貴州新時(shí)期扶貧開發(fā)的思考

李選志

黨的十七大、十七屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著新世紀(jì)開始的新階段扶貧開發(fā)進(jìn)入了新時(shí)期。機(jī)遇歷史未見，挑戰(zhàn)前所未有，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。如何從實(shí)際出發(fā)，搶抓機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，推動(dòng)貴州新時(shí)期扶貧開發(fā)跨越發(fā)展，這是理論和實(shí)踐所必須解決的重大問題。

一、準(zhǔn)確把握規(guī)律，認(rèn)清新時(shí)期扶貧開發(fā)特點(diǎn)

事物發(fā)展都有規(guī)律性。根據(jù)內(nèi)生規(guī)律所決定的形勢(shì)和任務(wù)差異，分階段和有針對(duì)性地解決貧困問題，積小勝為大勝，最終奪取全勝，是國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了的唯一途徑。伴隨著改革開放腳步，嚴(yán)格意義上的扶貧開發(fā)隨之展開，并隨著形勢(shì)任務(wù)變化先后經(jīng)歷了四個(gè)階段，即1978-1985年體制改革扶貧階段、1986-1993年有計(jì)劃有組織大規(guī)模扶貧開發(fā)階段、1994-2000年扶貧攻堅(jiān)階段、2001年至今新階段扶貧開發(fā)階段，成效舉世矚目。

按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，新階段扶貧開發(fā)階段截止2010年。但以黨的十七大和十七屆三中全會(huì)召開為標(biāo)志，扶貧開發(fā)顯現(xiàn)了新特征，進(jìn)入了新時(shí)期。一是國家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)，扶貧開發(fā)政策支持力度明顯加大；二是目標(biāo)界定為“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”，確保全體人民共享改革成果；三是要求“完善國家扶貧戰(zhàn)略”；四是對(duì)人均純收入1196元以下的農(nóng)村人口全面實(shí)施扶持；五是不具備勞動(dòng)能力和發(fā)展能力的最貧困群體進(jìn)入國家低保體系，不再納入扶貧扶持；六是要求“重點(diǎn)提高農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力”；七是“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的“大扶貧”格局初步形成。因此，對(duì)這個(gè)時(shí)期作出階段界定，是形勢(shì)發(fā)展的必然要求，是完成新任務(wù)的客觀需要，是實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)的歷史選擇。

二、認(rèn)清發(fā)展差距，科學(xué)制定新時(shí)期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略

我省扶貧開發(fā)縱向比成效矚目，“一體兩冀”、晴隆模式等聞名全國；橫向比形勢(shì)嚴(yán)峻，前進(jìn)中的差距越拉越大，各項(xiàng)指標(biāo)全國掛末。全省農(nóng)民人均純收入還不到全國的60％，新標(biāo)準(zhǔn)貧困人口約占全國的14％。這種構(gòu)成“欠開發(fā)、欠發(fā)達(dá)”基本特征的扶貧開發(fā)形勢(shì)，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注和熱烈討論，形成了一些有代表性的觀點(diǎn)。

“自然論”觀點(diǎn)認(rèn)為主要是自然條件制約。唯一沒有平原支撐的典型喀斯特地貌及嚴(yán)重石漠化，對(duì)扶貧開發(fā)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。山高谷深、河流深切、土少石多，形成了居住分散的村落特征，建設(shè)成本高昂，相當(dāng)多的村解決基礎(chǔ)設(shè)施需要上千萬元?？λ固丶由鲜匀粸?zāi)害頻發(fā)，生產(chǎn)條件惡化，農(nóng)民增收困難，因?yàn)?zāi)返貧突出。信息閉塞，科技文化素質(zhì)偏低，最能動(dòng)的生產(chǎn)力要素產(chǎn)生了“木桶效應(yīng)”。

“投入論”認(rèn)為投入規(guī)模與實(shí)際需要缺口較大是主要原因。由于地處內(nèi)陸山區(qū)，歷史上國家投入明顯偏少，競(jìng)爭(zhēng)性資源投入因?yàn)楸容^效益較低而處于劣勢(shì)，發(fā)展滯后自身投入受到限制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠帳較多，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約，扶貧開發(fā)設(shè)施推動(dòng)和產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)乏力。

“制度安排論”認(rèn)為扶貧開發(fā)大政方針政策就全國而言十分正確，對(duì)于貴州卻明顯減效。以非喀期特地區(qū)為參照制定的整村推進(jìn)政策，投資缺口大，無法根本解決發(fā)展制約。產(chǎn)業(yè)化扶貧發(fā)揮了一定作用，但以戶為單位的生產(chǎn)環(huán)節(jié)扶持較多，產(chǎn)業(yè)化建設(shè)及其配套重視不夠，小生產(chǎn)難以適應(yīng)大市場(chǎng)，自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)明顯增大，持續(xù)發(fā)展能力不足，部分群眾脫貧返貧交替發(fā)生。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為農(nóng)民增收作出了大貢獻(xiàn)，有的地方成了增收支柱，但素質(zhì)較低，收入不高，就業(yè)不穩(wěn)，支持發(fā)展能力有限。金融危機(jī)發(fā)生，大量貧困農(nóng)民工返鄉(xiāng)返貧，成為社會(huì)穩(wěn)定隱憂?；A(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展確定宏觀比例確有必要，但各地需要解決的突出問題各不相同，硬性執(zhí)行一個(gè)比例，難收預(yù)期效果。因?yàn)轶w制機(jī)制制約，培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)兩張皮現(xiàn)象突出，互不銜接，難收其效?！笆∝?fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)，工作到村，扶持到戶”是實(shí)施國家扶貧戰(zhàn)略的有效路徑，但大小項(xiàng)目層層上報(bào)審批后實(shí)施，往往因?yàn)榧竟?jié)、物價(jià)等變化，效果大打折扣，有的甚至無法實(shí)施。新階段扶貧開發(fā)雖然做了規(guī)劃，但時(shí)間緊，工作粗，補(bǔ)充完善未跟上，并未發(fā)揮有效指導(dǎo)。

“歷史論”認(rèn)為貴州經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展歷史起點(diǎn)低，基礎(chǔ)差，差距就越拉越大。

凡此種種，都從一個(gè)側(cè)面反映了“欠開發(fā)、欠發(fā)達(dá)”的扶貧開發(fā)實(shí)際。但是，“自然論”所分析的自然條件短期無法根本改變，只能順其自然加以利用?！巴度胝摗钡耐度肓Χ戎荒茈S著經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)逐步加大，完全滿足需要恐怕無法確定時(shí)間表?！皻v史論”是歷史現(xiàn)象，今天無法改變。筆者以為，“自然論”、“投入論”、“歷史論”為“制度安排論”的分析研究提供了基礎(chǔ)和前提，為新時(shí)期貴州特色的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略制定提供了設(shè)計(jì)構(gòu)思空間。

省情實(shí)際的客觀需要和實(shí)際可能，國內(nèi)國際兩個(gè)大局走勢(shì)極為有利，決定了貴州特色的扶貧開發(fā)事業(yè)必須按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史性跨越的總體要求，實(shí)施跨越發(fā)展戰(zhàn)略，奮力追趕全國扶貧開發(fā)高速列車。這個(gè)戰(zhàn)略以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”為目標(biāo)，以開發(fā)式扶貧為方針，以增強(qiáng)扶持對(duì)象發(fā)展能力為主題，以貧困農(nóng)民增收為中心，以產(chǎn)業(yè)培育為主線，以大扶貧格局為抓手，配套解決生產(chǎn)生活設(shè)施，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧并逐步走向致富。

三、跳出扶貧看扶貧，理清新時(shí)期扶貧開發(fā)思路

戰(zhàn)略決定思路，思路決定出路，出路決定效果。筆者以為新時(shí)期貴州特色扶貧開發(fā)思路應(yīng)當(dāng)是：堅(jiān)持發(fā)展要求，瞄準(zhǔn)扶持對(duì)象，連片開發(fā)產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目引領(lǐng)聯(lián)動(dòng)，穩(wěn)定脫貧致富。

堅(jiān)持發(fā)展要求，是新時(shí)期扶貧開發(fā)的中心任務(wù)。扶貧開發(fā)已進(jìn)入開發(fā)與救助兩輪驅(qū)動(dòng)新時(shí)期。必須把發(fā)展作為新時(shí)期扶貧開發(fā)第一要義，集中全力抓發(fā)展，中心是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)培育，目的是農(nóng)民增收，同時(shí)推動(dòng)政治、社會(huì)、文化發(fā)展。

瞄準(zhǔn)扶持對(duì)象，是新時(shí)期扶貧開發(fā)的本質(zhì)要求。認(rèn)真糾正扶貧政策普惠性問題，繼續(xù)完善空間上的一系列瞄準(zhǔn)辦法，注重解決好貧困戶傾斜機(jī)制，確保專項(xiàng)扶貧政策瞄準(zhǔn)貧困人口。一要建立貧困戶識(shí)別機(jī)制，實(shí)現(xiàn)低保與扶貧有機(jī)銜接；二要準(zhǔn)確把握財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金特殊性，使其真正落實(shí)到貧困農(nóng)戶；三要努力推動(dòng)扶貧信貸，確保金融服務(wù)窮人；四要高度關(guān)注集中連片貧困與連片開發(fā)，注重貧困農(nóng)戶扶持，統(tǒng)籌兼顧，防止顧此失彼。

連片開發(fā)產(chǎn)業(yè)，是落實(shí)新時(shí)期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的必然抉擇。產(chǎn)業(yè)培育是新時(shí)期扶貧開發(fā)“牛鼻子”。脫貧的關(guān)鍵是增收，增收的途徑在產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)必須連片開發(fā)、走產(chǎn)業(yè)化之路。緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)培育，跳出扶貧抓扶貧，社會(huì)合力抓產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)化保產(chǎn)業(yè)，圍繞產(chǎn)業(yè)抓扶貧，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。晴隆縣種草養(yǎng)畜、貞豐縣頂壇花椒種植等連片開發(fā)模式，遵循產(chǎn)業(yè)化規(guī)律，取得輝煌成果，一舉解決了貧困問題，帶動(dòng)了全面發(fā)展。

項(xiàng)目引領(lǐng)聯(lián)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期扶貧目標(biāo)的重要途徑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)業(yè)化，黔西南州叫

“五個(gè)培育”：一是產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域化種植、規(guī)模化生產(chǎn)和標(biāo)準(zhǔn)化管理；二是市場(chǎng)建設(shè)，包括有形的市場(chǎng)設(shè)施和無形的信息平臺(tái)，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件；三是組織建設(shè)，產(chǎn)業(yè)布局依據(jù)資源優(yōu)勢(shì)同一性，將會(huì)突破行政區(qū)域，必須組建相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)服務(wù)組織，建立健全與此相適應(yīng)的各種合作經(jīng)濟(jì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，作為聯(lián)接千家萬戶的紐帶；四是技術(shù)支撐，需要培育一批專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，培育懂技術(shù)、會(huì)管理、善經(jīng)營的新型農(nóng)民；五是“龍頭”建設(shè)，解決好加工增殖，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與市場(chǎng)對(duì)接。產(chǎn)業(yè)培育還需要配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，還有政策支持、指導(dǎo)服務(wù)等必備條件。除了技術(shù)培訓(xùn)、區(qū)域規(guī)劃、支持政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需由政府承擔(dān)外，大部分需在政府的有效調(diào)控和激勵(lì)下通過市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)接軌，形成社會(huì)“大扶貧”格局，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目引領(lǐng)聯(lián)動(dòng)。

穩(wěn)定脫貧致富，是新時(shí)期扶貧開發(fā)的基本目標(biāo)。按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，做好調(diào)查研究，提出有效建議，切實(shí)抓好落實(shí)，確保扶持對(duì)象產(chǎn)業(yè)有新發(fā)展，收入有新增加，脫貧有新支撐，致富有新希望。

四、實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀。推動(dòng)扶貧開發(fā)又好又快發(fā)展

一是充分認(rèn)識(shí)新時(shí)期扶貧開發(fā)的重要性、緊迫性和艱巨性。扶貧開發(fā)在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，承擔(dān)著促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的重要工作；在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，承擔(dān)著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù)；在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，承擔(dān)著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛弱勢(shì)群體的神圣使命；在建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中，承擔(dān)著保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的光榮職責(zé)；在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史性跨越中，承擔(dān)著協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的重大責(zé)任。必須增強(qiáng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀的自覺性和堅(jiān)定性，真正把“三農(nóng)”作為全部工作的“重中之重”，把扶貧開發(fā)作為“三農(nóng)”工作的“重中之重”，確保做到扶貧開發(fā)工作只能加強(qiáng)，不能放松；扶貧政策力度只能加大，不能削弱；貧困地區(qū)發(fā)展只能加快，不能停滯。

二是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下加強(qiáng)新時(shí)期扶貧開發(fā)理論研究和實(shí)踐指導(dǎo)?？茖W(xué)發(fā)展觀關(guān)于堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針的思想，關(guān)于扶貧開發(fā)的主要任務(wù)、工作重點(diǎn)的思想，關(guān)于動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)的思想，關(guān)于完善扶貧機(jī)制的思想，關(guān)于扶貧開發(fā)任務(wù)艱巨性、長(zhǎng)期性的思想等等，具有重要指導(dǎo)意義。要在加強(qiáng)學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合省情實(shí)際，抓好調(diào)查研究，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，找出發(fā)展規(guī)律，科學(xué)制定政策，加強(qiáng)實(shí)踐指導(dǎo)，這對(duì)于確保貴州特色扶貧開發(fā)少走彎路、實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，至關(guān)重要。

三是建立貧困識(shí)別機(jī)制，抓好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接。應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一套統(tǒng)一的貧困農(nóng)戶識(shí)別辦法，通過政策銜接、程序銜接、措施銜接等，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接，保證扶貧措施向貧困戶傾斜。要抓住當(dāng)前的良好機(jī)遇，把空間上瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)象上識(shí)別，推動(dòng)制度建設(shè)突破，這對(duì)于完善貴州特色的扶貧戰(zhàn)略和政策體系，意義十分重大。

四是認(rèn)真作好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃，落實(shí)好工作責(zé)任。這是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期扶貧開發(fā)跨越發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。要依據(jù)資源區(qū)域布局，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，充分考慮市場(chǎng)發(fā)展，圍繞“五個(gè)培育”做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和實(shí)踐性。緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展需要，結(jié)合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃做好水、電、路及社會(huì)發(fā)展等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。要根據(jù)規(guī)劃制定工作計(jì)劃，細(xì)分任務(wù)，并與政績(jī)考核和權(quán)利利益掛鉤。要特別注意發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，通過規(guī)劃引導(dǎo)、利益導(dǎo)向和政策激勵(lì)，促進(jìn)社會(huì)資源向區(qū)域性產(chǎn)業(yè)聚集，發(fā)揮大扶貧優(yōu)勢(shì)。

五是加快推進(jìn)扶貧開發(fā)立法?！耙_發(fā)，先立法”，古今中外，概莫能外。當(dāng)前，立法時(shí)機(jī)成熟，民心所向。要通過立法，解決思想認(rèn)識(shí)問題，進(jìn)一步統(tǒng)一意志。要通過立法，對(duì)貧困地區(qū)在財(cái)稅、移民搬遷、土地礦產(chǎn)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面，使可執(zhí)行、要執(zhí)行、能執(zhí)行的優(yōu)惠政策進(jìn)一步規(guī)范化，確保執(zhí)行力。要通過立法，把各級(jí)各部門、先富起來的地區(qū)和人的法定扶貧責(zé)任固定下來，把道德責(zé)任提升到法律責(zé)任。要通過立法，強(qiáng)化扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目資金管理等的法律責(zé)任。通過立法，規(guī)定各級(jí)政府及扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)和任務(wù)，強(qiáng)化執(zhí)法手段，確保權(quán)力責(zé)任相統(tǒng)一，放權(quán)于基層，讓利于群眾，提高工作效果。

責(zé)任編輯：龍菲