災情信息公開須有制度保障

黃　帝　王中偉

【摘要】本文試從新中國建國后的歷史背景及現行法律法規(guī)制度等角度入手，結合汶川地震新聞報道政策，簡析了此次災難之前所長期奉行的信息不（夠）公開制度產生的原因。并在此基礎上提出，要保證信息公開成為慣例，不僅需要政府高層領導的重視，更需從制度層面加以保障。

【關鍵詞】災害 信息公開 制度

汶川地震發(fā)生后，中央政府采取了空前的信息透明態(tài)度，及時發(fā)布災情信息，創(chuàng)造了近年來最好的傳播效果。不少國際知名媒體對此進行了積極的評價。如《華盛頓郵報》評價說，“這一次，新聞報道與以往有了很大的不同，它開始遵循災難報道的規(guī)律進行……悲劇中最可喜的一點是信息開始自由地流動。”《新西蘭先驅報》在5月16日發(fā)表社論稱，中國“向國際媒體敞開大門，中國民眾接受到未經過濾的信息?！薄都~約時報》的評價或許更為客觀一些。一線采訪記者尼古拉斯·克里斯托弗說，“地震之后，很多人都宣稱看到了一個更加有希望的中國，更加自信，也有可能走向更多的草根民主。但是嚴格來說，這些都還只是可能。有關部門在地震之后出于本能的控制媒體的努力，事實上都敗給了新聞界的無畏精神。但是隨著救災工作的常態(tài)化，又有了開始明顯收緊的跡象。從長期來看，雙方誰能永居上風，還不好預測。那些樂觀的觀察家們可以有把握地說，中國的變化雖然緩慢，但是的確在變。”為什么會“有關部門在地震之后出于本能的控制媒體的努力，事實上都敗給了新聞界的無畏精神”呢？克里斯托弗解釋說：“地震發(fā)生后，當地宣傳部門本能發(fā)布了去災區(qū)的禁令，但是中國記者無視規(guī)定，直往成都，規(guī)定第二天廢止。從那時開始，政府開始加緊媒體管制，宣傳部門開始命令新聞媒體積極報道救災情況?！?/p>

2008年5月1日起，《中華人民共和國政府信息公開條例》已開始施行，其中規(guī)定“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”信息需要主動公開，“搶險救災、優(yōu)撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況”等信息要公開，但為何在此條例剛剛進入實施之際，當地官員的第一反應卻是反其道而行呢？

一、歷史的回顧

災害報道可以上溯至建國之初。1950年，安徽、浙江等地發(fā)生自然災害?！督夥湃請蟆房恰锻畋鄙a救災工作報告》對這一災害進行了報道。當時國家主管部門下達指示對此進行了批評：“各地對于救災工作的報道，現應立即轉入救災成績與經驗方面，一般地不要再著重報道災情?！盵1]據說明，這樣做的目的是為了防止“可能造成悲觀失望情緒”以及“給予帝國主義反動派夸大我國災情，進行挑撥造謠的籍口”?？紤]到新中國建立之初政局尚未穩(wěn)定、經濟一窮二白、百廢待興的政治背景和社會環(huán)境，這種做法亦在合理之中。

這種出于對社會穩(wěn)定和政治因素的考慮，以犧牲受眾知情權為代價的災難報道思想一直延續(xù)著。后來的新聞界將這個在特定時代、特定背景下的特定工作指示奉為災難報道的“鐵律”，人為地將“災難”與“成績”、“經驗”等“掛鉤”，而災難真相則常常隱匿不見。

在這種報道思想的指導下，災難真相往往被人為埋沒。河北唐山地震發(fā)生后的第二天，《人民日報》采用新華社統(tǒng)稿對這一災難進行報道，災難造成的破壞程度、傷亡人數、影響范圍等只字未提，只有一句“震中地區(qū)遭到不同程度的損失”，直到三年之后才首次披露具體死亡人數。在此之前作為20世紀中百大重災之一的云南通海大地震也被掩蓋了起來。

這種壓制災害新聞報道的思想被帶入了21世紀。如，在2001年“7·17”廣西南丹礦難（死亡81人）發(fā)生后，當地政府隨即想盡辦法封鎖消息，并下令看見記者就毆打。同年12月江西萬載縣黃茅村爆竹廠大爆炸后，當地政府實行嚴密的新聞封鎖，派出大批公安堵截記者。

二、現實的困境

汶川地震災情報道的透明與公開，一定程度上得益于《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施。但是，在中國的國情下，短時期內該法的實施效果還有待觀察。我國憲法第35條早已規(guī)定，言論自由是公民的基本權利。這其中就承認了“信息公開”的合法性。但是與此同時，卻有相當數量的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及地方性法規(guī)卻與憲法精神相背離。在這些法律、法規(guī)、規(guī)章的控制下，新聞媒體往往動輒得咎。從法律角度來講，傳媒領域的權利雖然受憲法的保護，但是如果相關的程序法在實質上背離了這一實體法的精神，所謂的“信息公開”在實踐層面也就難以實現。馬克思曾就在憲法中規(guī)定了許多自由，而在另外一些法律中又隱藏著對這些自由的“合法”限制的問題進行過不無諷刺的批評。[2]列寧也曾說，“當法律同現實脫節(jié)的時候，憲法是虛假的；當它們是一致的時候，憲法便不是虛假的。”反觀現在我國有關媒體法律制度，在一定程度上，列寧提出的“虛假憲法”一說仍不無警示作用。

三、信息公開的傳統(tǒng)資源

災害報道中做到信息公開是馬克思主義新聞觀的題中之義。馬克思主義經典作家雖然對災害報道中的信息公開原則沒有做出直接的陳述，但仍然有不少論述值得我們參考。列寧曾說：“一個國家的力量在于群眾的覺悟，只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量”。[3]馬克思也曾批判普魯士王國奉行的所謂“一切為了人民，一切不通過人民”的秘密政治原則，他認為，既然“一切不通過人民”，那么“一切為了人民就只不過是說說而已”。[4]

在新中國建立之初，考慮到當時的國內外形勢，“一般地不要再著重報道災情”的規(guī)定有其合理性。但是，在接下來的幾十年中，由于我們對階級和階級斗爭的情況估計過于嚴重，以及對“不穩(wěn)定因素”發(fā)生的可能性估計過高，使得我們形成了一種穩(wěn)定的思維定勢?！霸谶@種思維定勢中，穩(wěn)定似乎成了一種終極性的否定因素，一切都要為穩(wěn)定讓路，凡是可能影響穩(wěn)定的事情都要暫停；社會中哪怕雞毛蒜皮的沖突和矛盾，都要上升到穩(wěn)定和安定團結的高度；在黨和政府工作中，影響穩(wěn)定成了無法擔當的政治責任，在一般民眾那里，穩(wěn)定成為一種無需論證的話語?！盵5]為了“穩(wěn)定”或類似因素，對于災害一般采取“捂”的態(tài)度，即使要報道，也一般是“報喜不報憂”。在這種報道下，“穩(wěn)定”與否直接與官員的政績息息相關。

不知道當時毛澤東是否已經覺察到這種“報喜不報憂”的傾向，但他于1959年6月下達的《如實公開報道災情》的指示卻歷歷在目。1959年6月，廣東東江流域暴雨造成大水災，國家和人民的財產受到很大損失。毛澤東做出指示：“廣東大雨，要如實公開報道。全國災情，照樣公開報道，喚起人民全力抗爭。一點也不要隱瞞。政府救濟，人民生產自救，要大力報道提倡。工業(yè)方面重大事故災害，也要報道，講究對策?！盵6]這段文字至少表明毛澤東并不希望用“成績”來掩蓋“真相”，相反，他將“如實報道災情”與“政府救濟、人民自救”置于同等重要的地位。

除毛澤東外，其他國家領導人如周恩來、劉少奇等也都做過相關的指示。如周恩來強調“要提倡講真話，即使是講過了也要講”。劉少奇說，“應該是好的要講，不好的也要講”，“不要怕人家報復，不要怕人家把你趕走。如果你的報道正確，人家把你趕走了，這是你的光榮?！盵7]但事實上，這些指示甚至規(guī)定并未得到認真地貫徹，在三年自然災害期間，甚至毛澤東都不得不通過警衛(wèi)戰(zhàn)士回家之機委托他們多了解一點基層實際情況向他報告。在這種信息缺乏的情況下，談何災害救濟？可見，災情信息要公開，單有政府高層領導的良好動機和強力號召是遠遠不夠的，關鍵在于要營造一種能夠讓人暢所欲言而不必因此冒政治風險的制度環(huán)境。用經濟學家的話來說，就是要用制度來降低人們說假話的積極性，提高他們說真話的積極性。

四、制度設計尚需更新

改革開放后，高層領導人也曾表示“貫徹正面宣傳為主的方針并不是要求一味地唱贊歌、說好話，更不是不顧事實地涂脂抹粉?！薄罢嫘麄鳛橹鳎⒃诳陀^真實準確的基礎上，要新聞報道不隱瞞、不虛構、不夸張。對工作中和生活中的負面現象的報道，只要是出于對黨和國家工作的負責，也屬于正面宣傳的范圍?！盵8]在1987年中共十三大也提出：“重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論?！边@些闡述無一不蘊含了“信息公開”的思想。

今天，我們已經取得了很大的進步，但是在災情報道中，仍然存在著不少問題。如2004年非典前期媒體“集體失語”，不但導致了疫情的蔓延，甚至還釀成了社會危機。包括這次汶川地震初期，即使《信息公開條例》已經開始實施，某些地方官員也沒有從以往的事例中吸取教訓，而是本能地發(fā)布了去災區(qū)的禁令。一方面有法可依，一方面有法不依，問題的癥結在很大程度上是由于制度設計的失敗。

鄧小平曾指出“制度是決定因素”。他說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！薄爸贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵9]

這次災難中信息公開程度之所以前所未有，在更大程度上取決于最高國家領導人的意志。如，5月24日，溫家寶總理在映秀鎮(zhèn)的廢墟之上召開的記者招待會上說，“我們歡迎世界各地記者前來采訪”，“我們在處理這些突發(fā)事件以及國內其它問題上，堅持以人為本原則不會改變，堅持對外開放的方針，永遠不會改變。”正是本著這種態(tài)度，才有了對這次災難的前所未有的公開報道。

恩格斯說，“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的”，“一個聰明的民族，從災難和錯誤中學到的東西會比平時多得多?！比绻覀兪且粋€聰明的民族，就須在汲取歷史經驗和教訓的基礎上，以此次災難的新聞報道轉型為契機，真正落實信息公開相應的制度保障。這樣，我們才會實現更大的進步。

注釋

[1]《中國共產黨新聞工作文件匯編》（中），新華出版社出版，1980，62-63頁

[2] 馬克思恩格斯全集，第7卷，588頁

[3]《列寧全集》第26卷，人民出版社，1988，234頁

[4]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956，302頁

[5]《孫立平：要形成關于穩(wěn)定問題的新思維》，《南方周末》，E31版，2007-11-29

[6]《建國以來毛澤東文稿》第八卷，中央文獻出版社，1993，314~315頁

[7]《劉少奇年譜》下卷，中央文獻出版社，1996，367頁

[8]《新聞工作文獻選編》，新華出版社，1990，206頁

[9]《鄧小平文選》，第二卷，人民出版社，1994，333頁

（作者單位：廣西大學新聞傳播學院2006級傳播學碩士研究生）