村民自治視角下的議事規(guī)則

侯江華

中圖分類號:D638文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-024-01

村民自治自1987年《村委會組織法》頒布至今已推行20余年,在擴(kuò)大基層民主,保證農(nóng)村基層群眾直接行使民主權(quán)利,改善干群關(guān)系,維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用,具有深遠(yuǎn)意義。實(shí)踐證明,村委會組織法的基本原則和主要制度是正確的,實(shí)施很有成效。同時(shí),由于我國有幾千年的封建傳統(tǒng),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平還比較落后,農(nóng)民的民主意識還有待增強(qiáng),加上一些農(nóng)村干部沒有充分重視和認(rèn)真貫徹,村民自治的情況還不是很理想。 2006年4月,南方農(nóng)村報(bào)與華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心聯(lián)合發(fā)起南農(nóng)實(shí)驗(yàn),在廣東選取了四個(gè)村(梅州育村、河源歐村、惠州鐵村、湛江上村)展開新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐模式的探索。經(jīng)過課題組的調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)這四個(gè)村的民主實(shí)踐都缺乏一定的民主程序,農(nóng)民迫切需要提高參與公共事務(wù)管理的議事能力。以下筆者將從上村村干部辭職會議、育村鐵礦招標(biāo)以及歐村合作社失敗等事件來分析當(dāng)前農(nóng)民議事能力的現(xiàn)狀。

一、議事規(guī)則的異化——上能村干部辭職會議

上能村干部辭職事件起因于這屆村干部在查賬過程中發(fā)現(xiàn)上屆財(cái)務(wù)可能存在經(jīng)濟(jì)問題,這屆村干部經(jīng)過多番努力始終無法解決這一問題,以至于無法向村民交代,集體辭職。

由于上能這屆班子全部辭職不干,村里都沒有話事人,很多事都沒人管,村民都希望能快點(diǎn)把村長選出來,于是在鎮(zhèn)長甲的主持下召開村民代表會議,其主要議程是投票決定這屆村干部能否辭職,鎮(zhèn)長邀請筆者列席參加。晚上8點(diǎn)多,會議在村文化樓舉行。由于吳川話跟廣州白話相差很大,而我到吳川時(shí)間不久,所以最多只能聽個(gè)大概。反正感覺會議從頭至尾都是亂哄哄的,一直在吵架一樣。會后經(jīng)鎮(zhèn)長講述會議內(nèi)容我才了解到,原來鎮(zhèn)長主持會議是說誰同意這屆干部辭職的舉手,后面只有村長自己舉了手。鎮(zhèn)長來的本意是村民代表同意干部辭職之后,再進(jìn)行下一個(gè)議題,即如何盡快選出新一屆班子的問題。但辭職都沒通過,自然就沒法選了。鎮(zhèn)長把這個(gè)事情歸結(jié)為村民代表太頑固,不同意村干部辭職。但經(jīng)事后對各方面人員的調(diào)查,我了解到原來并不是所有代表都不同意辭職,而是他們都礙于情面不舉手。假如當(dāng)時(shí)改變一下方法,是就誰不同意村干部辭職的舉手的話,那結(jié)果就不得而知了。而且會議不一定要用舉手的方式表決,還可以用不記名投票的方式,這樣得出來的結(jié)果可能更加真實(shí)地反映村民代表的想法。一場會議進(jìn)行了3個(gè)小時(shí),但從頭至尾就是在吵架,而且未得出任何有價(jià)值的結(jié)果,其效率之低足可見沒有議事規(guī)則的會議是多么浪費(fèi)時(shí)間與精力。在這方面美國的《羅伯特議事規(guī)則》完全可以為我們所學(xué)習(xí)和借鑒。民主不僅僅是選舉民主,而且也是“協(xié)商民主”。開會也是一門“藝術(shù)”,而議事規(guī)則程序則成為掌握這門藝術(shù)的關(guān)鍵,沒有適當(dāng)?shù)淖h事規(guī)則,民主決策就成了一句空話。羅伯特議事規(guī)則不僅規(guī)范議事程序、提高議事效率,而且也幫助提高普通公民的民主素養(yǎng)并培育社會的民主精神。

二、精英導(dǎo)演的議事規(guī)則——育村鐵礦招標(biāo)事件

育村鐵礦招標(biāo)事件起因于村民小組長未經(jīng)本組村民同意,在收取一條香煙的情況下把本村的礦產(chǎn)資源承包給開礦方,而承包費(fèi)也由其管理。除此之外,該片唯一的一次公開招標(biāo)項(xiàng)目也是在開礦方故意安排好幾個(gè)人競標(biāo)情況下按照預(yù)先設(shè)定好的承包價(jià)格拿到該標(biāo)的。據(jù)透露,當(dāng)時(shí)礦山?jīng)]有招標(biāo)前他們已經(jīng)開發(fā),后經(jīng)村民阻撓他們才采取招標(biāo)的方式,招標(biāo)不過是一個(gè)形式,最終他們賠償了2000元押金放棄了所喊出的最高標(biāo)價(jià)。按他們的話就是“堵住群眾的口,讓他們有理說不出來”。此事件被課題組關(guān)注后,部分之情村民把合同內(nèi)容曝光,最終引起村民和小組長、片長以及開礦方之間發(fā)生糾紛。很顯然這份開礦合同忽視了普通村民的知情權(quán)和參與權(quán),與村委會組織法中規(guī)定的礦產(chǎn)資源開發(fā)的相關(guān)程序相矛盾。村民代表在知情的情況下并沒有向有關(guān)方面履行監(jiān)督的職能,黨員、村委會干部也沒有及時(shí)表達(dá)群眾反對的意見,這些事實(shí)說明四個(gè)民主在基層的落實(shí)還有相當(dāng)?shù)睦щy,尤其后三個(gè)民主更是有待完善。

從育村招標(biāo)事件可以看出,普通村民通常沒有參與到村莊公共事務(wù)中來,就算參加了會議也只是充當(dāng)“與會者”這一角色,并沒有在決策過程中發(fā)揮其本應(yīng)該有的作用,其議事能力也十分低下。會議是在精英主導(dǎo)的議事規(guī)則下進(jìn)行的,最后做出決定的也往往是少數(shù)精英和權(quán)威在私底下協(xié)商做出的。

三、道德壓力下的議事規(guī)則——?dú)W村合作社

2006年5月6日,歐村農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社在連平縣上坪鎮(zhèn)西坪村歐村屋成立,42戶農(nóng)民代表出席成立大會,在章程后面簽名并按上手印,正式成為社員。接著,在南農(nóng)實(shí)驗(yàn)課題組的幫助下,社員們嚴(yán)格按照規(guī)定的民主程序,公開對理事會和監(jiān)事會的候選人進(jìn)行投票,選出了8名理事會和監(jiān)事會的成員。雖然本次經(jīng)濟(jì)合作社理事會、監(jiān)事會成員均采取了民選的方式,從候選人提名到投票選舉、監(jiān)票唱票計(jì)票都納入了規(guī)范的選舉程序當(dāng)中。然而,過于強(qiáng)大的宗族權(quán)威主導(dǎo)了本次選舉,歐村今年估計(jì)合作社理事會和監(jiān)事會候選人由社員大會統(tǒng)一提名,被提名者均有一定資歷,并且與村民保持較穩(wěn)定的社會關(guān)系。盡管部分村民強(qiáng)調(diào)監(jiān)事會和理事會成員管理組織能力的重要性,且建議聘請外部管理者,但在村民大會上,卻無人提及這一建議。這說明歐村村民的表達(dá)能力存在諸多障礙。更有甚者,成立后的第一屆監(jiān)事理事會議中,以民主投票方式當(dāng)選的理事長以自己能力有限為由,試圖把決策權(quán)轉(zhuǎn)移給村長,原本屬于大家的權(quán)力交給了少數(shù)鄉(xiāng)村精英手中,農(nóng)民的主體性地位被忽視。由此可見歐村合作社只是實(shí)踐了民主的程序卻無民主的實(shí)質(zhì),這為其最終走向衰敗埋下伏筆。

結(jié)語:

從南農(nóng)實(shí)驗(yàn)我們可以得出這樣的結(jié)論:當(dāng)前村民的參與意識還不夠強(qiáng),議事能力還很薄弱,議事規(guī)則還需進(jìn)一步完善。因此,只有培育草根組織,建立現(xiàn)代的議事規(guī)則、程序,才能提高農(nóng)民的參與意識與議事能力,從而推動村民自治不斷向前發(fā)展。隨著現(xiàn)代國家的構(gòu)建將農(nóng)民帶入現(xiàn)代民主政治的進(jìn)程,市場化、民主化、現(xiàn)代等要素滲透到農(nóng)村社會,以村民自治為基礎(chǔ)的自治組織、草根組織已經(jīng)落根農(nóng)村,農(nóng)民議事實(shí)踐有了新的空間,民主素養(yǎng)和民主能力也與日俱增。未來中國的村民自治隨著自治組織的議事規(guī)則程序日益完善、農(nóng)民議事能力的不斷增強(qiáng)而實(shí)現(xiàn)從形式化到實(shí)體化的轉(zhuǎn)換,并將隨著現(xiàn)代國家的構(gòu)建而逐步成長。