義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資財(cái)政保障機(jī)制探討

2008年12月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2008]133號(hào)，以下簡稱《意見》)，決定從2009年1月1日起，在全國義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資。當(dāng)前，各省級(jí)政府，縣、市級(jí)政府以及中小學(xué)校正在組織落實(shí)這項(xiàng)工作。由于義務(wù)教育階段教師隊(duì)伍數(shù)量龐大，實(shí)施績效工資所須資金規(guī)模巨大，《意見》只是原則性的規(guī)定，具體執(zhí)行必須結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平以及教師崗位職責(zé)等，亟須落實(shí)資金來源，建立穩(wěn)定充足的績效工資財(cái)政保障機(jī)制。

一、義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資財(cái)政政策的價(jià)值取向

在義務(wù)教育階段啟動(dòng)實(shí)施教師績效工資，目的是深入貫徹落實(shí)《中華人民共和國義務(wù)教育法》，完善義務(wù)教育免費(fèi)制度，深化事業(yè)單位收入分配制度改革，建立教師激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展，為學(xué)生提供更高質(zhì)量的教育服務(wù)。本次績效工資的經(jīng)費(fèi)來源和管理，集中體現(xiàn)在國務(wù)院發(fā)布的《意見》中的第五部分。其主要思想與義務(wù)教育階段近年來已經(jīng)實(shí)施的“兩免一補(bǔ)”、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革、促進(jìn)均衡發(fā)展等政策取向一致，保持了政策的連續(xù)性和有效性，是“辦人民滿意教育”思想的進(jìn)一步深化。

1，績效工資的財(cái)政政策安排彰顯了義務(wù)教育的公益屬性

公共性和公益性是教育的根本屬性。教育關(guān)系到民族文化的傳承和創(chuàng)新，關(guān)系到國家的繁榮和文明，它超越任何利益集團(tuán)，承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)公共福祉的使命?！兑庖姟分赋觯骸傲x務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資所需經(jīng)費(fèi)，納入財(cái)政預(yù)算。”這與2006年以來實(shí)施的“分項(xiàng)目、按比例”免費(fèi)義務(wù)教育政策取向完全一致，徹底結(jié)束了長期以來“人民教育人民辦”的現(xiàn)實(shí)窘境，回歸了義務(wù)教育的本真。眾所周知，我國雖然在1986年就頒布了《義務(wù)教育法》，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和“教育產(chǎn)業(yè)化”思潮的泛濫等，政府沒有承擔(dān)起提供義務(wù)教育公共產(chǎn)品的財(cái)政責(zé)任，導(dǎo)致義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的層層下移，“亂收費(fèi)”現(xiàn)象屢禁不止，“上學(xué)難、上學(xué)貴”成為一個(gè)時(shí)期的社會(huì)普遍問題。隨著2001年“以縣為主”新管理體制的實(shí)施，義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，具有非競爭性、非排他性以及顯著的正外部性特征得到政府體認(rèn)，促使政府將義務(wù)教育支出作為公共財(cái)政的優(yōu)先安排。績效工資是績效管理理論引入教育領(lǐng)域后公共單位工資改革的新成果，政策明確了各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，也體現(xiàn)了黨“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的執(zhí)政理念，符合以人為本、改善民生、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。

2，追求公平、效率和充足是績效工資財(cái)政政策的重要價(jià)值體現(xiàn)

教育財(cái)政政策中一直持續(xù)追求的公共價(jià)值是公平、效率和充足。在人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制中，公平、效率和充足的價(jià)值在政策執(zhí)行過程中是相互沖突的競爭性需求。20世紀(jì)90年代初，市場機(jī)制引入中國社會(huì)改革，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用凸顯，效率作為競爭性價(jià)值成為行動(dòng)導(dǎo)向的政策基礎(chǔ)，各種改革趨勢日益變得從屬于市場哲學(xué)的理論，導(dǎo)致了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尤其是與競爭力相關(guān)的價(jià)值被植入公共教育政策，義務(wù)教育的公平屬性弱化。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，社會(huì)建設(shè)受到重視，大眾對(duì)公平與正義的訴求日益強(qiáng)烈。十六大以后，黨和政府更加重視社會(huì)公平，公共政策的公平考量增加?！兑庖姟芬?guī)定：“績效工資分為基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性兩部分，基礎(chǔ)性績效工資占績效工資總量的70％；”“要合理統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)同一縣級(jí)行政區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校績效工資水平大體平衡。對(duì)農(nóng)村學(xué)校特別是條件艱苦的學(xué)校要給予適當(dāng)傾斜”；“中央財(cái)政要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)中西部及東部部分財(cái)力薄弱地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資給予適當(dāng)支持”。這些規(guī)定，反映了公共財(cái)政資源配置的普惠性以及教育公平的弱勢補(bǔ)償原則。同時(shí)，為了調(diào)動(dòng)教師工作積極性，體現(xiàn)每個(gè)教師的具體工作量和實(shí)際貢獻(xiàn)，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資。根據(jù)實(shí)際情況，在績效工資中設(shè)立班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼、超課時(shí)津貼、教育教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目，這反映了隨著義務(wù)教育入學(xué)訴求的滿足，對(duì)質(zhì)量提高的吁求在教育財(cái)政政策中已經(jīng)開始凸顯，教育財(cái)政的效率原則、充足原則成為財(cái)政政策的考量因素。

二、教師績效工資落實(shí)面臨的現(xiàn)實(shí)困難

義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資的價(jià)值取向是正確的，總體目標(biāo)是明確的，但由于政策只是原則性的指導(dǎo)意見，在執(zhí)行過程中存在具體的困難和矛盾。

1，政府之間財(cái)政責(zé)任分擔(dān)不明確

《意見》提出，義務(wù)教育學(xué)校績效工資，按照管理以縣為主、經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持的原則，確保義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資所需資金落實(shí)到位?？h級(jí)財(cái)政要優(yōu)先保障義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資所需經(jīng)費(fèi)，省級(jí)財(cái)政要強(qiáng)化責(zé)任，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌力度，中央財(cái)政要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)中西部及東部部分財(cái)力薄弱地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資給予適當(dāng)支持。從政策設(shè)想看，績效工資財(cái)政責(zé)任的重心在縣級(jí)政府，這也符合當(dāng)前義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制。但是，對(duì)于財(cái)力薄弱的中西部及部分東部地區(qū)而言，縣級(jí)財(cái)力不足是落實(shí)教師績效工資的最大障礙。政策沒有具體規(guī)定中央、省、市、縣四級(jí)政府各自承擔(dān)的比例，這給執(zhí)行落實(shí)帶來困難。另外，《意見》還規(guī)定：“績效工資總量隨基本工資和學(xué)校所在縣級(jí)行政區(qū)域公務(wù)員規(guī)范后津貼補(bǔ)貼的調(diào)整相應(yīng)調(diào)整?！比绻糠挚h域公務(wù)員工資的津貼補(bǔ)貼尚未規(guī)范，教師績效工資的執(zhí)行在縣級(jí)阻力更大。對(duì)于落后地區(qū)，中央財(cái)政運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付適當(dāng)支持，但由于轉(zhuǎn)移支付資金隨意性大，容易形成地方“跑部錢進(jìn)”的消極局面。

2，義務(wù)教育發(fā)展不均衡造成績效工資執(zhí)行困難

我國義務(wù)教育發(fā)展極不均衡，存在明顯的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、校際差距，這給績效工資的落實(shí)帶來了困難。首先，根據(jù)《國家教育督導(dǎo)報(bào)告2008(摘要)》，農(nóng)村教師的工資不到城市教師工資的70％。我國目前有800余萬農(nóng)村教師，績效工資財(cái)政重心落實(shí)在縣級(jí)財(cái)政，這給績效工資實(shí)施帶來很大壓力。其次，以本區(qū)域公務(wù)員工資作為參考標(biāo)準(zhǔn)，由于同一省域不同地區(qū)公務(wù)員工資差異巨大，如江蘇省的蘇南、蘇北差距，廣東省的珠江三角洲地區(qū)和粵北地區(qū)的差距，山東省的膠東半島地區(qū)和魯西南地區(qū)差距等，有可能拉大省域內(nèi)部教師收入差距，違背了績效工資促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的初衷。另外，《意見》要求：“實(shí)施績效工資后，學(xué)校不得在核定的績效工資總量外自行發(fā)放任何津貼補(bǔ)貼或獎(jiǎng)金，不得違反規(guī)定的程序和辦法進(jìn)行分配”，“學(xué)校的國有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理，各類政府非稅收入一律按照國家規(guī)定上繳同級(jí)財(cái)政，嚴(yán)格實(shí)行‘收支兩條線’。嚴(yán)禁利用收費(fèi)收入和公用經(jīng)費(fèi)自行發(fā)放津貼補(bǔ)貼”。但在現(xiàn)實(shí)中，各個(gè)學(xué)校尤其是優(yōu)質(zhì)學(xué)校利用市場機(jī)制，自籌資金建立了各種形式的津貼、補(bǔ)貼。若按照文件精神，則處于同一行政區(qū)域的優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師將因?yàn)樽越ㄑa(bǔ)貼項(xiàng)目的取消而面臨績效工資實(shí)際增幅較小的局面。優(yōu)質(zhì)學(xué)校收取的擇校費(fèi)、贊助費(fèi)以及利用國有資產(chǎn)獲取的經(jīng)營收入，其管理和監(jiān)督存在很大難度，亟須出臺(tái)進(jìn)一步的政策完善。

3，劃清績效工資政策的執(zhí)行邊界存在較大困難

本次績效工資的執(zhí)行范圍是義務(wù)教育階段的教師。由于學(xué)制多樣性的原因，許多地方義務(wù)教育階段的初中與非義務(wù)教育階段的高中同為一校，即完全中學(xué)，其日常管理中教師混合使用或同時(shí)兼任初、高中課程。政策要求對(duì)完全中學(xué)中從事非義務(wù)教育教師的津貼補(bǔ)貼問題，由學(xué)校統(tǒng)籌考慮，這樣的規(guī)定在執(zhí)行過程中難度很大。對(duì)于完全中學(xué)離退休人員生活補(bǔ)貼發(fā)放范圍的確認(rèn)，也存在同樣問題。這些問題亟待后續(xù)政策完善。

三、建立穩(wěn)定充足的教師績效工資財(cái)政保障機(jī)制

早在2006年10月，人事部、財(cái)政部、教育部就印發(fā)了《高等學(xué)校、中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校貫徹<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案>三個(gè)實(shí)施意見的通知》(國人部發(fā)[2006]113號(hào))。其中《中小學(xué)貫徹<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案>的實(shí)施意見》明確規(guī)定，中小學(xué)實(shí)行崗位績效工資制度。這項(xiàng)制度由于資金缺乏至今未能實(shí)施。2009年相關(guān)部門頒布更加明晰的義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資實(shí)施指導(dǎo)意見，由于時(shí)間緊、力度大、涉及人員多、資金困難大，各級(jí)政府必須本著實(shí)事求是、積極進(jìn)取的態(tài)度，努力克服等待觀望和急躁冒進(jìn)的不良作風(fēng)，認(rèn)真調(diào)查研究，真正建立起穩(wěn)定充足的教師績效工資財(cái)政保障機(jī)制。

1，制定切實(shí)可行的績效工資實(shí)施細(xì)則

由于《意見》只是原則性的指導(dǎo)意見，各省、區(qū)、市必須結(jié)合各自實(shí)際，制定切實(shí)可行的績效工資實(shí)施細(xì)則。首先必須進(jìn)行摸底調(diào)查，調(diào)查各縣區(qū)的績效工資需求，摸清各縣區(qū)的財(cái)力狀況，搞清各縣市區(qū)落實(shí)績效工資經(jīng)費(fèi)現(xiàn)有保障水平與實(shí)際需求之間的缺口到底有多大。其次，要進(jìn)行科學(xué)論證。要在《意見》確定的框架基礎(chǔ)上，制定各級(jí)政府之間財(cái)政分擔(dān)責(zé)任明晰的實(shí)施方案。方案要有利于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，有利于調(diào)動(dòng)教師工作積極性，充分考慮教育工作的屬性和特點(diǎn)，有利于教育服務(wù)質(zhì)量的提高。從部分省份已經(jīng)公布的實(shí)施方案分析，多是對(duì)《意見》的翻版，缺少結(jié)合本省省情的實(shí)際情況。

2，落實(shí)資金來源，提高省級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任

經(jīng)測算，落實(shí)2009年的義務(wù)教育教師績效工資，需要新增資金370億，其中，中央財(cái)政安排120億元轉(zhuǎn)移支付。目前，落實(shí)績效工資的最大困難之一就是地方績效經(jīng)費(fèi)的來源?！兑庖姟反_定的“縣級(jí)財(cái)政優(yōu)先保障，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)統(tǒng)籌，中央財(cái)政適當(dāng)支持”的原則，但在實(shí)際執(zhí)行中中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比較明晰，省級(jí)財(cái)政責(zé)任卻不明確，容易形成縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任過重的狀況。各省執(zhí)行的程序都是按照《意見》規(guī)定，由縣級(jí)有關(guān)部門制定具體實(shí)施辦法報(bào)省批準(zhǔn)后執(zhí)行，這樣的程序?qū)κ〖?jí)政府財(cái)政責(zé)任約束不夠。我國目前的現(xiàn)實(shí)情況是相當(dāng)部分縣級(jí)政府財(cái)力匱乏，公共事務(wù)負(fù)債沉重，義務(wù)教育成為縣級(jí)財(cái)政的最大支出，轉(zhuǎn)移支付資金難以滿足需求。從長遠(yuǎn)來看，現(xiàn)階段可行的策略是提高省級(jí)政府的義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任。采取集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的模式籌集基礎(chǔ)教育資金是世界多數(shù)國家的普遍做法，各個(gè)國家的區(qū)別總是體現(xiàn)在不同層級(jí)政府的分擔(dān)比例不同。我國目前實(shí)行的財(cái)權(quán)事權(quán)分配格局，使得省級(jí)政府應(yīng)有更大的財(cái)力承擔(dān)責(zé)任。

3，研究制定統(tǒng)一的義務(wù)教育投入法規(guī)

“以縣為主”的教育財(cái)政體制和管理體制推行以后，政府在義務(wù)教育領(lǐng)域推行了一系列財(cái)政投入改革措施，“一費(fèi)制”“兩免一補(bǔ)”、為農(nóng)村困難學(xué)生發(fā)放生活費(fèi)、建立“分項(xiàng)目、按比例”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校舍維修改造工程、實(shí)施教師績效工資等。這些措施在促進(jìn)真正意義上的義務(wù)教育實(shí)施的同時(shí)，也帶來了政府層級(jí)之間利益的博奔和每項(xiàng)具體政策之間的銜接問題。針對(duì)義務(wù)教育出臺(tái)的這些財(cái)政政策基本都是以部門規(guī)章制度(下位法)的方式出臺(tái)，盡管數(shù)目不少，但是這些制度或者立法層次不高，或者缺少透明性，無法發(fā)揮其應(yīng)有的效力。在統(tǒng)一的《教育投入法》出臺(tái)尚不具備條件的情況下，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的相關(guān)法律以及與之匹配的監(jiān)督體制，以法律的形式規(guī)定義務(wù)教育投入在各級(jí)政府財(cái)政之間的比例關(guān)系，完善、規(guī)范并落實(shí)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

4，建立健全績效工資的資金管理制度

要在上下級(jí)政府之間建立績效工資經(jīng)費(fèi)投入的約束反饋機(jī)制，對(duì)績效工資保障機(jī)制資金的預(yù)算安排和執(zhí)行實(shí)行“下管一級(jí)”，即上一級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)財(cái)政部門加以監(jiān)督，下一級(jí)財(cái)政部門及時(shí)將資金安排情況向上一級(jí)財(cái)政部門反饋。強(qiáng)化義務(wù)教育學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校支出的管理，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)的支出項(xiàng)目和規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。嚴(yán)禁教育“亂收費(fèi)”，對(duì)利用學(xué)校的國有資產(chǎn)獲取的各類收入，一律按照國家規(guī)定上繳同級(jí)財(cái)政，實(shí)行“收支兩條線”，對(duì)各個(gè)學(xué)校利用自籌資金建立的津貼補(bǔ)貼，統(tǒng)一納入績效工資，把學(xué)校的精力真正引導(dǎo)到提高教育教學(xué)質(zhì)量上來。應(yīng)實(shí)行績效工資發(fā)放資金國庫集中支付，加快預(yù)算批復(fù)和資金撥付進(jìn)度，確保已經(jīng)落實(shí)的資金及時(shí)撥付?？h以上各級(jí)政府的績效工資保障機(jī)制預(yù)算文件和資金應(yīng)盡早下達(dá)，以便于縣級(jí)統(tǒng)籌安排和及時(shí)撥付，縣級(jí)財(cái)政、教育部門要加快績效工資執(zhí)行進(jìn)度。

5，構(gòu)建體現(xiàn)公平、效率理念的績效工資結(jié)構(gòu)和比例

實(shí)施績效工資在解決“義務(wù)教育財(cái)政保障新機(jī)制”帶來的單一工資制度下的教師激勵(lì)缺失問題的同時(shí)，本身包含著調(diào)動(dòng)教師的工作積極性、提高教育服務(wù)質(zhì)量的訴求。因此，教師績效工資的分配應(yīng)力戒平均主義，發(fā)揮正向激勵(lì)功能，把學(xué)校管理者和廣大教師引導(dǎo)到提高教育教學(xué)質(zhì)量的方向上來，體現(xiàn)“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”的原則?？冃ЧべY分為基礎(chǔ)性績效和獎(jiǎng)勵(lì)性績效，基礎(chǔ)性績效要能反映教師長期從事教學(xué)工作的積累，吸引教師終生熱愛教育事業(yè)，體現(xiàn)的是公平性原則；獎(jiǎng)勵(lì)性績效要反映出教師實(shí)際工作中的工作量、努力程度以及工作實(shí)績，在整個(gè)績效工資結(jié)構(gòu)中所占比例不宜太低，重點(diǎn)向一線教師傾斜，體現(xiàn)的是財(cái)政資金的效率原則。目前已經(jīng)實(shí)施的省份基礎(chǔ)性績效占70％，獎(jiǎng)勵(lì)性績效占30％。可以考慮將教師獎(jiǎng)勵(lì)性績效和國家教師榮譽(yù)制度的建設(shè)結(jié)合起來，參考其他行業(yè)(比如現(xiàn)代企業(yè)、高等院校)的績效工資制度，設(shè)立差別明顯、有吸引力的獎(jiǎng)勵(lì)性績效。績效考核要吸收現(xiàn)代公共治理的理念，吸引教師、學(xué)生共同參與，防止把績效工資與學(xué)生考試分?jǐn)?shù)結(jié)果直接掛鉤，建立有效的評(píng)估反饋與交流機(jī)制。

任何一項(xiàng)重大公共政策的實(shí)施，都存在利益多方的博弈。義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施教師績效工資，涉及政府層級(jí)之間，政府的人事、財(cái)政、教育等職能部門之間，以及學(xué)校、教師等多個(gè)利益相關(guān)者主體。建立公平充足的教師績效工資財(cái)政保障機(jī)制，需要各方堅(jiān)守義務(wù)教育的公益屬性，切實(shí)履行職責(zé)，科學(xué)決策，穩(wěn)步推進(jìn)，為促進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展，促進(jìn)教育服務(wù)質(zhì)量的提高貢獻(xiàn)智慧。