進(jìn)行了試編。

(二)1993～1998年：國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算

1993年11月中共中央十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出：“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建設(shè)政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并可根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”，首次明確提出了“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”這一概念。1994年八屆人大二次會(huì)議通過(guò)、1995年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十六條規(guī)定，“中央預(yù)算和各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算?！眹?guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為復(fù)式預(yù)算的一個(gè)部分被提出。

(三)1998—2003年：國(guó)有資本金預(yù)算

1998年中央政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局并入財(cái)政部，相應(yīng)的財(cái)政部新“三定”方案中再次提出，要改進(jìn)預(yù)算制度、強(qiáng)化預(yù)算約束，初步建立起政府公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算制度。新方案中的明確提法是“國(guó)有資本金預(yù)算”。1999年財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整以后，明確賦予預(yù)算司研究和編制國(guó)有資本金預(yù)算的職責(zé)。

(四)2003年國(guó)資委成立之后：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

2002年，按黨的十六大建立新型的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的要求，十屆人大宣布成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委)，將原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委以及財(cái)政部有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的部分職能整合起來(lái)。國(guó)資委作為一個(gè)單獨(dú)的委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院授權(quán)，代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，其監(jiān)管范圍包括中央企業(yè)(不含金融類(lèi)企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)由改革后設(shè)立的省市兩級(jí)地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。2003年4月，國(guó)資委正式成立，國(guó)有資本管理進(jìn)入了一個(gè)新的階段。隨后，2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)提出的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中首次提出要“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”。2005年，“十一五”規(guī)劃進(jìn)一步要求，“加快建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，建立健全金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等兼管體制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”。2006年的政府工作報(bào)告更明確要求，“完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系和國(guó)有資產(chǎn)重大損失責(zé)任追究制度”。

2007年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，結(jié)束了國(guó)有企業(yè)13年“不向政府分紅”的歷史。同年12月中旬，財(cái)政部和國(guó)資委制定發(fā)布了《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的配套措施。決定中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2007年起進(jìn)行試點(diǎn)，2008年開(kāi)始實(shí)施。伴隨著《意見(jiàn)》及相關(guān)措施的出臺(tái)，真正的國(guó)有資本預(yù)算管理改革已經(jīng)開(kāi)始，相信在不久的將來(lái)，我國(guó)會(huì)建立起完善的國(guó)有資本預(yù)算管理制度。

二、建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的必要性

(一)有利于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府的職能范圍發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)換，國(guó)有企業(yè)日益成為獨(dú)立參與市場(chǎng)活動(dòng)的、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體，從而相應(yīng)要求政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。這種變化決定了國(guó)有企業(yè)與政府有著雙重關(guān)系：一方面，國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，其對(duì)政府公共財(cái)政的貢獻(xiàn)應(yīng)同其他非國(guó)有企業(yè)一樣。主要通過(guò)照章納稅來(lái)體現(xiàn)；另一方面，國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，其對(duì)投資者或產(chǎn)權(quán)人的貢獻(xiàn)，應(yīng)通過(guò)向出資人上繳投資收益來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此決定了我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能是雙重的。而政府預(yù)算作為反映政府活動(dòng)的范圍和方向、保障國(guó)家發(fā)揮其職能的工具，自然要隨著政府職能的轉(zhuǎn)換而進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)，使政府以不同身份行使的職能反映為預(yù)算上不同性質(zhì)的收支，就是要分別建立公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，政府負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)實(shí)行有效的產(chǎn)權(quán)制約、引導(dǎo)和監(jiān)控，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益；企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理的規(guī)章制度，承擔(dān)國(guó)有資本保值增值的法律責(zé)任?；诖?，單獨(dú)設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，集中管理國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)特別是國(guó)有資本收益與再投資活動(dòng)，有助于在預(yù)算制度方面將國(guó)家作為國(guó)有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為社會(huì)管理者所擁有的行政權(quán)力相分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開(kāi)。

(二)有利于提高國(guó)有資產(chǎn)的整體運(yùn)營(yíng)效益

黨和國(guó)家提出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整支持發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展與制度創(chuàng)新等重大舉措，已使我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)生了根本性變化，國(guó)有企業(yè)有進(jìn)有退、有所為有所不為的機(jī)制正在形成。國(guó)有資產(chǎn)正從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，周時(shí)增強(qiáng)財(cái)政對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)的投入，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支配地位，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，引導(dǎo)和帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的設(shè)立，有助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，最大限度地提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率，發(fā)揮國(guó)有資本在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的骨干作用。此外。通過(guò)設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，還有助于對(duì)財(cái)政投資按其不同性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理，克服過(guò)去在建設(shè)性預(yù)算條件下，由于公益性投資與經(jīng)營(yíng)性投資不分而導(dǎo)致的財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)性設(shè)施投入不足的問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)宏觀經(jīng)濟(jì)效益的提高。

(三)有利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入與政府職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)家逐漸將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)行使，但由于相應(yīng)的監(jiān)督、約束機(jī)制尚未完全建立，在一些企業(yè)中出現(xiàn)了“所有者缺位”現(xiàn)象，如產(chǎn)權(quán)界定時(shí)存在產(chǎn)權(quán)代表不確定、產(chǎn)權(quán)交易中國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中所有者權(quán)益無(wú)保障等。為正確、全面地體現(xiàn)依據(jù)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)而形成的政府分配活動(dòng)，保證國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益不受侵蝕，有必要通過(guò)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，以抑制國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者應(yīng)有的權(quán)益。

(四)有利于公共財(cái)政預(yù)算框架體系的建立

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和深入，逐步建立與其相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的任務(wù)更加明確和突出。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正是為了完善公共財(cái)政預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理從計(jì)劃、行政管理為主向市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)營(yíng)運(yùn)為主的轉(zhuǎn)變。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算的全過(guò)程監(jiān)控，可以更有效地運(yùn)行國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)退機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。另外，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也是依法理財(cái)，體現(xiàn)政府預(yù)算透明、高效的需要。即通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將國(guó)有資產(chǎn)收益及其再投資置于國(guó)家的制度框架及法律監(jiān)控之下，從根本上規(guī)范其管理。同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算通過(guò)人大監(jiān)督，真正為社會(huì)公眾行使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)搭建起一個(gè)信息平臺(tái)。應(yīng)該明確的是，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府預(yù)算框架體系的有機(jī)組成部分，政府預(yù)算的完整性不僅不能因機(jī)構(gòu)、預(yù)算的分立而被肢解，相反必須得到加強(qiáng)。

(五)有利于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)職能作用的發(fā)揮

國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)——國(guó)資委作為出資人，其職能主要是對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行監(jiān)督管理，包括國(guó)有資本總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控管理、國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和產(chǎn)權(quán)管理。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃，反映了計(jì)劃期內(nèi)國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，要按預(yù)算管理程序上報(bào)各級(jí)政府，并在經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后產(chǎn)生法律效力，有利于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)職能的發(fā)揮和責(zé)任的明確。

(六)有利于健全政府復(fù)式預(yù)算體系

我國(guó)從20世紀(jì)80年代起開(kāi)始研究政府復(fù)式預(yù)算方案。1991年通過(guò)的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)家預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分；1994年3月八屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《預(yù)算法》第二十六條規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”；1995年11月國(guó)務(wù)院《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十條進(jìn)一步明確：“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其它預(yù)算”。由此可見(jiàn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為以國(guó)有資產(chǎn)收益為主要來(lái)源、有計(jì)劃地進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)投資的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算，是與政府公共預(yù)算并列的獨(dú)立預(yù)算體系；是國(guó)家預(yù)算體系的重要組成部分；是健全復(fù)式預(yù)算制度的必然選擇。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的框架設(shè)計(jì)

(一)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制

1 編制主體

我國(guó)目前國(guó)有資本監(jiān)管體制基本上采取了“國(guó)資委——有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)——國(guó)有資產(chǎn)控股、參股公司”的三層次模式。在這種體制框架下可以考慮以授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理為依托，建立“國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)”的二級(jí)預(yù)算體系。其中，國(guó)資委是預(yù)算的一級(jí)編制主體；國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是預(yù)算的二級(jí)編制主體。在整個(gè)預(yù)算編制工作中，國(guó)資委站在更高的層次上，不僅負(fù)責(zé)整個(gè)預(yù)算編制的組織工作，還要落實(shí)檢查預(yù)算的執(zhí)行情況；不只是簡(jiǎn)單地將國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)預(yù)算加以匯總，更重要的是還要根據(jù)所轄范圍國(guó)有經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要和實(shí)際掌握財(cái)力的大小，權(quán)衡輕重緩急，發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用。而國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)只是具體的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)主體，是預(yù)算的執(zhí)行者，提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來(lái)源。

2 編制原則

(1)統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要，適度集中國(guó)有資本收益，合理確定預(yù)算收支規(guī)模。

(2)相對(duì)獨(dú)立，相互銜接。既保持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又保持與政府公共預(yù)算(指一般預(yù)算)的相互銜接。

(3)分級(jí)編制，逐步實(shí)施。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)編制，根據(jù)條件逐步實(shí)施。

3 編制內(nèi)容

(1)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入是指各級(jí)人民政府及其部門(mén)、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)(即一級(jí)企業(yè))上交的國(guó)有資本收益，主要包括：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn)；國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)(股份)獲得的股利、股息；企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)(含國(guó)有股份)轉(zhuǎn)讓收入；國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入(扣除清算費(fèi)用)，以及國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)(股份)分享的公司清算收入(扣除清算費(fèi)用)。

(2)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出主要包括：資本性支出，是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求，以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要安排的資本性支出；費(fèi)用性支出，是用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出；其他支出。

具體支出范圍依據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出。

(3)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表部分

目前，我國(guó)各類(lèi)預(yù)算的編制格式主要是采用政府預(yù)算報(bào)表格式，運(yùn)用政府預(yù)算報(bào)表格式編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，具有預(yù)算上的銜接性和編制格式上的統(tǒng)一性等優(yōu)點(diǎn)，并能有效反映預(yù)算收支平衡情況，但其不足之處也很明顯。而編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的目的在于了解國(guó)有資本的收支、資產(chǎn)、負(fù)債、盈利及現(xiàn)金流動(dòng)情況。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)資委作為國(guó)有資本出資人代表，不涉及企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)建立以財(cái)務(wù)預(yù)算為核心的全面預(yù)算體系來(lái)實(shí)施對(duì)國(guó)有資本的宏觀管理。

因此，為了更好地體現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制目的，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制格式除應(yīng)當(dāng)采用政府預(yù)算報(bào)表格式反映當(dāng)年的國(guó)有資本預(yù)算收支情況外，還可采用企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表形式綜合反映國(guó)有資本存量的積累情況，運(yùn)用損益表反映國(guó)有資本的保值增值情況，以及運(yùn)用附表說(shuō)明國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的具體使用情況、財(cái)務(wù)狀況的變動(dòng)情況及重大事項(xiàng)的披露等，以使公眾及時(shí)了解受托方的充分信息。這部分應(yīng)主要由授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在公司本級(jí)和所轄的參、控股企業(yè)編制預(yù)算的基礎(chǔ)上匯總編制，并上報(bào)國(guó)資委。

(二)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的協(xié)調(diào)與審查

企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算指標(biāo)之間產(chǎn)生差異時(shí)，需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。在預(yù)算編制過(guò)程中，往往會(huì)發(fā)生多次往返協(xié)調(diào)，它占用了預(yù)算編制的大量時(shí)間，在每個(gè)層次都存在。為避免預(yù)算協(xié)調(diào)過(guò)程的主觀隨意性，增加協(xié)調(diào)、修正的客觀依據(jù)，并盡量減少協(xié)調(diào)工作量，應(yīng)建立嚴(yán)格的預(yù)算編制審查制度。審查既包括自我審查，也包括來(lái)自上層機(jī)構(gòu)的審查。審查內(nèi)容主要是審查預(yù)算草案是否符合預(yù)算原則，查看預(yù)算目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，是否與上級(jí)預(yù)算單位的目標(biāo)一致，其內(nèi)容是否與其他預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)容協(xié)調(diào)等。

首先，由各國(guó)有控股、參股企業(yè)按上級(jí)下達(dá)的預(yù)算建議指標(biāo)，根據(jù)本企業(yè)近期的實(shí)際數(shù)據(jù)資料，結(jié)合發(fā)展、變化的各種因素及條件預(yù)測(cè)各個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)，要求這些指標(biāo)是經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)值，并符合相關(guān)預(yù)算原則。其次，各控股參股企業(yè)根據(jù)目標(biāo)值編制基礎(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算，上報(bào)國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)公司。國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真審核各個(gè)單位報(bào)來(lái)的財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)表，審查各個(gè)收支項(xiàng)目的合理性和準(zhǔn)確性，保證所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性和可靠性，這是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算合理編制的關(guān)鍵。營(yíng)運(yùn)公司根據(jù)各控股參股企業(yè)報(bào)來(lái)的經(jīng)審查、核實(shí)無(wú)誤的基礎(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算，再匯總編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，經(jīng)自審后上報(bào)國(guó)資委。最后，國(guó)資委在對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格審查后再匯總編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)總預(yù)算，經(jīng)自審后報(bào)人大審批。

(三)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行可以分為兩個(gè)層次：一是國(guó)資委嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；二是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。因?yàn)閲?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是二級(jí)預(yù)算體系，國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成了預(yù)算的一二級(jí)執(zhí)行主體。在執(zhí)行過(guò)程中，任何機(jī)構(gòu)或部門(mén)都不得隨意突破預(yù)算的收支規(guī)模，必須嚴(yán)格遵照預(yù)算法案執(zhí)行。如確需對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行變更，也必須依照法定程序向人大遞交預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)人大審核通過(guò)后方可對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督可以分為三個(gè)層次：第一層次是各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督；第二層次是各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是財(cái)政部門(mén)作為國(guó)家預(yù)算主管單位對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督；第三層次是各級(jí)國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是國(guó)資委作為一級(jí)執(zhí)行主體對(duì)預(yù)算的具體執(zhí)行者，二級(jí)執(zhí)行主體國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

這樣，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督就構(gòu)成了“兩級(jí)執(zhí)行，三層監(jiān)督”的監(jiān)管體制。

(四)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審計(jì)

預(yù)算年度結(jié)束之后，各國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)就預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果編制決算，上報(bào)國(guó)資委，國(guó)資委匯總審核之后，交由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一向人大報(bào)告。人大可組織力量對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算進(jìn)行審計(jì)，或者由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果向人大匯報(bào)。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的整套監(jiān)管體系中，有三個(gè)方面需要重點(diǎn)突出。1 要強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的法律地位。只有使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的地位上升到法律高度，才能使預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性得到強(qiáng)有力的保障，從根本上杜絕預(yù)算資金隨意調(diào)劑、擠占挪用等問(wèn)題的發(fā)生。2 要強(qiáng)化人大的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。人大在預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行以及決算的監(jiān)督過(guò)程中要層層把關(guān)，細(xì)化預(yù)算科目，強(qiáng)調(diào)透明度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超支收入使用和預(yù)算科目之間資金調(diào)劑的審核和監(jiān)督。3 要充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。對(duì)預(yù)算執(zhí)行及決算進(jìn)行審計(jì)，是預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容。人大應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)的力量，可考慮建立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)委員會(huì)或聘請(qǐng)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算及決算進(jìn)行審查。國(guó)資委也應(yīng)設(shè)立審計(jì)部門(mén)，對(duì)下屬?lài)?guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。

四、建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建議

(一)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的收益收繳制度

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的前提條件是要掌握一定規(guī)模數(shù)額的國(guó)有資本收益。因此，要著重加強(qiáng)國(guó)有資本收益的管理。

由于國(guó)有企業(yè)發(fā)展的歷史、所處的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)前景等諸多差異，地方國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)狀況不盡相同，制定國(guó)有資本收益收繳制度時(shí)必須認(rèn)真研究和考慮這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在大原則一致的前提下，制定適合本地區(qū)實(shí)際的國(guó)有資本收益收繳制度。同時(shí)，要完善國(guó)有資本收益收繳的相關(guān)配套制度，可按照國(guó)有資本投入、營(yíng)運(yùn)、監(jiān)管、考核、責(zé)任的思路來(lái)完善相關(guān)配套制度，包括以下幾方面：1 明確資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)責(zé)任；2 明確與財(cái)務(wù)責(zé)任相關(guān)的考核辦法，將獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰、激勵(lì)與約束有機(jī)結(jié)合起來(lái)；3 建立有效的外部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)投入國(guó)有資本的企業(yè)派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)或監(jiān)事會(huì)，委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，監(jiān)督和反映企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為和財(cái)務(wù)狀況，規(guī)范企業(yè)籌資和投資行為及方式；4 規(guī)范企業(yè)的分配政策，包括稅后可供分配利潤(rùn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入的收繳、收益分配使用的原則和辦法等，建立完善內(nèi)部約束制度，把結(jié)果的約束和過(guò)程的約束結(jié)合起來(lái)，明確國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)主體的責(zé)權(quán)利及其法律責(zé)任，確保國(guó)有資本收益收繳工作的規(guī)范化、程序化。

(二)改善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度法律環(huán)境

1 制定一系列更符合國(guó)有企業(yè)實(shí)際、更具操作性、指導(dǎo)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的制度和法律法規(guī)，把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算立法納入《預(yù)算法》的修改和《國(guó)有資產(chǎn)法》的立法框架中，加快國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度化和法制化建設(shè)。2 修改預(yù)算會(huì)計(jì)制度和制定出臺(tái)《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算切實(shí)反映國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的真實(shí)情況。只有加快國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度化和法制化建設(shè)，才能保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出具有較強(qiáng)的約束力，保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制和執(zhí)行的順利進(jìn)行，確保國(guó)有資本保值增值和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壯大。

(三)推進(jìn)國(guó)有資本投資和經(jīng)營(yíng)體制的市場(chǎng)化

只有國(guó)有資本投資、經(jīng)營(yíng)體制真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，才能從整體上確保國(guó)有資本得到合理配置，確保國(guó)有資本的保值增值。如果國(guó)有投資公司能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，那么競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資本投資決策就將建立在經(jīng)濟(jì)合理性的基礎(chǔ)上。即使由于投資項(xiàng)目和企業(yè)本身的經(jīng)營(yíng)或市場(chǎng)變化等原因造成少部分項(xiàng)目和企業(yè)虧損、投資失敗。也仍然能夠保證大多數(shù)項(xiàng)目和企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)的成功。