新公共管理的基本特征與主要模式

摘 要：新公共管理是一種新公共行政理論和管理模式。探究西方國(guó)家的公共管理的基本特征與主要模式，以及公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)公共管理的理論和實(shí)踐不無(wú)借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理 管理模式 公共管理學(xué)

新公共管理（new public management）是20世紀(jì)80年代以來(lái)興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新公共行政理論和管理模式，也是近年來(lái)西方各國(guó)進(jìn)行規(guī)?？涨暗男姓母镏黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出。新公共管理理論在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)公共管理的理論和實(shí)踐不無(wú)借鑒意義。

一、新公共管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等。但新公共管理作為一種新的政府管理理論，具有以下特征：

1．改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系。新公共管理重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政域和某些部門或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

2．實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變。新公共管理由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，它更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

3．注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一。新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效指標(biāo)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)、效率和效果等三大變量。

4．強(qiáng)調(diào)管理主體包括政府部門和非政府組織（非營(yíng)利組織）兩大類。政府是公共管理的核心主體，但不是唯一的主體。一般來(lái)說(shuō)，宏觀方面的管理職能或全局性的關(guān)鍵事項(xiàng)應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)，而微觀方面的管理或相當(dāng)一部分的公共服務(wù)可以交給非政府部門來(lái)完成。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段(如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府自接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

5．重視人力資源管理。與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。此外，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。

二、新公共管理的主要模式

隨著新公共管理在西方國(guó)家的發(fā)展，各種不同類型的“新公共管理”模式在不同國(guó)家得到發(fā)展和應(yīng)用。英國(guó)學(xué)者E.費(fèi)利耶等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。這四種模式及其特征分別是：

1．效率驅(qū)動(dòng)模式。效率驅(qū)動(dòng)模式是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。它在20世紀(jì)80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理(工商管理)的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動(dòng)模式的基本內(nèi)容及特征有：強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問(wèn)題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善：建立更強(qiáng)有力的管理中心，采用層級(jí)管理和“命令與控制”的上作方式，要求有明確的目標(biāo)定和績(jī)效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)和顧客為導(dǎo)向，讓非公共部門參與公共產(chǎn)品的提供；解除勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制，采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同:雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過(guò)程，采用更透明的管理形式:增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制：采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。

2．小型化與分權(quán)模式。小型化與分權(quán)模式在80年代雖然沒(méi)有像效率模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)，地位日益重要。20世紀(jì)前3/4世紀(jì)(1900年-1975年)組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）發(fā)展，后25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)、對(duì)組織靈活性的追求、脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制、日益增加的合同承包、小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門，也出現(xiàn)在公共部門。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強(qiáng)作為特征，大型的組織縮小規(guī)模，合同承包越來(lái)越多被采用，并分散為更具自主性的商業(yè)單位。作為當(dāng)代公共部門組織結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)反映的小型化和分權(quán)模式的要點(diǎn)是：從早期強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場(chǎng)的擴(kuò)展，從計(jì)劃到準(zhǔn)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機(jī)制:從層級(jí)管理向合同管理的轉(zhuǎn)變，使較松散的合同管理形式出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場(chǎng)檢驗(yàn)和非戰(zhàn)略職能的合同承包:分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨(dú)立部門供應(yīng)相對(duì)分離，購(gòu)買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購(gòu)買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對(duì)組織間的戰(zhàn)略的日益重視，從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。

3．追求卓越模式。追求卓越模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化(公司文化)管理新潮相關(guān)—特別是受《公司文化》和《追求申越》兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。這種模式可以分為從下而上和從上而下兩種途徑。前者強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運(yùn)動(dòng)是其新近的表現(xiàn)）；后者強(qiáng)調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)魅力的影響或示范作用。追求卓越模式的要點(diǎn)是:在由下而上的形式中，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑:強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績(jī)效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進(jìn)組織文化的變遷，管理組織變遷項(xiàng)目:重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用(并在新型的公共部門中，應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強(qiáng)有力的公司培訓(xùn)項(xiàng)目):公司口號(hào)、使命、聲明和團(tuán)結(jié)的加強(qiáng)，一種明確的交往戰(zhàn)略，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。

4．公共服務(wù)取向模式。公共服務(wù)取向模式是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無(wú)窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門既與以往舊的公共組織決裂，又保留明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是:主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過(guò)程中反映使用者(而不是一般的顧客)的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念：懷疑市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會(huì)；強(qiáng)調(diào)對(duì)日常服務(wù)提供的全社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程(如鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展、進(jìn)行社會(huì)需要評(píng)估)；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。

美國(guó)著名公共管理學(xué)者彼德斯在《治理的未來(lái)》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的新公共管理四種治理模式，即市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過(guò)程、政策制定和公共利益四個(gè)方面來(lái)刻畫和比較這四種模式的特征。新公共管理理論在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)公共管理的理論和實(shí)踐不無(wú)借鑒意義?！?/p>

作者簡(jiǎn)介：劉雨果，女，四川大學(xué)公共管理專業(yè)（MPA），研究公共關(guān)系與行政管理方向。