新時期完善河南農(nóng)村公共服務體系的建議

王向華

摘要：加強農(nóng)村公共服務體系建設是建設社會主義新農(nóng)村的關鍵，目前河南農(nóng)村公共服務體系嚴重制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的需要。為此，河南省政府應該從構建政府服務新理念、加大農(nóng)村公共服務投入、建立城鄉(xiāng)均等的公共投入分配制度以及優(yōu)化決策機制等方面著手解決農(nóng)村公共服務問題。

關鍵詞：河南；農(nóng)村；公共服務；新農(nóng)村建設

河南是一個欠發(fā)達的人口大省和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村公共服務體系取得了一定成效，但是總體發(fā)展水平較低，影響農(nóng)民生活質量的提高，也制約著河南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的需要?？傮w而言，要提高河南農(nóng)村公共服務水平，必須改變已有的農(nóng)村公共服務理念，改革農(nóng)村公共服務體制。

一、構建政府服務新理念

政府公共服務理念是政府在長期的公共服務活動中逐步形成并積淀下來的一種意識和觀念。傳統(tǒng)政府把自己定位為公共事務的管理者，因此，構建政府公共服務新理念，要求政府轉變觀念，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的管理者向新型的服務者的轉變，鮮明地樹立為民服務的觀念，建立服務型政府。具體說來，在服務市場方面，政府在提供公共服務過程中引入市場競爭機制，有條件地、合理地開放部分公共領域，政府與社會有效合作，提高服務效率和效能；在公民權利方面，政府的一切活動都是圍繞實現(xiàn)和維護公民權利進行的，并執(zhí)行相關的行政法規(guī)來維護公民自由和其他基本權利的持久實現(xiàn)。在政府職能上，堅持以人為本的服務理念，實行“最能服務于公民的政府才是好政府”的理念，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展面臨著的最直接、最現(xiàn)實、最基本的問題；在法制觀念上，注重用法律手段而不是行政手段來解決問題，避免政府行為的隨意性。

二、改革農(nóng)村公共服務投入機制

1加大資金投入，拓寬投入渠道。現(xiàn)行河南農(nóng)村公共服務投入機制不健全的一個重要表現(xiàn)是資金有限。政府能夠提供給農(nóng)村服務的資金和資源的有限性就導致了各地方和部門通過走“關系”等方式來“爭奪”資源，從而造成公共服務分配中的弊端。因此，河南省政府要解決農(nóng)村公共服務的投入機制問題，首先要擴大對農(nóng)村公共服務的財政投入力度，加大服務的總投入量，解決基層政府的財政困難問題，增強其財政實力，提升其公共服務水平。

同時，政府要轉變觀念，拓寬投入渠道，實現(xiàn)投入主體的多元化。毋庸置疑，政府是農(nóng)村公共服務供給的主體，但是由于河南省目前政府財政有限，單純依靠政府投入無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟和各項事業(yè)發(fā)展不斷增長對于財政投入的需要。因此，我們應該拓寬渠道，實現(xiàn)公共服務主體的多元化。轉變農(nóng)村公共服務供給應從政府直接供給的單一方式，積極倡導民間資本和其他非官方參與到農(nóng)村公共服務供給中來，使得政府機構、專業(yè)化的社會公共機構或非營利組織機構，甚至私人企業(yè)共同承擔公共服務的供給任務，形成以政府為主體，各種專業(yè)和社會組織以及農(nóng)戶積極參與的多渠道多元化的農(nóng)村公共服務投入主體的格局。具體來說，結合產(chǎn)品供給的安排和生產(chǎn)的不同情況，運用如政府服務、合同承包、特許經(jīng)營、志愿服務、自我服務等不同的方式。同時，也可以按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的類型分別采取以下幾種方式來提供農(nóng)村公共服務：第一，大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎科學研究、全國性的水土保持工程、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村義務教育、農(nóng)村環(huán)境保護等大型農(nóng)村公共產(chǎn)品服務由政府提供。第二，地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育和農(nóng)業(yè)機械推廣等農(nóng)村準公共產(chǎn)品應按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農(nóng)民混合提供。第三，灌溉、治蟲、種植、養(yǎng)殖的供產(chǎn)銷聯(lián)合體、小段鄉(xiāng)村道路等小范圍受益的農(nóng)村低級公共產(chǎn)品，可以將農(nóng)民組織起來，通過俱樂部的方式提供。第四，農(nóng)業(yè)耕作、種植養(yǎng)殖、施肥、收獲、銷售等農(nóng)民私人產(chǎn)品由農(nóng)民自主進行，避免政府直接行政干預，但政府應予以適當?shù)闹笇А?/p>

2增加投入項目。各級政府進一步加大投入是河南新農(nóng)村建設的保障。加快新農(nóng)村建設的步伐，就要進一步加強農(nóng)村公共服務體系建設，這就需要加大政府和各方面的力量，擴大農(nóng)村公共服務投入的覆蓋面，增加投入項目。主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務設施建設、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設、農(nóng)村教育體系建設和文化建設以及社會保障等方面。

第一，政府應該加大農(nóng)村基礎設施投入力度。重點抓農(nóng)田水利、農(nóng)村道路、電網(wǎng)、土地整理、農(nóng)村信息化建設，建立覆蓋城鄉(xiāng)的“水網(wǎng)”、“氣網(wǎng)”、“電網(wǎng)”、“信息網(wǎng)”、“生態(tài)環(huán)保網(wǎng)”等，形成一體化的基礎設施網(wǎng)絡。應該進一步加大農(nóng)村公路建設、農(nóng)村安全飲水工程建設和沼氣工程建設的投入。改善農(nóng)村道路是公共服務設施建設投資重點，應該進一步加強農(nóng)村公路改造和新公路的建設，實現(xiàn)所有行政村通柏油路或水泥路，有條件的地方可以向自然村延伸。做到農(nóng)村公路不僅要“通路”，而且還要大力發(fā)展農(nóng)村客貨運輸，做到“路通車通”，推進客運網(wǎng)絡化、貨運便利化，實現(xiàn)人便于行、貨暢其流。200 8年，河南省委、省政府已經(jīng)將農(nóng)村公路建設列成為民要辦的“十大實事”之一，全年計劃完成投資60億元，改造縣鄉(xiāng)公路7300公里，修建通村公路8100公里，改造危橋43000米。

第二，加大農(nóng)村教育投入力度。稅費改革以前，農(nóng)村基礎教育資金主要來源于列入縣鄉(xiāng)財政支出范圍的資金、農(nóng)村教育附加費和農(nóng)村教育集資。稅費改革以后，建立“以縣為主”的農(nóng)村義務教育體制，農(nóng)村教育資金來源單一，無法滿足農(nóng)村日益增長的教育經(jīng)費的需要，因此，必須明確國家和省市縣鄉(xiāng)等各級政府對農(nóng)村義務教育的投入責任，同時政府還必須抓好農(nóng)村的職業(yè)教育和成人教育，可以建立激勵民間資金投入的機制，擴大教育經(jīng)費來源，鼓勵支持民間興辦短期培訓班、職業(yè)技術教育等。還有，從制度上加以規(guī)范和明確，制定《河南農(nóng)民義務教育條例》，進一步提高農(nóng)民的受教育水平。

第三，完善醫(yī)療衛(wèi)生體系。政府應該進一步完善新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并努力拓展覆蓋范圍。農(nóng)村合作醫(yī)療制度必須與目前河南經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民承受能力相適應，堅持自愿原則，實行政府資助為主，農(nóng)民個人繳費和集體扶持相結合的籌資機制。全面推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設，加強農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡和農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務體系建設，把基本醫(yī)療保險制度覆蓋全體農(nóng)民。

第四，完善農(nóng)村社會保障體系。河南省應該積極完善有關社會保障機制，在全省所有市縣區(qū)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，解決群眾看病難問題；積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；認真落實“兩免一補”政策，免除所有農(nóng)村中小學生學雜費，解決他們上學難問題；積極探索建立并完善最低生活保障制度，在農(nóng)村將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，切實解決他們的基本生活問題；積極探索建立農(nóng)業(yè)風險基金，幫助群眾規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風險；建立以農(nóng)村特困戶和病災戶救助制度為主，以教育、醫(yī)療衛(wèi)生等專項救助為輔的社會救助制度；同時，在完善新農(nóng)村合

作醫(yī)療制度的基礎上，加強對外出務工人員的社會保障；建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度，改變傳統(tǒng)的農(nóng)民單純的“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老方式。

三、建立合理的公共投入分配制度，優(yōu)化決策機制

長期以來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構造成我國城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務的權利和利益方面存在相當大差異，河南的情況也是如此。具體來說，政府為城鄉(xiāng)居民提供的公共產(chǎn)品范圍、種類、水平和資金來源等方面存在巨大差異，因此，為了讓農(nóng)村居民享受和城市居民同等公共服務，必須建立公開透明、城鄉(xiāng)均等的公共投入分配制度。政府要盡快擺脫舊有“二元政策”思維的慣性束縛，把戰(zhàn)略轉型落實到具體的發(fā)展規(guī)劃、政策以及行動上，實現(xiàn)在勞動就業(yè)制度、戶籍管理制度、義務教育制度、基本醫(yī)療保險和最低生活保障等方面縮小乃至消除城鄉(xiāng)的制度差別。例如，在教育制度方面，建立城鄉(xiāng)一體化的義務教育制度，在資金的投入、校舍的改善以及師資力量方面向農(nóng)村傾斜，同時對于進城讀書的農(nóng)民工子女，要采取與城市學生一視同仁的政策，取消借讀費、建校費等一系列名目繁多的不公正費用。

此外，當前河南農(nóng)村公共服務普遍實行的是自上而下的行政決策機制，政府在提供公共服務中和農(nóng)民對公共服務的需求之間存在著嚴重的信息不對稱現(xiàn)象，作為服務對象和接受者的農(nóng)民，缺乏必要的參與和表達意愿的程序機制，所以造成了公共產(chǎn)品和財力的大量浪費，尤其是有的地方政府無暇顧及農(nóng)民對服務的需求和感受，濫用行政權力，大搞形象工程、路邊工程和政績工程等各種形式主義的項目。因此，有必要改變自上而下的行政決策機制，增加自下而上的反映農(nóng)民需求意愿的需求表達機制，擴大農(nóng)民在公共服務決策中的知情權、參與權和監(jiān)督權，以保證農(nóng)村公共服務真正體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的決策機制，形成政府為主導和農(nóng)民為主體相結合的民主決策機制，并按照受益原則明確各自提供農(nóng)村公共服務的職責，從而優(yōu)化農(nóng)村公共服務決策機制。具體如下：首先，作為權利主體的村，村委會對全體村民負責，農(nóng)民通過村民委員會實行自治，參與村委會活動。其次，作為社區(qū)組織的村，村民委員會是一個不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的自治平臺，農(nóng)民通過各種組織開展自治活動。最后，引導和培育各類農(nóng)民合作組織。同時，政府應該提供政策保障來促進農(nóng)村多元化的組織結構，為農(nóng)民組織資本的發(fā)育創(chuàng)造條件。

基金項目：河南省教育廳2008年度人文社會科學研究項目(項目批準號：2008-QN-011，項目類別：青年項目)