中國(guó)養(yǎng)路費(fèi)與燃油稅“費(fèi)改稅”之迷局解析

白彥鋒

摘 要：對(duì)養(yǎng)路費(fèi)進(jìn)行費(fèi)改稅、開(kāi)征燃油稅已成為養(yǎng)路費(fèi)改革的既定方向。應(yīng)將高速公路費(fèi)等附加收費(fèi)都納入油價(jià)中征收，以促進(jìn)油價(jià)的規(guī)范化、透明化改革。征收燃油稅的目的是節(jié)能減排，因此，稅率的制定要充分考慮中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況和對(duì)一些行業(yè)的影響。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)路費(fèi)；燃油稅；迷局

中圖分類(lèi)號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： Ａ 文章編號(hào)：１００３－３８９０（２００9）04－００77-06

一、引言

（一）中國(guó)養(yǎng)路費(fèi)最近六年都是違法征收？

養(yǎng)路費(fèi)，即公路養(yǎng)路費(fèi)，是國(guó)家按照“以路養(yǎng)路、專(zhuān)款專(zhuān)用”的原則，向有車(chē)單位和個(gè)人征收的用于公路養(yǎng)護(hù)、修理、技術(shù)改造、改善和管理的專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)費(fèi)①，是中國(guó)公路交通建設(shè)資金的重要來(lái)源。中國(guó)公路養(yǎng)路費(fèi)的征收從1950年開(kāi)始，已經(jīng)經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)，為中國(guó)190萬(wàn)多km公路的修建、維護(hù)和保養(yǎng)做出了重要貢獻(xiàn)②。

近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，養(yǎng)路費(fèi)的征管模式卻暴露出諸多問(wèn)題，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，引發(fā)了將養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅的熱烈討論。中國(guó)青年政治學(xué)院副教授、北京展達(dá)律師事務(wù)所律師周澤③認(rèn)為，中國(guó)最近六年的養(yǎng)路費(fèi)都是違法征收。他認(rèn)為，根據(jù)1999年10月31日全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)公路法〉的決定》修正后的《公路法》，已經(jīng)取消了對(duì)車(chē)主征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定，并將其修改為由“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”。修正后的《公路法》一經(jīng)通過(guò)立即生效。因此，根據(jù)法律，從1999年10月31日起，車(chē)主已無(wú)需繳納公路養(yǎng)路費(fèi)，而國(guó)家相關(guān)部門(mén)此后繼續(xù)征收的養(yǎng)路費(fèi)則涉嫌違法。對(duì)此，交通部門(mén)有人辯稱(chēng)，1999年修訂的《公路法》在規(guī)定“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”的同時(shí)，還規(guī)定“具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，而在《公路法》修訂后，國(guó)務(wù)院辦公廳在2000年轉(zhuǎn)發(fā)交通部、財(cái)政部、公安部、國(guó)家計(jì)委《關(guān)于繼續(xù)做好公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)征收工作的意見(jiàn)》指出，在交通和車(chē)輛稅費(fèi)改革方案公布之前，各地仍應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行既有交通規(guī)費(fèi)征收的有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)做好征收養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)的工作。2006年11月23日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦公室明確表示：“交通稅費(fèi)改革是依《中華人民共和國(guó)公路法》的授權(quán)，由國(guó)務(wù)院決定分步驟進(jìn)行的，在燃油稅沒(méi)有出臺(tái)前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)，是符合法律規(guī)定的”④。

（二）中國(guó)收費(fèi)公路的不規(guī)范狀況亟待治理

在中國(guó)，除了“養(yǎng)路費(fèi)”之外，很多公路目前都在收取“通行費(fèi)”，其中存在的問(wèn)題同樣不可忽視。為解決公路建設(shè)資金不足、發(fā)展滯后的問(wèn)題，1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，即在各級(jí)政府財(cái)政性資金或企業(yè)資本金投入之外，利用銀行貸款或社會(huì)集資建設(shè)公路（含橋梁、隧道），建成后收取合理的車(chē)輛通行費(fèi)（簡(jiǎn)稱(chēng)“通行費(fèi)”），償還貸款或集資?？梢?jiàn)，這種為償還修路貸款資金收取“通行費(fèi)”和道路養(yǎng)護(hù)部分征收的“養(yǎng)路費(fèi)”并不是一回事，但都構(gòu)成了道路使用者的負(fù)擔(dān)。

此后，交通部和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，規(guī)范了收費(fèi)公路的建設(shè)管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，明確規(guī)定二級(jí)以上公路（含二級(jí)）可以貸款修路和設(shè)站收費(fèi)，并按照經(jīng)營(yíng)性質(zhì)將收費(fèi)公路分為政府還貸公路（交通部門(mén)貸款建設(shè)的公路，還貸結(jié)束后停止收費(fèi)）和經(jīng)營(yíng)性公路（企業(yè)投資建設(shè)的公路，收回投資成本并有合理回報(bào)）。2004年9月，國(guó)務(wù)院頒布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確了收費(fèi)公路政策。

盡管如此，國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)公報(bào)⑤中仍然暴露出了收費(fèi)公路運(yùn)行過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題。16個(gè)省市在100條（段）公路上違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站158個(gè)，截至2005年底違規(guī)收取通行費(fèi)149億元；而一些允許收費(fèi)的經(jīng)營(yíng)性公路，收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)，通行費(fèi)收入竟高出投資成本10倍以上。原交通部規(guī)定40km設(shè)一收費(fèi)站，但有些地方政府竟規(guī)定，高等級(jí)公路每20km甚至更短路程就可設(shè)一個(gè)收費(fèi)站，因此，許多地方就出現(xiàn)了收費(fèi)站比服務(wù)站多、過(guò)路費(fèi)比燃油費(fèi)貴的現(xiàn)象。更讓人費(fèi)解的是，不少收費(fèi)站收費(fèi)時(shí)限遙遙無(wú)期，任意延長(zhǎng)期限的例子比比皆是。

作為一種“俱樂(lè)部”（club goods）產(chǎn)品，由于收費(fèi)公路具有一定準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其運(yùn)作過(guò)程中也衍生出了一系列腐敗問(wèn)題。轉(zhuǎn)讓、收費(fèi)等一系列過(guò)程的暗箱操作、設(shè)租、尋租行為，直接導(dǎo)致了收費(fèi)公路大量成為地方政府和一些利益集團(tuán)謀利的工具。一些公路違規(guī)收費(fèi)，公路轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)不規(guī)范，造成國(guó)有資產(chǎn)的重大損失。據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露，安徽省政府2003年以19億元的價(jià)格賤賣(mài)合肥至巢湖至蕪湖高速公路，兩年后又違規(guī)以35.8億元回購(gòu)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失幾十億元。

面對(duì)養(yǎng)路費(fèi)、通行費(fèi)費(fèi)改稅的迷局，我們應(yīng)當(dāng)如何看待，中國(guó)的養(yǎng)路費(fèi)應(yīng)如何改革，燃油稅改革是否可行，這一改革又將涉及哪些相關(guān)問(wèn)題，本文擬對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、中國(guó)養(yǎng)路費(fèi)費(fèi)改稅改革的方向：燃油稅

（一）中國(guó)原養(yǎng)路費(fèi)的征管體制不利于中國(guó)公路事業(yè)的健康發(fā)展

中國(guó)原養(yǎng)路費(fèi)的征收依據(jù)是車(chē)輛的核定噸位，并沒(méi)有考慮車(chē)輛的實(shí)際載重量和實(shí)際運(yùn)輸量，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)運(yùn)車(chē)輛的車(chē)主容易在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，使車(chē)輛超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)、車(chē)輛超載嚴(yán)重。這不僅使?fàn)I運(yùn)車(chē)輛存在安全隱患，而且對(duì)公路路面的破壞嚴(yán)重，使被車(chē)輛損壞的公路路面等基礎(chǔ)設(shè)施得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。同時(shí)，原養(yǎng)路費(fèi)的月（年）征收額等于車(chē)輛核定噸位乘以月（年）每噸征收標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來(lái)，養(yǎng)路費(fèi)就成為車(chē)輛在一定時(shí)間內(nèi)的一種固定費(fèi)用，使得營(yíng)運(yùn)車(chē)輛會(huì)努力將運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量最大化，從而導(dǎo)致車(chē)輛對(duì)公路的實(shí)際損壞程度高于按照養(yǎng)路費(fèi)水平核算的程度，使被損壞的公路得不到應(yīng)有的養(yǎng)護(hù)。這些都使原養(yǎng)路費(fèi)的征管辦法不利于中國(guó)公路事業(yè)的健康發(fā)展，改革在所難免。

（二）推進(jìn)養(yǎng)路費(fèi)費(fèi)改稅改革是中國(guó)建立公共財(cái)政體制的需要

據(jù)了解，目前全世界建有收費(fèi)公路的國(guó)家和地區(qū)約有20多個(gè)，建有收費(fèi)公路14萬(wàn)km，其中就約有10萬(wàn)km在中國(guó)，占了全世界的7成。有關(guān)專(zhuān)家估計(jì)，按現(xiàn)行政策測(cè)算，2020年中國(guó)公路的收費(fèi)規(guī)模將達(dá)到20萬(wàn)km⑥。不斷擴(kuò)大的收費(fèi)公路規(guī)模不僅提高了公路運(yùn)輸?shù)某杀?、成為影響公路發(fā)展的障礙，而且公路亂收費(fèi)屢禁不止已成為人們強(qiáng)烈關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，與中國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)的基本方向背道而馳。搞好市政建設(shè)、養(yǎng)護(hù)公共道路是政府義不容辭的責(zé)任，也是政府理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品之一。隨著中國(guó)公共財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，收費(fèi)公路的規(guī)模不應(yīng)擴(kuò)大，而應(yīng)不斷縮小。進(jìn)行過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等規(guī)費(fèi)的費(fèi)改稅改革之后，可以避免不必要的停車(chē)，減少交通堵塞，提高運(yùn)輸效率。

養(yǎng)路費(fèi)費(fèi)改稅改革的一大阻力來(lái)自于交通等職能部門(mén)。實(shí)行費(fèi)改稅之后，交通部門(mén)不僅會(huì)喪失一大塊收入，而且還可能喪失上路稽查和收費(fèi)的權(quán)力。其實(shí)，根據(jù)中國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)的需要，交通部門(mén)作為政府的一個(gè)職能部門(mén)，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門(mén)提供；根據(jù)中國(guó)“陽(yáng)光財(cái)政”和“收支兩條線(xiàn)”的制度建設(shè)，即使交通部門(mén)以后可以繼續(xù)上路稽查、收費(fèi)，其取得的收入也應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)，而不能作為部門(mén)收入自收自支。

（三）征收燃油稅是世界上多數(shù)國(guó)家的普遍做法

將“通行費(fèi)”、“養(yǎng)路費(fèi)”悉數(shù)打入油價(jià)當(dāng)中，是世界上多數(shù)國(guó)家的普遍做法。這樣既可以節(jié)省各地收費(fèi)站員工的人工支出，也堵塞了腐敗的漏洞，可謂一舉兩得。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，世界上已有130多個(gè)國(guó)家開(kāi)征了燃油稅。燃油稅（motor-fuel excise）在國(guó)外一般稱(chēng)為汽車(chē)燃油稅、燃油消費(fèi)稅或汽油稅等。英國(guó)于1909年在世界上率先開(kāi)征了燃油稅。1919年美國(guó)的俄勒岡州開(kāi)征了汽車(chē)燃油稅，1929年美國(guó)的所有州都已征收了燃油稅。日本也于1953年設(shè)置了汽油稅。國(guó)外“燃油稅”的課稅對(duì)象也不僅限于汽油、柴油，有的還包括了天然氣、道路使用等⑦。

（四）開(kāi)征燃油稅有利于抑止中國(guó)對(duì)燃油的過(guò)度消費(fèi)

如表1所示，近年來(lái)，隨著中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)對(duì)石油的需求量不斷增加。1993年中國(guó)第一次成為石油產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)，當(dāng)年原油和成品油的進(jìn)口額首次超過(guò)出口總額，逆差主要出現(xiàn)在成品油的進(jìn)口上；1996年，中國(guó)更是首次成為原油進(jìn)口國(guó)，且供需缺口有逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。

中國(guó)原養(yǎng)路費(fèi)的征收沒(méi)有考慮車(chē)輛對(duì)道路的實(shí)際使用情況，而是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收，不能做到“多用路、多負(fù)擔(dān)”，有違公平原則，對(duì)于不經(jīng)常上路的車(chē)主不盡公平。開(kāi)征燃油稅后，燃油稅將在客觀(guān)上構(gòu)成成品油價(jià)格的附加，用油越多繳稅越多，既體現(xiàn)了合理負(fù)擔(dān)的公平原則，也有利于在一定程度上抑止中國(guó)對(duì)燃油的過(guò)度消費(fèi)。

（五）中國(guó)油品稅負(fù)較低，為燃油稅的開(kāi)征提供了空間

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)資源產(chǎn)品的定價(jià)沒(méi)有將資源使用或開(kāi)采所造成的環(huán)境成本考慮進(jìn)來(lái)，造成中國(guó)資源產(chǎn)品的定價(jià)長(zhǎng)期偏低。資源價(jià)格的扭曲阻礙了寶貴資源的有效配置，使資源的濫用、浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在，相關(guān)主體的環(huán)境保護(hù)動(dòng)力不足。以汽油為例，根據(jù)人均耗能和耗油情況，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大體可以分為兩種模式。一是以美國(guó)、加拿大為代表的高耗能、高耗油模式，二是以英、法、德、意、日為代表的低耗能、低耗油模式。按照1995年的數(shù)據(jù)，美、加兩國(guó)的人均GDP為23 180美元，英、法、德、意、日人均GDP為25 972美元。雙方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本處于同一水平，但后者的人均耗能、耗油僅為前者的一半左右。這種狀況的出現(xiàn)與兩者采取的不同能源稅收政策有關(guān)。美、加采取的低稅率、低售價(jià)政策，后五國(guó)則相反。根據(jù)OECD對(duì)其27個(gè)成員國(guó)1999年第三季度無(wú)鉛汽油價(jià)格和稅率的統(tǒng)計(jì)資料，美國(guó)的油品稅率為28.1％，價(jià)格是最低的，加拿大的稅率為50.1％，價(jià)格僅比美國(guó)略高。后五國(guó)的油品稅率都在60％以上，其中英、法兩國(guó)的稅率還在80％以上，價(jià)格也高于美、加兩國(guó)1倍以上。中國(guó)目前對(duì)汽油和柴油除征收17％的增值稅之外，還征收消費(fèi)稅⑧，油品的總稅負(fù)在23％左右，在國(guó)際上屬于較低水平。這種低稅負(fù)在一定程度上導(dǎo)致了中國(guó)能源價(jià)格長(zhǎng)期處于低水平，不利于中國(guó)提高資源使用效率，也不利于中國(guó)資源節(jié)約型社會(huì)的構(gòu)建，這為中國(guó)開(kāi)征燃油稅提供了適當(dāng)?shù)目臻g（見(jiàn)表2）。

（六）開(kāi)征燃油稅有利于理順中國(guó)油價(jià)的扭曲狀態(tài)

國(guó)際油價(jià)的頻繁變動(dòng)使中國(guó)的油價(jià)經(jīng)常處于扭曲狀態(tài)。于是，也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的油品價(jià)格其實(shí)已經(jīng)不低。因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)前的油品價(jià)格中尚不包括高速公路費(fèi)等附加收費(fèi)，而美國(guó)等其他國(guó)家的油價(jià)中通常都是包括上述費(fèi)用的。也就是說(shuō)，如果綜合考慮，中國(guó)汽車(chē)行駛1km的費(fèi)用其實(shí)并不比美國(guó)低。而且，如果將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素考慮進(jìn)來(lái)，美國(guó)的人均收入水平和人均消費(fèi)水平都要高出中國(guó)很多，中國(guó)油品的消費(fèi)支出在中國(guó)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重還要高出美國(guó)很多，因此，這樣看來(lái)，中國(guó)的油品價(jià)格相對(duì)更高。

國(guó)際油價(jià)從147美元/桶一路下跌，短短數(shù)月到了70美元/桶以下。2008年10月22日紐約市場(chǎng)油價(jià)暴跌至64.52美元/桶，跌幅超過(guò)50%。這樣，2008年10月國(guó)內(nèi)的汽油價(jià)格不僅實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際接軌，而且還高出了很多。美國(guó)能源情報(bào)署2008年10月14日公布的數(shù)據(jù)顯示，10月6日當(dāng)周，美國(guó)加油站的汽油價(jià)格下跌9.6%，每加侖3.151美元，大致相

當(dāng)于每升5.66人民幣。據(jù)業(yè)內(nèi)人士測(cè)算，同期國(guó)內(nèi)各地國(guó)Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)93號(hào)汽油每升售價(jià)大致在人民幣6.25元左右，相當(dāng)于每加侖3.46美元⑨。另?yè)?jù)報(bào)道，石油嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口的日本，目前不含稅的油價(jià)相當(dāng)于4.93人民幣，也明顯低于中國(guó)國(guó)內(nèi)油價(jià)。因此，未來(lái)中國(guó)應(yīng)當(dāng)規(guī)范對(duì)油品的相關(guān)收費(fèi)情況，開(kāi)征燃油稅，將高速公路費(fèi)等附加收費(fèi)都納入油價(jià)中征收，促進(jìn)油價(jià)的規(guī)范化、透明化改革。

三、轉(zhuǎn)變觀(guān)念，走出燃油稅改革的迷局

1997年，全國(guó)人大通過(guò)《公路法》，首次提出以“燃油附加費(fèi)”替代養(yǎng)路費(fèi)；1999年，九屆人大十二次會(huì)議通過(guò)的《公路法》修正案第三十六條規(guī)定：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金?！笨梢哉f(shuō)，中國(guó)養(yǎng)路費(fèi)改革的問(wèn)題由來(lái)已久，但至今仍未推行。究其原因，除了地方政府和交通等職能部門(mén)的掣肘之外，還有一些深層次的問(wèn)題需要關(guān)注。

（一）關(guān)于“用油者”與“用路者”之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題

將養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅，盡管從理論上說(shuō)不會(huì)增加相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但是養(yǎng)路費(fèi)的征收對(duì)象是用車(chē)者，而燃油稅的課稅對(duì)象是用油者，二者之間需要協(xié)調(diào)。首先，船舶運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、供熱供電部門(mén)也是用油大戶(hù)，但他們并不是公路的主要使用者，讓他們負(fù)擔(dān)燃油稅似乎并不合理。其實(shí)，只要跳出“養(yǎng)路費(fèi)”的思維定式，將燃油稅的開(kāi)征定位為提高中國(guó)燃油的使用效率，促進(jìn)人與自然的和諧相處，那么不僅用路且用油者應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)燃油稅，用油但不用路者也應(yīng)負(fù)擔(dān)燃油稅就不難理解了。

其次，中國(guó)軍隊(duì)、縣以上由國(guó)家預(yù)算內(nèi)開(kāi)支的黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的車(chē)輛目前免交養(yǎng)路費(fèi)。改征燃油稅之后，這些車(chē)輛用油是否可以繼續(xù)免征燃油稅？據(jù)悉，海南省駐軍在1994年征收燃油附加費(fèi)之前，車(chē)輛用油一直未超過(guò)2萬(wàn)t。但1994年改征燃油稅之后，1995年其用油量猛增至10萬(wàn)t⑩。全國(guó)普遍征收燃油稅之后，如果軍隊(duì)、機(jī)關(guān)車(chē)輛繼續(xù)享受免稅待遇，其中的偷逃稅問(wèn)題令人堪憂(yōu)。

對(duì)于中國(guó)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的車(chē)輛用油問(wèn)題，可以結(jié)合“車(chē)改”，將相關(guān)福利貨幣化，減少“公車(chē)”數(shù)量。對(duì)于必備公車(chē)可通過(guò)增加相應(yīng)的財(cái)政支出項(xiàng)目來(lái)解決，將財(cái)政補(bǔ)貼的范圍最小化。最后，對(duì)于軍隊(duì)用車(chē)和農(nóng)業(yè)用油，可以區(qū)分情況給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）關(guān)于中國(guó)公路建設(shè)的資金籌集問(wèn)題

有學(xué)者認(rèn)為{11}，根據(jù)中國(guó)《公路法》的界定，養(yǎng)路費(fèi)只是公路養(yǎng)護(hù)資金。但由于目前中國(guó)公路建設(shè)的資金有相當(dāng)大部分都來(lái)自貸款，因此養(yǎng)路費(fèi)實(shí)際上充當(dāng)了公路建設(shè)貸款的資本金。目前，中國(guó)有些路橋是貸款修建的，為了償還貸款，中國(guó)現(xiàn)在還允許對(duì)這部分路橋收取通行費(fèi)。對(duì)養(yǎng)路費(fèi)進(jìn)行費(fèi)改稅改革之后，隨著相關(guān)收費(fèi)的取消，修路貸款的償還和新建道路的投資可能將是一個(gè)“不增加原來(lái)負(fù)擔(dān)”的燃油稅所承受不起的。根據(jù)國(guó)家交通部發(fā)布的《2005年公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2005年全年公路建設(shè)到位資金共計(jì)4 880.65億元，公路建設(shè)資金仍以國(guó)內(nèi)貸款和自籌資金為主，其比重占到了3/4以上；而“國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金”和“車(chē)輛購(gòu)置稅”12兩項(xiàng)加在一起，其比重尚不到13％（參見(jiàn)圖1）。

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，養(yǎng)路費(fèi)費(fèi)改稅之后，公路建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況進(jìn)行籌集。首先，由政府貸款修建的城市快速路和普通路橋，由國(guó)家財(cái)政從燃油稅等收入中安排專(zhuān)項(xiàng)資金支付貸款；對(duì)現(xiàn)有由企業(yè)、個(gè)人投資興建的高速公路、路橋，允許其在一定年限內(nèi)繼續(xù)收費(fèi)，這在法國(guó)等征收燃油稅的西方發(fā)達(dá)國(guó)家也是存在的，只是應(yīng)將這類(lèi)收費(fèi)路橋控制在一定的范圍之內(nèi)。并且，未來(lái)隨著中國(guó)公共財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，應(yīng)主要由財(cái)政資金投資進(jìn)行公共道路等基礎(chǔ)設(shè)施的投資，將收費(fèi)路橋的范圍不斷縮小。

由表3可以看出，在2007年的稅制結(jié)構(gòu)中，僅與道路建設(shè)具有直接關(guān)系的稅種就包括城市維護(hù)建設(shè)稅、車(chē)船稅和車(chē)輛購(gòu)置稅，三者當(dāng)年的稅收收入合計(jì)超過(guò)2 100億元，盡管這些稅收收入不可能全部用于道路建設(shè)，但是考慮到中國(guó)未來(lái)還將開(kāi)征的與道路建設(shè)相關(guān)的物業(yè)稅、燃油稅等稅種，以及中國(guó)財(cái)政對(duì)公路建設(shè)投資力度的進(jìn)一步加大，預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)能夠負(fù)擔(dān)起中國(guó)未來(lái)主要的道路建設(shè)。

（三）關(guān)于燃油稅改革未來(lái)需進(jìn)一步完善的問(wèn)題

燃油稅的改革不可能一蹴而就，不能希望燃油稅改革一次性解決公路建設(shè)和維護(hù)的所有問(wèn)題。針對(duì)國(guó)際油價(jià)的波動(dòng)，在稅率設(shè)計(jì)上，我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)情況設(shè)定浮動(dòng)稅率。美國(guó)10個(gè)州依據(jù)市場(chǎng)行情和州政府財(cái)政收入的需要定期調(diào)整稅率，4個(gè)州依據(jù)市場(chǎng)平均批發(fā)價(jià)格定期調(diào)整稅率。中國(guó)未來(lái)燃油稅的稅率和課稅依據(jù)、乃至稅制設(shè)計(jì)也不會(huì)是一成不變的，鑒于國(guó)際原油價(jià)格波動(dòng)幅度比較劇烈，結(jié)合中國(guó)納稅人的負(fù)稅能力和政府財(cái)政狀況的變化，適時(shí)對(duì)燃油稅進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

從未來(lái)發(fā)展的角度來(lái)看，我們可以借鑒澳大利亞、新西蘭等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，考慮不同車(chē)型對(duì)公路路面壓力的影響，相同噸位的汽車(chē)，輪胎多者納稅少于輪胎較少者，對(duì)燃油稅進(jìn)行完善。

對(duì)于汽車(chē)工業(yè)現(xiàn)在和未來(lái)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的電瓶車(chē)、太陽(yáng)能車(chē)等新型環(huán)保車(chē)，考慮到它們并不消耗不可再生資源、環(huán)境污染較小，而且它們的開(kāi)發(fā)成本較高、短期技術(shù)尚不成熟，近期完全可以對(duì)它們給予免稅使用道路等基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)惠政策。未來(lái)等它們達(dá)到一定規(guī)模之后，可以考慮將現(xiàn)行稅制中的車(chē)船使用稅和車(chē)船使用牌照稅進(jìn)行改革，開(kāi)征道路使用稅，運(yùn)用GPS全球定位系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)它們的征稅。

（四）課稅環(huán)節(jié)的選擇：政府間財(cái)政關(guān)系的困境

燃油稅課稅環(huán)節(jié)的選擇有兩個(gè)：一個(gè)是加油站、零售環(huán)節(jié)；一個(gè)是油品出廠(chǎng)階段的“源泉環(huán)節(jié)”。選擇加油站零售環(huán)節(jié)，有利于燃油稅收入在各個(gè)地區(qū)之間的分配，不會(huì)對(duì)原財(cái)政受益格局產(chǎn)生影響。許多西方國(guó)家選擇在零售環(huán)節(jié)課征燃油稅。但是，有些車(chē)輛用油可能不通過(guò)零售的加油站。同時(shí)，中國(guó)油品的零售市場(chǎng)比較混亂。全國(guó)的加油站有10萬(wàn)多個(gè)，而且多數(shù)賬目不全、銷(xiāo)量不清?？梢?jiàn)，零售環(huán)節(jié)課稅可能會(huì)造成比較嚴(yán)重的偷逃稅問(wèn)題，對(duì)稅收征管提出較高的挑戰(zhàn)。而如果選擇生產(chǎn)等“源泉”環(huán)節(jié)，作為中央稅，則會(huì)使原來(lái)養(yǎng)路費(fèi)等地方收入變?yōu)橹醒胧杖?。即使中央再進(jìn)行分配，其成本也會(huì)非常高昂。

當(dāng)然，現(xiàn)在看來(lái)，中央將燃油稅作為中央稅，即選擇將課稅環(huán)節(jié)放在源泉環(huán)節(jié)。只是同時(shí)推進(jìn)其他增加地方稅收收入的改革，以沖減此次燃油稅改革對(duì)地方財(cái)政收入可能造成的沖擊。在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅和車(chē)船稅制度、改革城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)一內(nèi)外資房地產(chǎn)稅、城建稅和教育費(fèi)附加等稅收制度{13}，以統(tǒng)一稅制，公平稅負(fù)，增加地方財(cái)政收入，促進(jìn)城市建設(shè)和教育發(fā)展。推進(jìn)資源稅制改革，適當(dāng)擴(kuò)大資源稅征收范圍，完善資源稅計(jì)征辦法，實(shí)行從價(jià)和從量相結(jié)合的計(jì)征方法，以促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，適當(dāng)增加地方主要是中西部地區(qū)財(cái)政收入{14}。

（五）燃油稅稅率選擇問(wèn)題

關(guān)于燃油稅稅率，一度有30%、50%乃至100%三種方案，三種稅率對(duì)于納稅人的負(fù)擔(dān)顯然明顯不同。出臺(tái)燃油稅的最根本目的是節(jié)能減排，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，稅率越高，效果就越好，但是這也不能不考慮到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況和對(duì)一些行業(yè)的影響。

目前世界上有130多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)征燃油稅。在征收環(huán)節(jié)方面，各國(guó)也有不同的規(guī)定，但燃油稅實(shí)際上通過(guò)零售商轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者。綜觀(guān)燃油稅稅率，各國(guó)差異也很大。美國(guó)為鼓勵(lì)普及汽車(chē)消費(fèi)，對(duì)汽油征收30%的低稅率。英、日、德、法等國(guó)為鼓勵(lì)消費(fèi)者節(jié)約用油，征收較高的稅率，英國(guó)為73%，日本120%，德國(guó)260%，法國(guó)為300%。

中國(guó)早在1994年1月1日就在海南省推行了燃油稅的改革試點(diǎn)，即在海南省內(nèi)取消公路養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)，對(duì)使用汽油產(chǎn)品的車(chē)輛按燃油銷(xiāo)售價(jià)的60%征收燃油附加費(fèi)。

當(dāng)然，除了比例稅率之外，還有兩種選擇。一是在現(xiàn)行消費(fèi)稅中“成品油”稅目實(shí)行定額稅的基礎(chǔ)上，再征收一道從價(jià)的比例稅，像“卷煙”和“糧食白酒”、“薯類(lèi)白酒”一樣，實(shí)行復(fù)合計(jì)稅；二是將現(xiàn)行消費(fèi)稅中“成品油”相應(yīng)的定額稅進(jìn)行提高?，F(xiàn)行消費(fèi)稅中汽油、柴油等成品油的定額稅普遍在0.1元/升至0.3元/升之間，還有較高的提升空間。現(xiàn)在燃油稅的定額稅在1元以下，汽油消費(fèi)稅單位稅額由0.2元/升提高到1元/升，柴油由0.1元/升提高到0.8元/升，其它成品油單位稅額相應(yīng)提高。在這個(gè)國(guó)際油價(jià)波動(dòng)十分劇烈的時(shí)代，選擇定額稅，既有利于保持中國(guó)稅制的相對(duì)穩(wěn)定，也有利于鎖定風(fēng)險(xiǎn)，保證國(guó)家的財(cái)政收入，使納稅人的稅負(fù)水平保持相對(duì)穩(wěn)定。

注釋?zhuān)?/p>

①《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》第二條。

②2005年，中國(guó)公路線(xiàn)路里程達(dá)到193.05萬(wàn)公里，其中高速公路為4.1萬(wàn)km?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2006）》。

③周澤：《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》，《檢察日?qǐng)?bào)》2006年8月24日。

④《國(guó)務(wù)院法制辦：燃油稅未出臺(tái)前各地收養(yǎng)路費(fèi)合法》，新華網(wǎng)，2006年11月23日。

⑤國(guó)家審計(jì)署：《2008年第2號(hào)：“18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果”》。

⑥姚永軍，王本增：《對(duì)燃油稅改革的幾點(diǎn)思考》，《山東經(jīng)濟(jì)》2006年5月。

⑦朱茵等：《燃油稅：我們理所當(dāng)然的選擇》，《綜合運(yùn)輸》2005年2月。

⑧中國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅規(guī)定，對(duì)每升含鉛石油、無(wú)鉛汽油和柴油分別征收0.28元、0.2元、0.1元的定額消費(fèi)稅。

⑨美制1加侖（gallon）等于3.785升。

⑩張同青等：《養(yǎng)路費(fèi)改征燃油稅的難點(diǎn)與對(duì)策》，《中國(guó)稅務(wù)信息網(wǎng)》2006年4月10日。

{11}燕強(qiáng)，劉文革：《從養(yǎng)路費(fèi)改燃油稅再次推遲說(shuō)開(kāi)去》，《科學(xué)中國(guó)人，2004年8月》。

{12}中國(guó)現(xiàn)行的“車(chē)輛購(gòu)置稅”是2001年由原來(lái)的“車(chē)輛購(gòu)置費(fèi)”通過(guò)費(fèi)改稅改革而來(lái)的，目前仍是專(zhuān)款專(zhuān)用，尚未納入一般預(yù)算。

{13}現(xiàn)在外資企業(yè)是不用繳納城建稅和教育費(fèi)附加的，在房地產(chǎn)稅上內(nèi)外資也存在一定差異。而房地產(chǎn)稅、城建稅和教育費(fèi)附加都是地方稅（費(fèi)）。在2008年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將房地產(chǎn)稅、城建稅和教育費(fèi)附加的內(nèi)外資政策進(jìn)行統(tǒng)一，既規(guī)范了內(nèi)外資的稅收政策，又可以增加地方稅的財(cái)政收入。

{14}謝旭人，《實(shí)施積極的財(cái)政政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展》，《求是》2008年12月1日。

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［3］國(guó)務(wù)院法制辦.燃油稅未出臺(tái)前各地收養(yǎng)路費(fèi)合法［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com，2006－11－23.

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［7］高瑞東，凌勇.公路養(yǎng)路費(fèi)改稅淺見(jiàn)［Ｊ］.交通財(cái)會(huì)，2001，（５）.

責(zé)任編輯：孫 飛

責(zé)任校對(duì)：武占江

Analysis on the Transformation Maze from Road Toll to Motor-fuel Excise

Bai Yanfeng

（School of Finance, Central Finance University, Beijing 100081, China）

Abstract: It is the decisive direction of reform of road toll to reforming road toll to the motor-ruel excise. We should bring the addional fees, such as superhighway fee, into the oil price to promote the standardization and transparency reform of oil price. The aim of publicizing the motor-fuel excise is saving energy and reducing dischargement. The formulation of tax rate should take China's actual condition and effect on some industries into account.

Key words: road toll; motor-fuel excise; maze