清代鹽法的公法問(wèn)題管窺

丁　鈺

摘要本文試圖從行政法史的角度挖掘清代鹽政中的一些公法問(wèn)題。通過(guò)分析“鹽引”和“鹽票”的法律性質(zhì)。筆者將其界定為帶有行政許可性質(zhì)的營(yíng)業(yè)權(quán)先前完稅許可。而清代的鹽官管理制度、鹽課考成與引票核銷制度，對(duì)我國(guó)當(dāng)今的鹽業(yè)專營(yíng)制度改革有著深刻的啟示。

關(guān)鍵詞清代；鹽引；鹽課；行政許可

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9864(2009)02-0024-06

作為中國(guó)最后一個(gè)封建王朝，清朝在制度史上給我們留下無(wú)窮的財(cái)富和教訓(xùn)。清代的鹽政集兩千年歷朝鹽政之大成，形成了一套較為完備和豐富的制度，其中有很多是值得我們借鑒的。清代鹽政的主要研究范疇包括：

其一，宏觀鹽政制度?！扒逯}法，大率因明制而損益之?！鼻宄捌诘柠}法承接明朝，后經(jīng)過(guò)幾次改革，出現(xiàn)了包括引岸制、官督商銷制在內(nèi)的主要行鹽方式。由于產(chǎn)地、制作方法的不同，鹽政管理體系又略有差異；及至陶澍改革兩淮鹽政，又出現(xiàn)了票鹽，由此在運(yùn)銷方式上呈現(xiàn)出官運(yùn)官銷、官運(yùn)商銷、商運(yùn)商銷、委托專賣四種運(yùn)銷制度。

其二，行鹽的地域管理。清初實(shí)行分割管理，劃分引窩，禁止越境銷售的制度。這一制度在咸豐朝有所改觀，“不若化私為官，奏準(zhǔn)川、粵鹽人楚，商民均許販鬻，惟擇堵私隘口抽稅，一稅后給照放行?！?/p>

其三，鹽業(yè)的稅收管理。鹽稅主要包含場(chǎng)課、引課兩種。另外還有相對(duì)于附加稅的雜課；而在偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行民營(yíng)自用，國(guó)家只對(duì)其征稅的包銀制。

其四，鹽商的管理?？偵炭倲堎?gòu)銷并負(fù)責(zé)繳納鹽課，總商之下有場(chǎng)商負(fù)責(zé)收鹽，運(yùn)商負(fù)責(zé)運(yùn)銷。鹽商的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須持有“鹽引”。鹽引的法律屬性是本文的研究重點(diǎn)，也是清朝鹽政的核心內(nèi)容。

其五，鹽政官員的管理。清代的鹽官?gòu)闹醒氲降胤椒譃槲咫A：“曰總理，日巡視，日都轉(zhuǎn)，日分司，日?qǐng)鏊??！?/p>

其六，緝私活動(dòng)。清代對(duì)于私鹽的打擊力度極為嚴(yán)苛，但終究是鹽綱崩壞，其背后的原因值得深思。

鑒于學(xué)識(shí)有限，本文僅分析其中的幾個(gè)問(wèn)題。

一、也談“鹽引”和“鹽票”的法律性質(zhì)

(一)鹽引和鹽票的歷史溯源

關(guān)于食鹽專營(yíng)最早可見(jiàn)于《管子·海王》第七十二：“吾欲藉于人，何如?”管子曰：“此隱情也?！被腹眨骸叭粍t吾何以為國(guó)?”管子日：“唯官山海可耳。”桓公日：“何謂官山海?”管子日：“海王之國(guó)，謹(jǐn)正鹽焚?！贝颂幍摹肮偕胶！保磳?shí)現(xiàn)食鹽專營(yíng)。齊國(guó)地處渤海灣，“海王”之地也，鹽業(yè)資源豐富，而荊楚之地身居內(nèi)陸，缺鹽少鹵，《管子》在《小匡》中繼而闡述了國(guó)家專營(yíng)鹽業(yè)，與其他內(nèi)陸諸侯國(guó)進(jìn)行鹽鐵交易的內(nèi)容，鹽業(yè)富國(guó)為齊國(guó)崛起到了至關(guān)重要的意義。雖然桑弘羊在元狩年間的一場(chǎng)關(guān)于鹽鐵專營(yíng)的辯論在鹽業(yè)專賣史上有著里程碑的作用，然而秦漢時(shí)期食鹽實(shí)行的是不完全的專賣制度，官收官運(yùn)，有私營(yíng)的成分。鹽引的產(chǎn)生，最終使得古代食鹽專賣制度得以系統(tǒng)化。鹽引是宋徽宗政和三年(1113)，由蔡京創(chuàng)行。用官袋裝鹽，限定斤重，封印為記，一袋為一引，編立引目號(hào)簿。當(dāng)時(shí)鹽引又稱鈔引，在鹽鈔取鹽憑證的基礎(chǔ)上增加了官許賣鹽執(zhí)照的性質(zhì)。至明朝又有“綱法”，此乃萬(wàn)歷年間袁世振所提出，凡是綱冊(cè)上有名的鹽商，可以世代壟斷鹽利，無(wú)名者不得充當(dāng)鹽商。

至清朝，“凡引有大引，沿于明，多者二千數(shù)百斤；小引者，就明所行引剖一為二，或至十。有正引、改引、余引、綱引、食引、陸引、水引?！备鶕?jù)當(dāng)時(shí)的相關(guān)法律，國(guó)家按“引”配鹽的最高法律依據(jù)是“皆視其產(chǎn)之多寡，與其運(yùn)之遠(yuǎn)近以配引”。全國(guó)主要按長(zhǎng)蘆、山東、河?xùn)|、兩淮、兩浙、兩廣、福建、四川、甘肅配額發(fā)放鹽引，以“引”計(jì)課，以“引”行鹽，每年各省還要對(duì)正引和余引進(jìn)行核銷，并且登記造冊(cè)：“正引暢銷者，盡銷余引，余引有剩，匯行繳部(戶部)?！?/p>

清后期，鹽政弊端重重，加之連年戰(zhàn)事，國(guó)庫(kù)荒廢，兩淮地區(qū)率先廢除綱法，實(shí)行票鹽法。和綱引制不同的是，銷鹽不再實(shí)行世襲制，認(rèn)票不認(rèn)商，通過(guò)刺激競(jìng)爭(zhēng)，新一代的鹽商崛起，鹽課也有所增加。根據(jù)《戶部則例》，“票引與鹽引同”，所以，無(wú)論鹽引還是票引，其國(guó)家壟斷鹽政的本質(zhì)并未改變，只是部分地區(qū)的專營(yíng)模式發(fā)生了變化。

(二)關(guān)于“鹽引”和“鹽票”法律性質(zhì)的幾種學(xué)說(shuō)

鹽業(yè)史研究一直以來(lái)慣用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，而鮮用法學(xué)研究方法，若用了法學(xué)研究方法，又慣常用商法的思維，鮮有行政法學(xué)的思維，以至于關(guān)于“鹽引”和“鹽票”的法律性質(zhì)局限于“有價(jià)證券說(shuō)”和“契約說(shuō)”。筆者可用資料寡陋，難免有遺漏，但從可及的眼界而觀之，近年來(lái)對(duì)“鹽引”和“鹽票”的法律性質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)界定的學(xué)術(shù)論文只有張世民教授的《清代鹽務(wù)法律問(wèn)題研究》一文。他在列舉清代鹽引法律性質(zhì)的學(xué)說(shuō)演變時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是“有價(jià)證券說(shuō)”還是“契約說(shuō)”都來(lái)自于民國(guó)時(shí)期的研究成果。令人倍感遺憾的是，今人對(duì)此問(wèn)題或是鮮有問(wèn)津，或是一筆帶過(guò)，或是以訛傳訛，認(rèn)定鹽引是有價(jià)證券無(wú)疑。

首先，張世民教授批判了“世產(chǎn)說(shuō)”，即鹽引是鹽商的私人財(cái)產(chǎn)。而“鹽引并非等同于鹽商，根據(jù)清朝鹽法，鹽引每年由戶部頒發(fā)，逐年更換，不僅談不上世襲，而且在法律上沿年相襲亦無(wú)保障效力”。

其次，批判了“有價(jià)證券說(shuō)”。何謂有價(jià)證券，民商法所言有價(jià)證券必然有債權(quán)債務(wù)關(guān)系。至于鹽引在民間用來(lái)抵押、質(zhì)押，只能說(shuō)是“鹽引作為營(yíng)業(yè)權(quán)準(zhǔn)入后的添附”，鹽引本身并不是債權(quán)的憑證。

再次，批判了“契約說(shuō)”。該說(shuō)以民國(guó)時(shí)期的財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙為代表，認(rèn)為此乃私人與政府之間的“契約買賣”。在當(dāng)時(shí)看來(lái)是西方法律術(shù)語(yǔ)的“妙用”，以掩飾官商勾結(jié)下的國(guó)家壟斷。如今看來(lái)是荒唐的，在契約關(guān)系下，主體要件首先要平等，其次要有權(quán)利的交換，這也不同于今天的行政合同，這里不是私人提供產(chǎn)品與國(guó)家進(jìn)行交易。恰恰相反，清政府作為封建國(guó)家，以本身為公產(chǎn)的鹽業(yè)自然資源占為己有再予以出賣，獲得一家王朝之財(cái)富。契約說(shuō)顯然是粉飾了統(tǒng)治階級(jí)的本來(lái)目的。

最后，間接批判了“許可證說(shuō)”。持此種觀點(diǎn)的多為公法學(xué)者，張教授援引了這樣一條注釋，“張正釗、韓大元主編的《中外許可證制度的理論與實(shí)務(wù)》中基本上把引定性為許可證制度中的表現(xiàn)形式，但語(yǔ)焉不詳，令人無(wú)從懸揣其意。”0筆者在此揣測(cè)，這可能是不同學(xué)科之間本身的壁壘所導(dǎo)致的。張教授從歷史學(xué)的角度，通過(guò)考證，提出鹽引不是“就場(chǎng)(鹽場(chǎng))征稅”，所以鹽引不是完稅后的憑證；同時(shí)，鹽引也不是西方學(xué)者所言的特許證。遺憾的是，張教授沒(méi)有繼續(xù)就為什么不是特許證作進(jìn)一步說(shuō)明，僅就“前現(xiàn)代中國(guó)鹽引與近現(xiàn)代的特許證存在歧義性”做了交代。

(三)本人的觀點(diǎn)

盡管一度對(duì)中國(guó)古代是否存在行政法有著這樣那樣的爭(zhēng)議，后來(lái)學(xué)人們發(fā)現(xiàn)其實(shí)是衡量尺度的不同。古代中國(guó)的文官選拔制度和官吏監(jiān)察制度成為中國(guó)古代行政法的研究熱點(diǎn)，而對(duì)于具體

行政管理制度，很多領(lǐng)域還是空白。早在1987年張晉藩教授就指出，中國(guó)古代行政法的內(nèi)容可以大體概括如下：“中央和地方各類機(jī)關(guān)的組織、權(quán)限、責(zé)任、工作程序；官吏的選用、考核、獎(jiǎng)懲、俸祿、黜陟、休致；文書(shū)的制定方式、程序、責(zé)任；行政管理監(jiān)督、行政懲罰；賦稅、戶役、征榷、市糴、庫(kù)藏；官手工業(yè)、官商業(yè)的管理、保障；科技教育、天文、歷法、度量衡；宗教寺院和少數(shù)民族地區(qū)的行政管理等等?！庇纱丝梢?jiàn)，包括鹽業(yè)管理在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)容絕對(duì)是古代行政法不可小覷的問(wèn)題。所以，針對(duì)“鹽引”和“鹽票”的性質(zhì)，無(wú)法回避用行政法的眼光來(lái)看待。

清朝的鹽政管理莫不是一種政府管制，盡管和我們現(xiàn)代行政法所言的政府管制理論有著天壤之別，但不能否認(rèn)其中的相似之處。主流觀點(diǎn)都認(rèn)為古代行政法以文官制度為核心，其實(shí)，廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的行政管理活動(dòng)才是主要內(nèi)容，只不過(guò)我們關(guān)注度還不夠。在大陸法系的行政法理論中，行政行為理論是近現(xiàn)代行政法的核心內(nèi)容，它源于古羅馬的“法律行為”理論，而在英美法系則幾乎不引用該理論。此處，筆者借鑒的是大陸法系的行政法理論。

首先，“引票”具有營(yíng)業(yè)準(zhǔn)入許可的意味。“營(yíng)業(yè)是民事主體一項(xiàng)最基本的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)中最基礎(chǔ)的法律行為?！倍谥剞r(nóng)抑商的封建社會(huì)，營(yíng)業(yè)權(quán)這個(gè)概念是無(wú)從談起的。清政府掌握鹽業(yè)資源，通過(guò)《欽定大清會(huì)典》和《欽定戶部則例》等法律形式，確定了鹽業(yè)資源統(tǒng)一由國(guó)家調(diào)配，并且通過(guò)發(fā)放鹽引的方式賦予鹽商營(yíng)業(yè)權(quán)。在兩淮鹽業(yè)改革以前，鹽商的營(yíng)業(yè)權(quán)一次取得便是世襲的。鹽引雖是一年一變(每年都要核銷報(bào)稅)，但是引窩卻是固定的。“引商有專賣域，謂之引地。當(dāng)始認(rèn)時(shí)費(fèi)不貲，故承為世業(yè)。”這說(shuō)明在實(shí)行票鹽之前，“引”是由大鹽商所把持，也就是“總商”，并且清前期總商的名錄是登記造冊(cè)的，他們的引窩固定且世襲。不難想象，只有實(shí)力雄厚的商人才可以做到總商，根據(jù)清朝“恤商裕鹽”的政策，他們堂而皇之地享受專有營(yíng)業(yè)權(quán)繼而享受盤(pán)剝百姓所帶來(lái)的壟斷價(jià)格。

而兩淮實(shí)行票鹽以后，“引窩”失勢(shì)，最大的改變就是鹽商的地位不再是世襲制，任何人只要能認(rèn)引納課，就能獲得鹽業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。無(wú)論是“引”還是“票”，都是在保證清政府的財(cái)政利益不受損害的情況下，對(duì)鹽商的一種授意和許可。但這又不同于我們現(xiàn)在所言的行政許可，現(xiàn)代意義上的行政許可是“基于當(dāng)事人的申請(qǐng)，行政主體經(jīng)過(guò)對(duì)申請(qǐng)的審查而決定是否準(zhǔn)許所申請(qǐng)的活動(dòng)(或從事某種活動(dòng)的資格)的行政行為”。

其次，鹽引和鹽票有“完稅憑證”的意味?！霸趦苫吹貐^(qū)，納過(guò)真正的鹽課——請(qǐng)單銀后，商人拿到的是照單，只有鹽商憑照單下場(chǎng)買鹽后，再?gòu)膱?chǎng)到儀征的途中經(jīng)過(guò)泰壩的抽掣、白塔河巡檢的檢查，運(yùn)司才把真正的引發(fā)給商人?！?/p>

不難發(fā)現(xiàn)，鹽引和鹽票在公法領(lǐng)域的定性，確實(shí)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，這主要是由于古代國(guó)家的行政管理體制存在諸多與現(xiàn)代法治政府相悖的做法。作為戶部本身而言，負(fù)責(zé)稅收和財(cái)政管理，并且同時(shí)掌握著工商業(yè)的管理職權(quán)。但是清朝的鹽法與以前的封建朝代相比，是集大成者，特別是票鹽的出現(xiàn)，體現(xiàn)出了行政許可初始市場(chǎng)的一定的公平與合理的端倪。綜上，筆者認(rèn)為引票的性質(zhì)可以暫且歸納為帶有行政許可性質(zhì)的營(yíng)業(yè)權(quán)先前完稅許可。

二、鹽業(yè)行政制度——鹽官制度

(一)鹽官的分類

根據(jù)《大清會(huì)典》的法律文本，規(guī)定鹽業(yè)由國(guó)家專營(yíng)的是“與商于官”這四個(gè)字。那么，這里的“官”廣義上講是朝廷，而狹義上則包括兩個(gè)方面：

在中央，由戶部執(zhí)掌全國(guó)鹽政。通過(guò)參考乾隆年間的《欽定戶部則例》，戶部的行政管理職責(zé)包括：倉(cāng)場(chǎng)、漕運(yùn)、田宅、戶口、鹽法、錢法、關(guān)市、災(zāi)賑、解支、盤(pán)查、承追十二項(xiàng)。戶部最高長(zhǎng)官為尚書(shū)，滿漢各一人；左侍部滿漢各一人，右侍部滿漢各一人，他們“掌天下之地政”。戶部作為中央機(jī)構(gòu)具體到鹽務(wù)這一部分是如何運(yùn)作的呢?“凡引見(jiàn)戶部分司之鹽關(guān)者，及鹽倉(cāng)者、鹽局者，尚書(shū)、侍郎以錄頭名簽進(jìn)于上，得旨出而宣焉。運(yùn)官，解官之引見(jiàn)者，亦如之?！笨梢?jiàn)，鹽官之選任，經(jīng)戶部引見(jiàn)，而后經(jīng)皇帝定奪人選。

在地方，如上文所言，鹽官分為五階?？偫硖幱诮鹱炙敚ǔＳ傻胤叫姓L(zhǎng)官一攬子負(fù)責(zé)。“兩淮鹽務(wù)在雍正九年，始以兩江總督兼行總理，遂為定制?！?/p>

鹽法茲事體大，關(guān)系國(guó)脈，自唐朝以來(lái)朝廷便設(shè)巡視巡鹽。清朝有“巡鹽御史”一職，起自順治二年。根據(jù)《清史稿》的記載，“世祖定巡視長(zhǎng)蘆、兩淮、兩浙、河?xùn)|鹽政，差監(jiān)察御史各一，歲一更代”；“(順治)十年停，鹽務(wù)專責(zé)成運(yùn)司。尋因運(yùn)司權(quán)輕，仍命御史巡察”；“康熙十一年，復(fù)停巡鹽，(交由巡撫管理)”；“明年(康熙十二年)，巡撫金世德以直隸事繁，請(qǐng)仍差御史。于是，兩淮、兩浙、河?xùn)|皆復(fù)舊制，既而兩廣、福建并設(shè)巡鹽御史，(康熙)五十九年，仍交督撫管理?！庇纱擞^之，巡鹽御史一職時(shí)停時(shí)復(fù)，御史的職官品級(jí)或高或低，在處理與地方鹽運(yùn)司的關(guān)系上，監(jiān)察干預(yù)管理，使得這一制度本身失去了原本的作用，究其本源則是行政監(jiān)察和行政管理合二為一的悲劇。

清政府不是一個(gè)“法制國(guó)”，“入關(guān)后的第一部監(jiān)察大法《欽定臺(tái)規(guī)》記載了漕糧、鹽政、游牧三目，分別規(guī)定了三種御史的巡察制度?！倍@樣的制度沒(méi)有得到很好的繼承，皇帝本身就可以肆意改變這一制度，在統(tǒng)治者看來(lái)，沒(méi)有強(qiáng)大的權(quán)力不能達(dá)到壟斷利益的實(shí)現(xiàn)。需要說(shuō)明的是，康熙年間由總督和巡撫兼任的巡鹽御史也稱“鹽政”，其職權(quán)包括監(jiān)督征課、調(diào)劑鹽價(jià)、糾察屬官。

都轉(zhuǎn)沿于明制，也稱鹽運(yùn)司，別稱鹽臺(tái)，設(shè)于產(chǎn)鹽地區(qū)，直接屬于戶部掌管，是戶部在地方掌管鹽務(wù)的垂直機(jī)構(gòu)，鹽運(yùn)司的最高長(zhǎng)官稱為都轉(zhuǎn)運(yùn)使。鹽運(yùn)使不同于鹽政，前者是行鹽管理者，后者是監(jiān)督者，而到了清朝后期，巡鹽御史干涉地方運(yùn)司，運(yùn)司反而淪為鹽政的傀儡，從而導(dǎo)致了一批鹽政腐敗的窩案。同時(shí)，在不設(shè)鹽運(yùn)司的地區(qū)設(shè)鹽法道，用以掌握鹽價(jià)、鹽場(chǎng)生產(chǎn)、運(yùn)輸事宜。

在鹽運(yùn)司之下設(shè)置鹽運(yùn)分司，分司各設(shè)運(yùn)判一名，運(yùn)判之下，又設(shè)各個(gè)鹽場(chǎng)的鹽課司，長(zhǎng)官稱作鹽課司大使，具體落實(shí)鹽的生產(chǎn)。

(二)鹽課考成與引票核銷

戶部鹽課考成的法律依據(jù)《欽定大清會(huì)典》、《欽定大清會(huì)典事例》、《欽定戶部則例》等，是清朝監(jiān)察制度得以良好運(yùn)用的示范。

清朝的監(jiān)察主要是兩個(gè)方面，一個(gè)是系統(tǒng)內(nèi)的，一個(gè)是系統(tǒng)外的，六科給事分別監(jiān)察吏、戶、禮、兵、刑、工。對(duì)于戶部的監(jiān)察主要是監(jiān)督財(cái)物支領(lǐng)，直省錢糧奏銷等。鹽課考成不僅僅要將已銷未銷的鹽課數(shù)目和鹽引登記造冊(cè)，呈送給鹽政具題，并且要層層送往戶部注銷。某一鹽政任期內(nèi)的具題，除都察院在其離任時(shí)要考察外，還需要做總冊(cè)送科稽核。在《欽定戶部則例》卷二十七中是這樣說(shuō)明的：“各省鹽課奏銷如有未完，除將經(jīng)征之運(yùn)使等官照例議處外，并將督征之鹽政及監(jiān)管鹽務(wù)之督撫，隨案開(kāi)送職名，一并

議處?！庇纱丝梢?jiàn)，在鹽課考成的過(guò)程中，上級(jí)鹽政、督撫(巡鹽御史)、戶部、科道，可謂是層層把關(guān)，多方位監(jiān)督。另外，由于各個(gè)衙門(mén)必須按照規(guī)定時(shí)間將文書(shū)送主管的科道審核，逾期，科道即可參奏，這在鹽業(yè)行政機(jī)關(guān)的效率上也做了嚴(yán)格的限制。

三、清朝鹽法啟示錄

(一)從斂財(cái)有道到鹽綱崩壞的教訓(xùn)

在清朝，什么人可以“以布衣上交天子”?恐怕在乾隆時(shí)期只有鹽商有這等殊榮了。乾隆當(dāng)政60年，朝廷從兩淮鹽業(yè)獲利兩億七千五百多萬(wàn)兩，加上行政官員私人的獲利，共四億兩白銀，這還不包括乾隆六次南巡所消耗的大量鹽商的錢財(cái)。只有深刻地了解鹽課在清朝國(guó)庫(kù)中的地位，才能明白封建統(tǒng)治者是如何搜刮民脂民膏進(jìn)行著奢侈無(wú)度的消費(fèi)。

鹽課有五，灶課、引課、雜課、稅課、分課。灶課，產(chǎn)生于生產(chǎn)領(lǐng)域，自雍正時(shí)期實(shí)行攤丁入畝以后，鹽灘按畝征稅，熬鹽還要再加灶鍋稅；引課，前文已經(jīng)介紹，是正課；稅課是偏遠(yuǎn)地區(qū)允許民間自制自用的鹽稅，覆蓋地區(qū)非常有限。單看法律文件，清朝法定稅額不算高，但是清中后期朝綱腐敗，既要體恤鹽商又要充盈國(guó)庫(kù)，引價(jià)這才越抬越高，鹽稅成了財(cái)政收入的第二大來(lái)源，幾近一半的國(guó)庫(kù)來(lái)源于鹽稅。乾隆三十三年的兩淮鹽引案，引發(fā)地方官場(chǎng)地震，前任鹽政分別收受繳銀十三萬(wàn)兩余和八萬(wàn)兩余。乾隆十八年的鹽課總收入是7014941兩白銀，也就是說(shuō)，兩淮鹽引案贓款至少高達(dá)全國(guó)鹽課總數(shù)的四分之一左右。

鹽官腐敗，鹽商壟斷，國(guó)家重稅，因此促成私鹽泛濫和社會(huì)矛盾激化；與此同時(shí)，《大清律例》又單列鹽法一章，對(duì)走私私鹽和徇私枉法采取尤為嚴(yán)厲的打擊措施，清朝鹽業(yè)緝私的隊(duì)伍也異常龐大；而鹽綱之壞還是不可遏制的，一代又一代鹽梟榮枯之后，清王朝的鹽綱最終瓦解，而本源是封建國(guó)家以鹽為利推行國(guó)家壟斷所導(dǎo)致的，這是腐敗的土壤，現(xiàn)代民主社會(huì)極力反對(duì)的也正是行業(yè)性的非自然壟斷性質(zhì)的行政壟斷所帶來(lái)的詬病，它直接和人民主權(quán)相背離。

(二)鹽業(yè)行政管理體制的經(jīng)驗(yàn)

通常我們認(rèn)為行政程序法誕生在西方，而在清朝鹽業(yè)的運(yùn)行中，不難發(fā)現(xiàn)行政程序的法則古已有之，包括鹽課考成制度和嚴(yán)格的期限制度都令人欽佩。再有，反觀之如今鹽業(yè)的國(guó)家專營(yíng)，由鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)食鹽分配，再監(jiān)督地方的鹽政管理，如此直線式的雙重身份也是隱藏危機(jī)的。清朝的鹽業(yè)監(jiān)管既有行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管，比如當(dāng)?shù)佧}政；又有行業(yè)外的監(jiān)管，比如巡鹽御史。只可惜，清后期這個(gè)制度變了味，走了樣，而其本身卻是值得借鑒的。而今，是否在鹽業(yè)公司之外成立監(jiān)管部門(mén)呢?考慮到巡鹽御史最終不行監(jiān)管職責(zé)而干預(yù)地方鹽政的歷史覆轍，筆者更傾向于將食鹽的安全問(wèn)題歸到衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)的職權(quán)范圍內(nèi)。還有一個(gè)細(xì)節(jié)也引起了筆者的注意，那就是在偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行包課，解決無(wú)鹽地區(qū)的食鹽問(wèn)題；我們是否可以從中獲得經(jīng)驗(yàn)，專門(mén)成立偏遠(yuǎn)地區(qū)的食鹽補(bǔ)貼專項(xiàng)基金呢?

誠(chéng)然，現(xiàn)今的食鹽專營(yíng)制度和封建國(guó)家的食鹽專賣制度有著本質(zhì)的區(qū)別，實(shí)現(xiàn)食鹽專營(yíng)的目的也是公共管理領(lǐng)域一項(xiàng)強(qiáng)化國(guó)民體質(zhì)消除碘缺乏癥的歷史任務(wù)。筆者通過(guò)一段時(shí)期的閱讀，從行政法的角度看到了清代鹽引的行政許可隱性，看到了古代經(jīng)濟(jì)史研究中的公法思維的缺失，也獲得了一些感悟。但淺薄之處不在少數(shù)，唯有拋磚引玉，請(qǐng)更多的人來(lái)關(guān)注我們?cè)?jīng)覺(jué)得無(wú)法用現(xiàn)代公法理念關(guān)注的歷史問(wèn)題。