公共管理基本模式初探

巢瑩瑩　陳　微

【摘 要】通過對等級主義、個人主義、平等主義等三種公共管理方式的優(yōu)劣進行分析，闡明筆者更傾向于個人主義的管理方式，以此為基礎對我國的公共管理改革提出啟示和借鑒。

【關鍵詞】公共管理 個人主義 競爭 績效 透明

作為一個相對獨立研究領域或學科，公共管理形成了等級主義、個人主義、平等主義等諸多公共管理范式，這些管理范式不只體現在過去不同的公共管理實踐中，而且，在今天的公共管理中也在不斷重現，通過比較三種典型管理模式，有助于我們厘清和認識現代公共管理的脈絡，也為我國的公共管理改革提供借鑒。

一、三種典型公共管理方式綜述

（一）等級主義

在公共管理發(fā)展的大部分歷史中，等級主義的管理方式一直占統(tǒng)治地位。傳統(tǒng)上認為等級主義起源于19世紀末，但中國關于等級主義的觀念似乎要更早。等級主義具有強大生命力的管理理念主要表現在：

1.它是集權、政治權威的行政方式；古代中國儒家學派就是典型的中央集權的官僚體系，西方官房學派也強調國家主導型的經濟發(fā)展，強調政府的積極管理。它們相信一個強有力的集權領導不僅有利于政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)籌全局；而且指揮方便，命令容易貫徹執(zhí)行。

2.組織內部層級結構明晰；組織內部機構與成員均按權力大小依次排列，其職位設計也遵循等級制原則，低級職位要接受上一級職位的控制和監(jiān)督。

3.注重正式的規(guī)章制度；照章辦事，即嚴格依照法律或制度規(guī)定的職責、權限、程序和標準辦事，它要求人們服從的不是作為個人的管理者，而是作為一種非人格化的秩序和規(guī)范。

同時，為了保證公共官員依法和恰當地履行職責，等級主義主張公共管理人員職業(yè)化、科學化。

然而這種在公共管理歷史上延續(xù)最長的管理方式也受到各種抨擊，等級主義組織的弊端主要表現在以下兩個方面：(1)等級分明的集權結構將政府組織劃分為許多層級條塊,跨組織層次之間的交流極其困難，體制、結構與運行機制的僵化；（2）表面上高度集權，實際上各地區(qū)、各部門往往自行其是，由于缺乏有效的約束，腐敗的蔓延必將導致社會矛盾的激化。

（二）個人主義

公共管理信條中另一條龐大的支流是個人主義。在考慮公共管理的問題時，個人主義的傾向最早可以追溯到斯賓諾莎和孟德斯鳩，這種方法也出現在現代經濟學家之父亞當·斯密的作品中。個人主義思想在如今成為當代公共管理信條中主流時尚，這不僅因為它與現時代的經濟背景和政府價值取向相匹配，而且也是個人主義本身的魅力之所在。

1.個人主義重視提供公共服務的效率、效果和質量；譬如，傾向于政府中的小部門，而不是大部門，認為政府中的大型機構容易產生低效問題，其原因是遠離受益者的群體，會使高層官員獲得更大空間來扭曲組織行為。以及個人主義管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應。

2.個人主義的核心是獎勵和激勵結構；在個人主義看來，物質性激勵結構是公共管理設計的中心環(huán)節(jié)。根據亞當斯密的經濟人的假設，提供公共服務的人一般都被認為是關注自我利益和機會主義的，經由市場這只看不見的手，個人的自利可以實現社會的利益。政府組織只要通過精心設計的制度和激勵結構，可以改善組織中個人的績效，以實現官僚努力程度最大化。

同時個人注意還強調在公共管理中引入競爭機制，以及強調公共管理需要遵循透明、公開的原則。

個人主義的公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面：（1）強調通過公共服務私人提供方式引入競爭機制，無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同。（2）個人主義用經濟學的眼光看待公共服務的供給，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。（3）強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

以及個人注意強調公營部門私有化、目標管理、績效管理也遭到各種批評指責，但盡管如此，在西方公共行政領域已成為一種不可逆轉的時代潮流。

（三）平等主義

平等主義既反對市場又反對官僚制，是以“團體主義”為合作行為的起點或核心組織原則，采取的形式是激進式分權的自治單位。毋庸置疑，平等主義所提倡的團體自我管理、相互控制和面對面責任的最大化等要素對于現代的公共管理具有一定的積極意義：（1）傾向于建立一種領導權，通過限制任期、輪流任職、對高層人員實行選舉和撤職制度、使官員承擔組織工作的方式受到控制以避免權力濫用；（2）在一個成員高參與和團體弱管理的結構中，通過參與式民主、激進分權和非正式團體的批評及其對個體的影響，來控制大型的失誤和破壞性的權力游戲，從而達到集體的規(guī)范。

毫無疑問，平等主義作為公共管理的方法仍然有局限：首先，逃避責任是平等主義自始至終都存在著弊病，團體成員都會爭相躲避最不受歡迎的任務，其結果是重要的任務無法完成，同時也無法監(jiān)督和保證工作的質量。其次，平等主義決策無休止的面對面商談，需要大量的時間和精力，容易導致議而不決，這種耗時、低效又不計成本的做法受到較多抨擊。

二、公共管理方式之借鑒

我國政府如何運用適當的方法管理公共事務，實現公共行政管理的現代化，是有必要進行深入的研究和探索。本文認為，以個人主義為主導范式的西方國家新公共管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的借鑒作用。

1.新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。

2.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。我國行政改革可以借鑒這種做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。

3.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。我國也應在制定法律法規(guī)和管理制度時，同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。

4.新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。

值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結合本國的國情。對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。

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(作者單位：上海大學公共管理系）