多哈回合談判屢陷困境的原因及其前景探析

多哈回合談判是WTO成立以來發(fā)起的第一輪多邊貿(mào)易談判。這次談判從2001年WTO第四次部長會議啟動以來，歷經(jīng)跌宕起伏的磋商和僵局、艱苦的討價還價，期間因參與談判的關(guān)鍵成員意見分歧過大，被WTO宣布無限期中止，后又在多種不確定因素下重新恢復(fù)，2008年7月29日，在美國、歐盟、日本、澳大利亞、印度、巴西和中國等7個成員就發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機制的談判中，由于美國拒絕作出讓步，談判以失敗告終。這次談判的失敗，雖然只是多哈回合談判中的一個挫折，但它造成多哈回合在2008年底前無法達成全面協(xié)議，本文擬通過回顧多哈回合談判的歷程，分析其屢陷困境的原因，進而對多哈回合談判的前景提出展望，以求拋磚引玉。

一、多哈回合談判的歷程及其困境

2001年11月，WTO啟動了這一輪多邊貿(mào)易談判，人們稱之為“多哈發(fā)展議程”(DohaDevelopmentAgenda，DDA)，簡稱“多哈回合”。多哈回合談判確定了9個談判領(lǐng)域，即農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入(NAMA)、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、規(guī)則、爭端解決、貿(mào)易與環(huán)境、“新加坡議題”以及貿(mào)易與發(fā)展問題，這是到目前為止目標最宏偉、參與方最多的一輪多邊貿(mào)易談判。但多哈回合談判的歷程并非一帆風(fēng)順，而是一波三折、屢陷困境。多哈回合談判至今經(jīng)歷了幾次大的起落，大致可以分為五個階段。

第一階段：2001年11月－2003年9月。根據(jù)DDA，在總理事會授權(quán)下負責(zé)監(jiān)督談判工作的“貿(mào)易談判委員會”于2002年2月1日召開首次會議，設(shè)立相應(yīng)的談判機制，各項談判正式啟動。此后的近兩年中，由于各成員在利益要求上存在嚴重分歧，談判進展緩慢。2003年9月，在墨西哥的坎昆召開了WTO第五次部長級會議，希望談判能在此前取得重大進展，并在會上就主要談判議題確立總體框架，以期推動第二階段的談判。但由于各方固守立場，分歧難以縮小，會議未能取得預(yù)期結(jié)果，坎昆會議的挫折使2005年前如期結(jié)束多哈回合談判的計劃成為泡影。

第二階段：2003年9月--2005年12月?？怖h后，各成員方仍致力于恢復(fù)和推動談判，將許多棘手的問題暫時擱置起來，著眼于制定一份框架協(xié)議，以確定今后談判的指導(dǎo)原則和主要方向。2004年8月1日，在日內(nèi)瓦WTO總理事會上各方達成《多哈發(fā)展議程框架協(xié)議》，將原新加坡議題的3項(即貿(mào)易與投資的關(guān)系、貿(mào)易與競爭政策的互動作用和政府采購?fù)该鞫?剔除出多哈回合，多哈談判取得階段性突破。2005年12月在中國香港舉行了WTO第六次部長級會議，由于各方特別是歐美在農(nóng)業(yè)問題上仍固執(zhí)已見，分歧難以彌合，但會議最終通過《香港宣言》，在農(nóng)業(yè)出口補貼和棉花問題上取得了重要進展。

第三階段：2006年1月－2006年12月。香港會議后，根據(jù)談判計劃，各方應(yīng)在2006年4月30日前就農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品市場準入問題達成初步協(xié)議，但是由于各方缺乏妥協(xié)，談判進展依然緩慢。因此，WTO決定將達成協(xié)議的最后期限重新限定在6月底，以便留出時間從7月份開始就服務(wù)貿(mào)易自由化和發(fā)展中國家的特殊待遇等其他關(guān)鍵議題展開談判。2006年7月23日，WTO的6個關(guān)鍵成員的貿(mào)易部長為打破僵局進行部長級會談，因分歧嚴重而破裂，7月24日，WTO總干事拉米無奈地宣布，無限期“中止”多哈回合談判。

第四階段：2007年1月－2008年7月。2007年1月27日，24個世貿(mào)組織成員的部長級官員在達沃斯會晤，承諾盡快全面重啟2006年7月中止的多哈回合談判，1月31日，WTO同意全面恢復(fù)多哈回合各個議題的談判。7月17日農(nóng)業(yè)談判主席在前期談判基礎(chǔ)上散發(fā)了經(jīng)修訂的農(nóng)業(yè)模式草案。但是，其后的談判特別是在農(nóng)產(chǎn)品問題上各國互不妥協(xié)，導(dǎo)致2007年9月談判陷入僵局。此后國際各界紛紛表示要盡快恢復(fù)談判。2007年9月－2008年1月，各方就農(nóng)業(yè)問題展開密集談判，2008年2、5、7月農(nóng)業(yè)談判主席分別散發(fā)已經(jīng)反復(fù)修訂的農(nóng)業(yè)模式草案。2008年7月21－29日，在日內(nèi)瓦的小型部長會議上，部長們通過極其艱苦的談判，就20個議題中的18個達成了協(xié)議，但最后卻在第19個議題(即關(guān)于發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品特殊保障條款)上談判破裂。這一次談判破裂，給脆弱的多邊貿(mào)易體系帶來較大的負面影響。

第五階段：2008年8月一現(xiàn)在。多哈回合歷經(jīng)7年多的艱苦談判，除涉及核心利益平衡的農(nóng)業(yè)和NAMA外，其他各項議題仍取得相當(dāng)?shù)倪M展，WTO主要成員都紛紛表示各方讓步，盡早結(jié)束多哈回合談判，但至目前還沒有新的成果出現(xiàn)。

二、多哈回合談判屢陷困境的原因

多哈回合談判啟動以來，一波三折、屢陷困境。究其原因，主要有以下幾方面：

(一)多邊管轄范圍過分拓寬，談判議題廣泛而且含混

WTO成立以來，多邊貿(mào)易體制管轄的范圍不斷拓寬，多邊貿(mào)易談判的范圍擴大到了成員國的國內(nèi)規(guī)則、文化偏好、政治經(jīng)濟制度甚至倫理問題等國內(nèi)規(guī)則領(lǐng)域，這些問題非常敏感，而且要比削減關(guān)稅復(fù)雜得多。據(jù)統(tǒng)計，WTO所管轄的范圍已達30多個，其中新議題有貿(mào)易便利化、競爭政策、技術(shù)援助、能力建設(shè)、電子商務(wù)、貿(mào)易與投資、貿(mào)易與環(huán)境、勞工標準等。多邊貿(mào)易體制管轄范圍的不斷擴大使得它的負擔(dān)越來越重，對各成員國國內(nèi)政策的涉及也使得市民社會和各種利益相關(guān)者越來越關(guān)注多邊貿(mào)易體制，這是對多邊貿(mào)易體制的一人挑戰(zhàn)。

多哈回合的談判議題非常廣泛，不僅包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)品關(guān)稅、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、反傾銷等傳統(tǒng)領(lǐng)域，還涉及漁業(yè)補貼、貿(mào)易便利化、原產(chǎn)地標識及生物多樣性公約等全新的領(lǐng)域。另一方面，多哈回合的談判議題比較模糊。多哈部長會議可以說是新世紀之初為多邊貿(mào)易體制的未來發(fā)展制定一項雄心勃勃的工作計劃。多哈發(fā)展議程既龐人義復(fù)雜，實際上是一個既包括新一輪談判授權(quán)又含有WTO各附屬機構(gòu)工作任務(wù)的混合物。例如，貿(mào)易與發(fā)展議題不僅涉及極為廣泛的領(lǐng)域，而且成員的類型也很難界定。由于談判議題廣泛而且含混，使多哈回合談判增加了很多不確定性，最終造成多哈回合曠日持久、屢陷困境。

(二)WTO成員發(fā)展的差異性和利益的多元化

各國經(jīng)濟發(fā)展存在明顯的差距，是當(dāng)今世界最大的客觀現(xiàn)實。成員發(fā)展的差異性導(dǎo)致各成員在面對多哈回合談判的眾多議題時，其福利需求和利益取向呈現(xiàn)出多元化的勢態(tài)。在普遍追求國家利益最大化這一核心理念的驅(qū)使下，各國迅速組合形成利益角逐和互動博弈的錯綜復(fù)雜關(guān)系。美國和歐盟作為兩個重要的談判方仍然頑固地為自己的貿(mào)易政策和貿(mào)易爭端辯護；發(fā)展中成員則通過廣泛的政治同盟保衛(wèi)自己弱小的農(nóng)村經(jīng)濟和幼稚的新興制造業(yè)：最不發(fā)達國家在努力捍衛(wèi)自己不被“邊緣化”和通過貿(mào)易消除貧困。這種利益多元化格局，不僅體現(xiàn)在發(fā)達圍家之間，同時也體現(xiàn)在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間。

以農(nóng)業(yè)談判為例，發(fā)達成員在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅削減和出口補貼等方面與發(fā)展中成員之間存在利益分歧。美國一直以來主張農(nóng)業(yè)補貼反對貿(mào)易補貼，而以印度、巴西、中國為代表的新興發(fā)展中國家，則要求美歐大幅削減農(nóng)產(chǎn)品哭稅和扭曲貿(mào)易的農(nóng)業(yè)補貼；歐盟、日本、挪威和韓國等成員因缺乏農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，試圖盡可能維持對農(nóng)業(yè)的高度保護和支持，主張采用烏拉圭模式進行關(guān)稅減讓和削減國內(nèi)支持：大部分發(fā)展中成員則強調(diào)出口競爭方面的嚴重不平衡以及發(fā)展中成員的發(fā)展需要，主張關(guān)稅減讓和出口補貼相關(guān)聯(lián)；東歐和新加入成員則強調(diào)其面臨的特殊困難和加入談判中所作的廣泛承諾，要求給予經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成員和新加入成員特殊待遇政策。成員發(fā)展的差異性和利益的多元化，必然使多哈回合談判達成一致難上加難，造成談判進展緩慢，甚至停滯不前。

(三)區(qū)域主義盛行對多邊貿(mào)易體制造成巨大沖擊

由于多邊貿(mào)易體制對其成員參加區(qū)域經(jīng)濟合作的放任甚至是鼓勵，20世紀90年代以來，全球范圍內(nèi)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(VIA)迅速發(fā)展。據(jù)WTO官方統(tǒng)計，截至2006年3月，向WTO通報的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定己達340個(其中80％是近十年締結(jié)的)。國內(nèi)生產(chǎn)總值排名前30位的國家(地區(qū))無一例外參與了不同的區(qū)域經(jīng)濟合作組織，幾乎所有WTO成員都隸屬于一個或多個不同程度的區(qū)域經(jīng)濟合作組織。由于區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展程度一般都高于多邊貿(mào)易體制，導(dǎo)致其成員對多邊貿(mào)易體制不重視，產(chǎn)生一種無所謂的機會主義態(tài)度：WTO達成的協(xié)議對自己有用，不妨用之，如果對自己不利或用途不大，則束之高閣。

在多哈回合談判中，由于各種區(qū)域優(yōu)惠安排的存在，建立在最惠國基礎(chǔ)上的貿(mào)易自由化難免對一些成員的既得利益造成沖擊。例如，在紡織品、服裝貿(mào)易中，多哈回合談判的結(jié)果使美國的服裝關(guān)稅由20％降至8％以下，一些非洲、加勒比海國家原來享有的特殊優(yōu)惠相比之下減少了，便以“優(yōu)惠侵蝕”為由要求補償，要求延緩美、歐發(fā)達成員對這些產(chǎn)品的降稅時間并減少降稅幅度，以期在更長時間內(nèi)保留其對其他出口國的出口競爭優(yōu)勢。實際上這是要求多邊貿(mào)易體制的基本原則讓步于特定的雙邊安排，將從根本上動搖多邊貿(mào)易體制的嚴肅性和約束力。但這些矛盾在多哈回合談判中尚未得到解決，嚴重阻礙了多哈回合談判的正常進程。

(四)WTO成員內(nèi)部結(jié)構(gòu)的權(quán)力變化

美國和歐盟在多哈回合談判中的地位出現(xiàn)了變化：其一，由于在農(nóng)業(yè)貿(mào)易地域標識、反傾銷等問題上的分歧，美歐的政策協(xié)作已經(jīng)不象以往那么緊密。其二，隨著中國、印度、巴西等新興大國在全球貿(mào)易中的地位快速提升，美歐在全球貿(mào)易中的比例不斷下降，加上中小發(fā)展中國家的談判集團化趨勢，導(dǎo)致美歐對控制談判進程日益感到力不從心。其三，2007年底，美國布什政府的“貿(mào)易快軌授權(quán)”到期，意味著美國貿(mào)易談判的最終決定權(quán)由白宮轉(zhuǎn)移到了國會。這使其他成員對美國的出價和美國繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的能力喪失了信心。另一方面，WTO目前擁有的發(fā)展中成員已經(jīng)占到80％以上，廣大發(fā)展中國家經(jīng)過歷次多邊貿(mào)易談判的磨練，日益成熟起來，它們更為清楚地了解自身的利益訴求，也更加懂得運用WTO規(guī)則來維護自身的利益。由此，在一定程度上也改變了過去主要由發(fā)達成員制定貿(mào)易規(guī)則的不公正現(xiàn)象。要力爭取得共贏的結(jié)果，以利于發(fā)展中成員和發(fā)達成員的共同發(fā)展也不容易。

WTO成員內(nèi)在結(jié)構(gòu)的權(quán)力變化，對多哈回合談判產(chǎn)生深刻的影響：首先，是發(fā)展成為多邊貿(mào)易談判的主線。廣大發(fā)展中國家要求通過貿(mào)易促進發(fā)展的呼聲非常強烈，并且付諸行動，這是最終形成《多哈發(fā)展議程》并且多哈回合又稱為“發(fā)展回合”的基本原因。其次，打破由歐美發(fā)達國家壟斷多邊貿(mào)易體制話語權(quán)與決策權(quán)的傳統(tǒng)。WTO香港會議便可印證，正是發(fā)展中成員堅持不懈的努力，才能在香港會議上達成限期取消各種形式的農(nóng)產(chǎn)品出口補貼及向最不發(fā)達國家所有產(chǎn)品提供“雙免”待遇等方面的協(xié)議。再次，發(fā)展中成員的崛起及其參與能力的提高，雖然改變了過去發(fā)展中成員屢遭忽視的尷尬局面，但客觀上也使多邊貿(mào)易體制的決策與談判從此變得不易達成共識和妥協(xié)。這種成員內(nèi)部結(jié)構(gòu)的權(quán)力變化，動搖了美國在本輪多邊貿(mào)易談判中的“領(lǐng)導(dǎo)者”地位，而新出現(xiàn)的“四國集團”(即美國、歐盟、印度、巴西)，由于缺乏代表性和合法性，尚無法被廣大成員接受，未能發(fā)揮其引領(lǐng)作用，因此，多哈回合談判因為缺乏強有力的“領(lǐng)導(dǎo)者”而變得曠日持久。

(五)WTOn制存在內(nèi)在缺陷和矛盾

首先，多邊貿(mào)易體制自身存在缺陷和矛盾。一方面，WTO成立后，烏拉圭回合達成的談判成果適用所謂的“一攬子”法律原則，這在一定程度上增強了WTO多邊貿(mào)易體制的約束性，但也意味著WTO成員方必須在談判的所有議題上尋求綜合利益平衡才能最終達成全面協(xié)議，這大大增加了談判內(nèi)容的復(fù)雜性和談判成功的艱巨性。另一方面，WTO體制雖然體現(xiàn)出一定程度的約束性，但其法律意義上的強制性并不明顯。WTO在相關(guān)議題上如果不能達成協(xié)議，談判各方不僅沒有任何損失，甚至達成協(xié)議也可以選擇退出。如果成員方在談判中的自身期望利益不能得到滿足，阻撓談判乃至退出談判也是可能的。

其次，WTO內(nèi)部的決策機制存在缺陷和矛盾。WTO的決策機制包括三種決策方式：協(xié)商一致是其最主要的決策方式。這種方式最大限度地保證了世貿(mào)組織的規(guī)則和決策能夠得到成員的認可。但各成員在經(jīng)濟規(guī)模、發(fā)展水平、能力建設(shè)上千差萬別，WTO要在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上讓153個成員達成協(xié)議決不是輕而易舉的事。事實上，正是協(xié)商一致原則使每一輪貿(mào)易談判都久拖不決，多哈回合表現(xiàn)尤甚。當(dāng)無法協(xié)商一致時，該議題應(yīng)由所有成員方投票表決。在投票表決時，每一成員具有一票表決權(quán)。然而，投票這種做法又無法體現(xiàn)大國的份量。第三是“綠屋會議”的方式?！熬G屋會議”體系是指由少數(shù)主要國家組成的小型部長會議和決策機制。綠屋會議只挑選和邀請數(shù)量很少的國家參加，是有爭議的。許多發(fā)展中成員，特別是最不發(fā)達成員和弱小經(jīng)濟體對“綠屋會議”制度十分反感，他們往往采用拒絕達成協(xié)議的方式以示抗議，這是WTO遭受多次挫折的一個重要教訓(xùn)。

三、各國積極應(yīng)對國際金涮危機，有助于圓滿結(jié)束多哈回合談判

多哈回合談判肩負著修復(fù)多邊貿(mào)易體制信任危機和重塑權(quán)威的重任，是多邊貿(mào)易體制迄今為止發(fā)動的最為雄心勃勃的多邊貿(mào)易談判，被全世界人們寄予了厚望。但2008年7月的小型部長會議，在關(guān)于發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機制的談判中再一次破裂。此次談判破裂是多哈回合談判進程中的又一大挫折，這可能使多哈回合談判再耽誤數(shù)年才能完成，分析人士認為可能在2010年左右才能最終達成協(xié)議。多哈回合重新啟動并圓滿結(jié)束，是世貿(mào)組織領(lǐng)導(dǎo)人及所有成員的一種愿望，多哈回合談判在各國充分認識到維護WTO多邊貿(mào)易體制的重要性以及理性地做出讓步的必要性的前提下，必然能夠重新啟動并最終取得成功。

目前世界經(jīng)濟形勢動蕩，國際金融危機蔓延，能源危機和糧食危機漸現(xiàn)。在這種形勢下，多哈回合談判如能繼續(xù)并達成協(xié)議的話，對于全球經(jīng)濟來說，就如同注入一針“強心劑”，有利于全球經(jīng)濟擺脫目前困境。據(jù)WTO估計，多哈回合。旦談成，每年的關(guān)稅減免可為全球省下1300億美元，讓全球經(jīng)濟每年獲益500億到1000億美元。而對于世界糧食危機來說，多哈回合談判成功也可以提供化解危機的方案。正如中國商務(wù)部部長陳德銘指出的，當(dāng)前的糧食危機加大了農(nóng)業(yè)貿(mào)易中大幅改善市場準入條件、降低市場扭曲措施的緊迫性，而盡快完成多哈回合談判，有利于緩解當(dāng)前“嚴重”的糧食危機。

2009年4月2日，二十國集團金融峰會在倫敦舉行，這一既有發(fā)達經(jīng)濟體又有新興經(jīng)濟體參加的峰會旨在敦促各國領(lǐng)導(dǎo)人攜手共尋金融危機對策。本次峰會宣布將為世界經(jīng)濟注入1.1萬億美元，并向全球提供2500億美元貿(mào)易信貸，以恢復(fù)信貸、經(jīng)濟增長和就業(yè)，并明確提出了今年重啟多哈談判的承諾?？梢灶A(yù)期，二十國集團倫敦峰會的勝利召開，將有利于督促各成員認真履行承諾，摒棄貿(mào)易保護主義，為盡快重啟多哈回合談判提供了新的動力和希望，使人們又看到了多哈回合談判成功的曙光。因為二十國集團的成員大部分是WTO的關(guān)鍵成員，他們在談判中作出必要的利益讓步，將大大有助于多哈回合談判取得圓滿成功。然而，目前全球金融危機仍未見底，發(fā)達國家經(jīng)濟體的經(jīng)濟衰退還在持續(xù)，即使再重啟多哈回合談判，發(fā)達國家能否帶動作出必要讓步，并不樂觀。