后稅改時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的影響及對(duì)策分析

黃世界

摘要：后稅改時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)大幅度地減輕了，但對(duì)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻產(chǎn)生了很大的影響，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)存在缺口；二是農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境進(jìn)一步“顯性化”，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力短缺進(jìn)而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村最基本的公共服務(wù)事業(yè)資金缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的巨額債務(wù)消化困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于困境的深層次原因是現(xiàn)行的分稅制體制的不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善等。因此，必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植新的稅源，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障農(nóng)村公共物品的必要供給。同時(shí)采取積極有效的措施化解鄉(xiāng)村債務(wù)等。

關(guān)鍵詞：稅費(fèi)改革； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政； 問(wèn)題； 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）02-0176-03

在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化過(guò)程中，一個(gè)引人矚目的現(xiàn)象是：政府自上而下地開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革，揭開(kāi)了農(nóng)村政治體制改革的序幕。在2006年我國(guó)農(nóng)民徹底和“皇糧國(guó)稅”告別。十七屆三中全會(huì)又出臺(tái)政策進(jìn)一步允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)農(nóng)村繼實(shí)行土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一次重大制度變革，農(nóng)村稅費(fèi)改革切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。[1]筆者認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，更是國(guó)家在基層政權(quán)增強(qiáng)合法性基礎(chǔ)和統(tǒng)治權(quán)威的一種努力和嘗試。然而現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難已經(jīng)嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，已成為影響農(nóng)村政治和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。本文試圖深入探討在這一形勢(shì)之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政建設(shè)的問(wèn)題。

一、 農(nóng)村稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境及其表現(xiàn)

（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難度加大

稅費(fèi)改革取消了“三提五統(tǒng)”和“兩工”，取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅在2006年全面取消。這樣，農(nóng)村稅費(fèi)改革一方面在使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕的同時(shí)另一方面也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅減少，收支矛盾非常突出。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的根本原因。目前，我國(guó)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)仍然停留在以農(nóng)業(yè)為主的自然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的大部分來(lái)自農(nóng)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)提供的稅收很少，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題十分突出。[2]首先，財(cái)政開(kāi)支壓力大。轉(zhuǎn)業(yè)干部和退伍軍人等的政策性安置，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員迅速增加，給政府和部門(mén)造成人員的新的膨脹;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了對(duì)鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施的絕大部分的投入，給財(cái)政增加了新的負(fù)擔(dān)；[3]再次，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和所需的財(cái)權(quán)不平衡?，F(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)中出現(xiàn)的日益龐大的國(guó)家體系與弱小的農(nóng)業(yè)財(cái)政的矛盾，使得傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財(cái)政無(wú)法支撐一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家體系。

（二） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解難度加大

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外收費(fèi)的路子，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再靠各種收費(fèi)和攤派維持自身的開(kāi)支和公益支出，財(cái)政壓力迫使基層政府大規(guī)模舉債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已成為當(dāng)前嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的一個(gè)十分突出的問(wèn)題。在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，將呈現(xiàn)出“還債財(cái)政”的特點(diǎn)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)中，一些是由于執(zhí)行和落實(shí)中央有關(guān)政策，而中央沒(méi)有給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的財(cái)政支持而形成的，有些是因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公益事業(yè)快速發(fā)展需要而形成的，還有一些是由于中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給職能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職能形成的。種種不良債務(wù)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背上了沉重的包袱。[4]

（三） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展減速

稅費(fèi)改革后的財(cái)政困境在一定程度上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品的能力，加上我國(guó)尚未建立起公共財(cái)政體制，財(cái)政資源配置傾向于城市和工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力本來(lái)就很薄弱，特別隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾更加突出。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“保工資”、“保吃飯”都很困難的情況下，幾乎完全喪失了為本地區(qū)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，上級(jí)財(cái)政的支付量與各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金相去甚遠(yuǎn)，修建道路、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、環(huán)境和土地治理方面的支出缺口很大。

二、 造成當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因分析

（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差

由于沒(méi)有支撐能力較強(qiáng)的企業(yè)， 已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近兩年又進(jìn)入發(fā)展低谷， 新增的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)尚未能充分發(fā)揮效益， 第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，這些問(wèn)題在我國(guó)中西部地區(qū)顯得尤其明顯， 這些都影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)由于近年來(lái)農(nóng)村金融體制缺陷導(dǎo)致農(nóng)村資金供需矛盾突出， 農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)流通體制適應(yīng)市場(chǎng)化的能力差， 農(nóng)村土地制度不完善影響農(nóng)民積極性的有效發(fā)揮等綜合性因素的影響， 使得農(nóng)民陷入了增收緩慢、收入水平增幅不大的困境。而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化之勢(shì)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃存在問(wèn)題等一并嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定快速發(fā)展，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的又一重要原因。

（二） 現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的不完善

我國(guó)實(shí)行的分稅制改革實(shí)際上僅限于中央和省，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制。并且，政府事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任范圍缺乏科學(xué)、合理的界定，且缺乏法律保障。長(zhǎng)久以來(lái)，許多地方在發(fā)展過(guò)程中并沒(méi)有把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體來(lái)通盤(pán)考慮，城鄉(xiāng)發(fā)展二元化結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，不僅使廣大農(nóng)民的生活水平提升較慢，而且使城市發(fā)展特別是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨后勁不足的問(wèn)題，最終必然會(huì)制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

（三） 財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度不足

在稅制結(jié)構(gòu)沒(méi)有大的變動(dòng)的情況下，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口的一個(gè)重要辦法就是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付便是“雪中送炭”了。當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的總量偏小，且缺乏規(guī)范、科學(xué)、透明的轉(zhuǎn)移支付方法，特別是省級(jí)、地市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足，省以下特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于政府級(jí)次的末端，轉(zhuǎn)移支付的鏈條過(guò)長(zhǎng)，在經(jīng)過(guò)多級(jí)次的缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，盡管有專(zhuān)項(xiàng)撥款，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)所剩無(wú)幾，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政履行事權(quán)和所需財(cái)權(quán)高度不平衡。從另外一個(gè)角度看，轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)發(fā)生偏離。分稅制的主要意圖之一是保證中央財(cái)力的集中，但是這種意圖卻被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯，從而造成實(shí)際上財(cái)力在向省、市集中。[5]

（四） 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換認(rèn)識(shí)不到位

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因:一是機(jī)構(gòu)改革、人員分流還不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員有有增無(wú)減的趨勢(shì)。機(jī)構(gòu)過(guò)多，加之供養(yǎng)人口膨脹，使財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)。上級(jí)出政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拿錢(qián)的規(guī)定過(guò)多，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)力安排上處于被動(dòng)局面。近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一系列增支政策超出了地方財(cái)政的承受能力，如科技、教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等方面的投入占財(cái)政支出的比重都有明確的規(guī)定，給本已“捉襟見(jiàn)肘”的基層財(cái)政帶來(lái)很大壓力。二是政府管理理念落后，表現(xiàn)為管理手段的滯后，干部隊(duì)伍總體素質(zhì)偏低。容易造成決策失誤和有限資源的浪費(fèi)。三是為了急于發(fā)展，不顧客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，直接插手經(jīng)濟(jì)，最終異化為形象工程、政績(jī)工程，勞民傷財(cái)，財(cái)政背上沉重的包袱。四是有責(zé)無(wú)權(quán)、大包大攬，以有限的權(quán)力承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任。五是支出的“缺位”矛盾相當(dāng)突出。很多發(fā)展性的基礎(chǔ)項(xiàng)目無(wú)財(cái)力承擔(dān)，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。最后，公共支出管理和控制遠(yuǎn)未健全，預(yù)算約束軟化，財(cái)政支出的隨意性大，浪費(fèi)嚴(yán)重。政府對(duì)債務(wù)管理失控，形成財(cái)政償債風(fēng)險(xiǎn)。

三、 對(duì)改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的幾點(diǎn)建議

農(nóng)村稅費(fèi)改革，改的是稅費(fèi)，動(dòng)的是全局，利益關(guān)系調(diào)整大，涉及面廣，需要一系列配套改革措施作為支撐。要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政目前的困難，關(guān)鍵是要進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，調(diào)整中央和各級(jí)地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配格局，特別是基層政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)要統(tǒng)一和對(duì)稱(chēng)，建立健全轉(zhuǎn)移支付制度。筆者就此提出幾點(diǎn)建議。

(一) 推動(dòng)農(nóng)村土地政策的深度改革

黨的十七屆三中全會(huì)就一系列重大問(wèn)題作出了決定。以眾多強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)措施為主要內(nèi)容的新一輪農(nóng)村改革，目的是使農(nóng)民更多地分享改革發(fā)展的成果。中央提出，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：第一，要鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，解決好十幾億人口吃飯問(wèn)題；第二，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；第三，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力；第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。[11]

（二） 創(chuàng)新農(nóng)村公共品供給制度

稅費(fèi)改革前，農(nóng)村公共品主要是以農(nóng)民供給為主。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共品則變?yōu)橥耆揽控?cái)政供給。但是農(nóng)村面廣量大、基礎(chǔ)薄弱，以財(cái)政為唯一渠道的公共品供給顯然是無(wú)法滿(mǎn)足新農(nóng)村建設(shè)需要的。所以，做到創(chuàng)新農(nóng)村公共品供給制度應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，完善轉(zhuǎn)移支付制度，中央和各地省市財(cái)政應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)收支缺口較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予支持，使轉(zhuǎn)移支付真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府彌合財(cái)政缺口，解決外部性問(wèn)題，保證區(qū)域間基本公共產(chǎn)品供給均等化的重要工具。二是構(gòu)建新型的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。[7]逐步形成以政府供給為主，以市場(chǎng)供給和農(nóng)民自愿供給為輔的公共產(chǎn)品供給格局。三是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則合理界定各級(jí)政府職能?；鶎诱回?fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品的供給，國(guó)家與地方分別承擔(dān)起屬于各自的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給職能。四是提高資金使用效率，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制、資金管理機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制，使有限的公共資源能夠發(fā)揮最大的作用。

（三） 規(guī)范地方財(cái)力的分配關(guān)系

首先，要按照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定地方各級(jí)收支范圍，確保基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。建立地方公共財(cái)政體制，一是要按照區(qū)域性原則和責(zé)財(cái)統(tǒng)一的原則劃分各級(jí)事權(quán)，根據(jù)基層政府的支出責(zé)任，相應(yīng)下放財(cái)權(quán)財(cái)力，使財(cái)力和支出責(zé)任相匹配，盡量減少專(zhuān)款規(guī)模，二是對(duì)共有事權(quán)應(yīng)依法明確職責(zé)，并建立相應(yīng)的支出分?jǐn)倷C(jī)制。

其次，實(shí)行徹底的分稅制，完善地方稅收體系。明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權(quán)限，加強(qiáng)我國(guó)地方稅體系建設(shè)，合理確定地方稅權(quán)，優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方稅征管和保障體系?；趯?duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的準(zhǔn)確把握，十七屆三中全會(huì)深刻提出破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本措施：“擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居?！?/p>

再次，在分稅制財(cái)政體制的總體框架下，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付方式。建立規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度。一是加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度；二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方式。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和各地經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，還可以逐步將稅收返還與轉(zhuǎn)移支付結(jié)合，統(tǒng)籌計(jì)算，經(jīng)過(guò)不斷的調(diào)整和改進(jìn)，建立起規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付制度。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收入體系，從根本上解決農(nóng)村公共支出財(cái)力不足的問(wèn)題，全面規(guī)范農(nóng)村公共財(cái)政。

（四） 推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)減輕財(cái)政壓力

首先，在機(jī)構(gòu)改革方面，對(duì)一些職能弱化、重疊設(shè)置的部門(mén)和機(jī)構(gòu)要進(jìn)行撤并，對(duì)一些從事經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的部門(mén)單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人口。盡量消除“贏(yíng)利型經(jīng)紀(jì)”，防止國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化。[8]

其次，把與財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金分庭抗禮的預(yù)算外資金切實(shí)管起來(lái)，做到預(yù)算內(nèi)外收入一個(gè)口徑，管理一個(gè)渠道，支出一個(gè)漏斗，是公共財(cái)政支出改革的方向。改革財(cái)政收支方式，實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)收統(tǒng)付。取消單位開(kāi)設(shè)的銀行收支賬戶(hù)，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付。同時(shí)，要優(yōu)化和規(guī)范財(cái)政支出范圍，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。[9]

（五） 創(chuàng)新政府治理方式

“我們必須從一方面是利己主義和狹隘個(gè)人利益驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人， 另一方面是超凡入圣的國(guó)家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來(lái)， 將調(diào)查市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷與過(guò)失的方法應(yīng)用于國(guó)家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門(mén)?！盵10]現(xiàn)在，中央已經(jīng)為農(nóng)民追求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的最大化提供了制度性保障，與此相適應(yīng)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理和服務(wù)，一方面，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，另一方面，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。[11] 所以，按照十七屆三中全會(huì)發(fā)展深化農(nóng)村改革的精神，創(chuàng)新政府治理模式可基于以下幾點(diǎn)：（1）下派干部，取代那些溫飽型的傳統(tǒng)村干部，催生發(fā)展型農(nóng)村帶頭人。（2）作為知識(shí)資本的大學(xué)生等人才引進(jìn)，為農(nóng)村發(fā)展注入新鮮血液。（3）農(nóng)民自發(fā)籌建專(zhuān)業(yè)合作社，創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的組織形式。（4）村莊合并，稀釋和消化農(nóng)村家族矛盾，整合農(nóng)村發(fā)展資源，為構(gòu)建適應(yīng)新農(nóng)村需要的現(xiàn)代村治模式掃清障礙。

（六） 加大力度化解地方財(cái)政債務(wù)

大量不良債務(wù)的存在已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響農(nóng)村基層政權(quán)鞏固和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，為繼續(xù)和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，按照十七屆三中全會(huì)的要求，應(yīng)抓好以下工作。首先，建立嚴(yán)格的債務(wù)追求制度。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，要重點(diǎn)進(jìn)行債務(wù)負(fù)債方面的審計(jì)，確定個(gè)人責(zé)任，建立債務(wù)終身責(zé)任追究制。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及引償資金分配、管理和使用工作。有效防止圈占土地、亂占濫用耕地，保障失地失業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益的重要舉措，是確保使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾分享工業(yè)化、城市化成果的關(guān)鍵措施。再次，嚴(yán)格控制鎮(zhèn)級(jí)開(kāi)支，杜絕新債務(wù)發(fā)生。嚴(yán)格控制鎮(zhèn)級(jí)非生產(chǎn)性支出，嚴(yán)格控制鎮(zhèn)級(jí)招待費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)、電話(huà)費(fèi)、差旅費(fèi)補(bǔ)貼等非生產(chǎn)性支出，用節(jié)余資金償還債務(wù)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革。稅費(fèi)改革的真正內(nèi)涵不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國(guó)民收入再分配格局。稅費(fèi)改革的核心在于公共財(cái)政的建立，而關(guān)鍵則在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能定位。有學(xué)者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)保留最基本的社會(huì)事務(wù)管理能力，不對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和自身財(cái)政負(fù)責(zé)，也不具備自我擴(kuò)張和資源掠奪能力。[12]即使之利益中性化。但這并不是最后的目標(biāo)所在。十七屆三中全會(huì)再次將目光聚焦“三農(nóng)”，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，從農(nóng)村發(fā)展迫切需要出發(fā)，將賦予農(nóng)民更加充分而保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；國(guó)家將加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度；將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，可以說(shuō)如何實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相一致、實(shí)現(xiàn)基層的民主政治才是改革的終點(diǎn)。

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責(zé)任編輯 張國(guó)強(qiáng)