維護穩(wěn)定是“事改企”中的硬任務(wù)

文潔民

摘 要：事企分開是行政體制改革的重要內(nèi)容，江蘇公路系統(tǒng)“事改企”的實踐表明，突破體制障礙是一項攻堅任務(wù)，而穩(wěn)定養(yǎng)路工則是一項硬任務(wù)，其中難點與焦點是養(yǎng)路工的利益問題。在“事改企”過程中，養(yǎng)路工的不穩(wěn)定既有其自身內(nèi)在的原因，也有客觀環(huán)境的外在原因。因此在推進“事改企”的進程中，必須以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本的原則，把公路養(yǎng)護體制的改革及養(yǎng)路工的穩(wěn)定有機地結(jié)合起來，保證公路交通事業(yè)又好又快地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：事改企；公路系統(tǒng)；養(yǎng)路工；穩(wěn)定

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）04-0087-04

黨的十七大明確提出：加快行政管理體制改革，加快推進政企分開、政事分開、政資分開、政府與市場中介組織分開。江蘇作為經(jīng)濟發(fā)達的省份，公路交通的建設(shè)走在全國的前列，并努力成為公路管理體制改革的排頭兵。江蘇公路系統(tǒng)從1997年起，就開始探索以市場化為導向的公路養(yǎng)護體制改革，2002年開始將原先屬于事業(yè)性質(zhì)的公路管理機構(gòu)改為企業(yè)性質(zhì)，原先屬于事業(yè)編制的養(yǎng)路工改為企業(yè)編制。江蘇公路系統(tǒng)“事改企”的實踐表明，公路養(yǎng)護體制改革是一項攻堅任務(wù)，而養(yǎng)路工的穩(wěn)定則是一項硬任務(wù)，難點與焦點是養(yǎng)路工的利益問題。

一、江蘇公路系統(tǒng)“事改企”的過程及養(yǎng)路工的穩(wěn)定問題

江蘇公路系統(tǒng)的“事改企”先后經(jīng)歷了機制改革和體制改革兩個階段。

機制改革階段。1997年，江蘇對公路養(yǎng)護機制進行了初步改革。各縣（市）公路管理機構(gòu)按照“一站三公司”的模式，組建了公路管理站和養(yǎng)護公司、工程公司、三產(chǎn)（工貿(mào)）公司，實行獨立核算，自主經(jīng)營，自負盈虧。公路系統(tǒng)內(nèi)部實行了全員競爭上崗、合同聘用、效益工資等人事、用工、分配三項制度改革。公路養(yǎng)護機制的改革初步形成了事企分開的框架，并為深化公路養(yǎng)護體制改革奠定了基礎(chǔ)。但由于養(yǎng)護機制改革尚未涉及產(chǎn)權(quán)剝離和養(yǎng)路工身份置換等根本性的體制問題，因此，公路管理站仍為資產(chǎn)的所有者，養(yǎng)護、工程、三產(chǎn)等三個公司只是公路管理站的下屬事業(yè)單位，養(yǎng)路工仍為事業(yè)身份。

體制改革階段。2002年，江蘇對公路養(yǎng)護體制進行了深化改革。實施了“兩分開”（管養(yǎng)分開、事企分開）、“兩置換”（產(chǎn)權(quán)置換、身份置換），省市縣公路機構(gòu)只負責行政管理，不再負責生產(chǎn)管理；養(yǎng)護、工程、服務(wù)等生產(chǎn)經(jīng)營性單位從公路管理機構(gòu)中剝離出去，并以資產(chǎn)為紐帶組建新的企業(yè)，從管養(yǎng)合一的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為養(yǎng)護企業(yè)單位；養(yǎng)路工與公路管理部門解除勞動關(guān)系，并與新企業(yè)簽訂勞動合同，從事業(yè)身份轉(zhuǎn)為企業(yè)身份。全省公路系統(tǒng)共有100多家企業(yè)從各級公路管理機構(gòu)中剝離出去，共有1萬多名事業(yè)單位人員的身份進行了置換。江蘇省無錫、蘇州、南通、常州等市政府出臺了“事改企”的實施意見，南通、常州等市公路系統(tǒng)的“兩分開”已基本實現(xiàn)，但由于多數(shù)地方政府有關(guān)事業(yè)單位改革的政策尚未出臺，因此有關(guān)“兩置換”的改革只是在部分市縣推行。

養(yǎng)路工的穩(wěn)定問題。在事企分開、身份置換以后，養(yǎng)路工的穩(wěn)定成為一個較為突出的問題，據(jù)徐州、南通、常州三市交通部門的年信訪量統(tǒng)計：2003年104件、2004年179件、2005年58件、2006年46件，2007年68件，絕大多數(shù)的信訪是涉及養(yǎng)路工“事改企”后利益受損的問題，2003年、2004年信訪量增多與2002年改制后的利益矛盾密切相關(guān)，2006年至2008年盡管有所減少，但仍為“事改企”的遺留問題。個別地方還出現(xiàn)了集訪、反復上訪等事件，以致成為整個交通系統(tǒng)不穩(wěn)定的主要表現(xiàn)。

二、“事改企”過程中養(yǎng)路工不穩(wěn)定的主要原因

養(yǎng)路工信訪問題以及遺留問題直接影響到公路系統(tǒng)的穩(wěn)定，要做好養(yǎng)路工的穩(wěn)定工作，需要認真分析造成養(yǎng)路工不穩(wěn)定的深層次原因。

社會轉(zhuǎn)型造成養(yǎng)路工思想觀念難以適應(yīng)。長期的計劃經(jīng)濟體制使得養(yǎng)路工的思想觀念陳舊，計劃經(jīng)濟體制下形成的價值觀念影響到他們的工作態(tài)度、行為方式。一部分養(yǎng)路工總認為自己是事業(yè)性質(zhì)的人員，應(yīng)該由國家包下來、養(yǎng)起來。改為企業(yè)性質(zhì)后，一些養(yǎng)路工只愿享受企業(yè)的好處，而不愿承擔企業(yè)的風險。一旦某些不合理的要求得不到滿足，就到處上訪甚至采取過激行為。由于社會轉(zhuǎn)型期的這類群體事件變得較為頻繁，形成了一種“多米諾骨牌”效應(yīng)，因而使得養(yǎng)路工自覺或不自覺地融入到群體事件中，并在其中找到一種歸屬感，進一步加大與企業(yè)、公路管理部門的對立情緒。

改革主體的變更造成養(yǎng)路工的抵觸情緒。公路養(yǎng)護機制及體制改革的主體是公路管理部門，改革方案的出臺、實施都是由公路管理部門運作的，因此能夠注意改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，維護養(yǎng)路工的利益。但改革后，公路管理部門不再具有主體地位，而已改制的企業(yè)成為改革的主體，企業(yè)不愿意承擔更多的改革成本，因此存在著忽視養(yǎng)路工利益的問題。加之企業(yè)內(nèi)部的分配制度改革、用工制度改革、醫(yī)療報銷制度改革，都對養(yǎng)路工造成了沖擊，雖然這些改革措施是企業(yè)發(fā)展所必須推行的，但由于養(yǎng)路工并不認同企業(yè)，一旦自身的利益不能從企業(yè)得到滿足，便會回過頭來找公路管理部門，并通過上訪集訪來達到維護自身利益的目的，甚至采取過激的行動，把矛頭轉(zhuǎn)向公路管理部門。

改革政策不配套造成養(yǎng)路工“早改早吃虧”的思想。由于現(xiàn)行的改革一般先從某一領(lǐng)域突破，因此難以進行整體性設(shè)計，不可避免地存在一定程度的政策不配套、不規(guī)范、不對接的問題，極易陷“單兵突進”的改革于困境。在政策法規(guī)的執(zhí)行上，上下之間、條塊之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間不盡相同，極易造成養(yǎng)路工互相攀比。整個交通系統(tǒng)本身就是“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制，系統(tǒng)內(nèi)“事改企”進程不一，加之地方政府“事改企”的進程相對滯后，因此形成了許多政策法規(guī)不一致的問題。南通、常州等市公路管理部門將養(yǎng)路工的身份一律置換成企業(yè)性質(zhì)；而泰州、鹽城等市采取的是“老人老辦法，新人新辦法”，即養(yǎng)路工的養(yǎng)老保險仍按事業(yè)單位繳納，退休時可按事業(yè)標準領(lǐng)取養(yǎng)老金；也有一些省轄市由于未進行“兩置換”改革，養(yǎng)路工仍享受事業(yè)單位待遇。這樣，已經(jīng)實行“事改企”的養(yǎng)路工有“早改早吃虧”的想法；未實行“事改企”的養(yǎng)路工則存在僥幸心理，甚至強化了抵制“事改企”的心態(tài)；以致形成了不論已改和未改，養(yǎng)路工都人心不穩(wěn)的現(xiàn)象。從實際情況來看，上訪集訪人員所申訴的事情往往都是因為政策不一致造成的，所申訴的理由或多或少都能找到一些政策和文件的依據(jù)，并給這部分人留下了繼續(xù)上訪集訪的口實。

收入差距拉大造成養(yǎng)路工的心理失衡?！笆赂钠蟆笔沟迷械睦娓窬直淮蚱疲峙浞绞街鸩较蚴袌龌^渡，因此使得養(yǎng)路工無論是從橫向比還是從縱向比，與系統(tǒng)內(nèi)比還是與系統(tǒng)外比，都感覺自己的收入有所降低，即便是收入與改制前持平或略有增加，但他們認為這是建立在工作量不斷加大的基礎(chǔ)上，是得不償失。由于相對剝奪感加大，養(yǎng)路工的不滿情緒增加，特別是由于事業(yè)單位的工資與工齡、技術(shù)等級掛鉤，并逐年增加，而企業(yè)的工資則主要是根據(jù)效益決定，存在較大的風險，而且事業(yè)與企業(yè)執(zhí)行的養(yǎng)老金標準也存在較大差距，因此養(yǎng)路工的心理更加難以平衡。一些地方雖然暫未改制，但這些地方的養(yǎng)路工看到了現(xiàn)實存在的收入差距，因此對改制存在抵觸和排斥，他們在某種程度上希望已改制的養(yǎng)路工能夠多爭取一些權(quán)利，甚至希望已改制的養(yǎng)路工能夠通過激烈的行動延緩并阻止“事改企”的進程。

勞企雙方劣勢疊加造成養(yǎng)路工“破罐破摔”的心態(tài)?！笆赂钠蟆币院螅佛B(yǎng)護工程的市場化招投標處于兩難選擇，如完全放開，養(yǎng)護企業(yè)很難具有競爭實力；如有條件放開，又會影響招標的公開公平。由于公路養(yǎng)護依附于公路而存在，并在地理上具有不可移動性，因此，其他企業(yè)很難進入這一市場；公路的公益性和公路養(yǎng)護的專業(yè)性也造成了養(yǎng)護市場難以形成。改革預(yù)期的難以實現(xiàn)，給養(yǎng)路工的預(yù)期利益蒙上陰影。養(yǎng)路工原本就認為收入差距在拉大，而企業(yè)又如此不景氣，因此思想情緒更處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。大部分的養(yǎng)路工文化程度低，年齡大，勞動技能差，影響了企業(yè)的發(fā)展；而養(yǎng)護企業(yè)由于利潤薄，效益差，又無法吸引高素質(zhì)的勞動者，以致形成一種惡性循環(huán)，養(yǎng)路工與養(yǎng)護企業(yè)的劣勢疊加效應(yīng)又會進一步引發(fā)養(yǎng)路工的不穩(wěn)定，甚至引發(fā)養(yǎng)路工“破罐破摔”的心態(tài)。

三、對“事改企”過程中養(yǎng)路工穩(wěn)定工作的幾點認識

“事改企”是交通事業(yè)發(fā)展的動力，而養(yǎng)路工的穩(wěn)定又是“事改企”的前提，二者內(nèi)在統(tǒng)一的結(jié)合點就是維護好廣大養(yǎng)路工的利益，抓住這個結(jié)合點，才能使得體制改革的攻堅任務(wù)與維護穩(wěn)定的硬任務(wù)成為統(tǒng)一的有機整體。

必須用科學發(fā)展觀指導“事改企”。我國30年的改革歷程基本上是按照先易后難的思路來推進的，矛盾相對較少、比較容易改的領(lǐng)域已基本完成了改革任務(wù)，而涉及利益主體多、成本高、矛盾深的領(lǐng)域則觸及不夠，特別是機制體制的改革一般都放在后期進行，并將其作為最后一個“堡壘”加以攻堅，這樣很多矛盾和問題便長期積累下來，從而加大了改革的難度。初期的改革由于僅僅涉及經(jīng)濟層面，因此要突破長期計劃經(jīng)濟形成的定勢，確實需要膽子再大一些，步子再快一些，而且允許試驗，允許失敗，對的就堅持，不對的就改回來。但今天的改革已涉及到深層次的機制體制問題，特別是“事改企”涉及的是人，而不是物，一旦發(fā)生失誤，就可能造成社會的不穩(wěn)，因此，對于養(yǎng)路工身份置換這類問題應(yīng)慎之又慎，而不能再像初期改革那樣義無反顧、大刀闊斧。面對收益與風險同在的深層次體制改革，必須努力做好養(yǎng)路工的穩(wěn)定工作，把風險降到最低，要摒棄那種機制激變、體制突變的思路，摒棄那種猛士鐵腕式、壯士斷腕式的改革模式，堅持漸進改革、增量改革。江蘇部分省轄市公路系統(tǒng)實行增量改革的一個重要方式是“老人老辦法，新人新辦法”，較好地處理了改革與穩(wěn)定的關(guān)系，一般而言，對“老人”即原先事業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)路工進行身份置換的難度較大，面臨的阻力也較大，而采取“老辦法”則相對易于為養(yǎng)路工接受?！靶氯恕贝蠖嗍切抡惺者M來的養(yǎng)路工，是增量部分，改革阻力相對較小，增量改革可以有效避免存量部分的不穩(wěn)定。

實踐表明，在“事改企”過程中必須用科學發(fā)展觀做指導，把公路交通事業(yè)的發(fā)展作為第一要義，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益，始終站在戰(zhàn)略的高度，處理好各種復雜的矛盾和問題，既總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，又抓住牽動全局的主要工作、事關(guān)群眾利益的突出問題，著力推進。

必須把“以人為本”原則貫穿“事改企”的全過程?！耙匀藶楸尽钡脑瓌t是科學發(fā)展觀的核心，也是公路系統(tǒng)“事改企”過程中必須始終遵循的一個基本原則?！笆赂钠蟆辈荒芤誀奚B(yǎng)路工的利益為代價，凡是涉及到養(yǎng)路工實際利益的改革舉措，出臺前應(yīng)準確把握社會心理和群眾情緒，充分考慮社會效果；在不違反原則規(guī)定的條件下，改革政策應(yīng)盡可能向改制職工和改制企業(yè)傾斜，并對利益受損的養(yǎng)路工實行合理補償，而不能認為他們利益受損是理所當然的，不能把改革的成本加到本來就屬于公路系統(tǒng)弱勢群體的養(yǎng)路工頭上。江蘇公路系統(tǒng)對身份置換的養(yǎng)路工給予合理的經(jīng)濟補償，對于即將退休的養(yǎng)路工，采取遞進打折享受事業(yè)退休工資的做法，即“97531”政策（距離提前退休年齡差1年的，給予9折事業(yè)退休工資；差2年的，給予7折；依此類推），證明是可行的。

實踐表明，在“事改企”的過程中，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好養(yǎng)路工的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，才能既推進改革，又確保穩(wěn)定。

必須依據(jù)實際情況審慎推進“事改企”的進程。公路系統(tǒng)的“事改企”是一項政策性和變數(shù)性很強的工作，必須根據(jù)實際情況審慎地推進，注意改革過程的循序漸進，注意改革力度與養(yǎng)路工承受度的合理調(diào)適，找到改革力度與養(yǎng)路工承受度之間的平衡點，把改革可能帶來的消極后果降到最低。切不可依據(jù)主觀意志，違背客觀實際，在沒有形成共識、沒有政策配套的情況下，通過行政手段急躁冒進；尤其不可迷信和夸大市場的作用，誤認為把養(yǎng)護企業(yè)和養(yǎng)路工完全推向市場，一切問題就可以迎刃而解。江蘇公路系統(tǒng)堅持先機制后體制的改革思路，不斷根據(jù)實際情況調(diào)整政策，在促使養(yǎng)護企業(yè)面向市場的同時從政策上給予一定的養(yǎng)護任務(wù)保證，以體現(xiàn)公路作為社會公共產(chǎn)品的公益性質(zhì)，從而穩(wěn)妥地推進了“事改企”的進程。

實踐表明，在“事改企”這種風險較大的改革步驟實施過程中，應(yīng)努力做到總體設(shè)計、分步實施。總體設(shè)計時，要提高政策的預(yù)見性，做到防患于未然；在分步實施時，要提高政策的協(xié)調(diào)性，降低“事改企”的變數(shù)。只有依據(jù)實際情況審慎地推進“事改企”，將改革的風險降到最低，才能有效地預(yù)防群體事件的發(fā)生。

必須切實維護養(yǎng)路工的合法權(quán)益?！笆赂钠蟆边^程中必須切實維護養(yǎng)路工的合法權(quán)益，特別是在養(yǎng)路工身份置換、人員分流安置、經(jīng)濟補償?shù)葐栴}上，要從政策上予以保證，并實現(xiàn)與地方政府的政策相配套、相對接。此外，公路管理部門還應(yīng)與政府一道責成企業(yè)對養(yǎng)路工負責，在養(yǎng)路工與企業(yè)發(fā)生矛盾時，公路管理部門與政府都應(yīng)注意維護養(yǎng)路工的合法權(quán)益。公路管理部門和政府在制定相關(guān)政策時，應(yīng)向身份置換的養(yǎng)路工傾斜?！笆赂钠蟆边^程中，向養(yǎng)路工作出適當?shù)耐讌f(xié)，這并不意味著公路管理部門和政府的無能，也不會削弱公路管理部門和政府的權(quán)威，相反，造成不可控制的群體性突發(fā)事件，公路管理部門和政府就會成為最大的形象受損者。江蘇公路管理部門緊緊依靠地方政府，主動協(xié)調(diào)政府主管部門出臺政策，保證養(yǎng)路工的利益。已經(jīng)改制的地方，公路管理部門與地方政府不斷完善相關(guān)政策，加速推動各項政策的落實；暫時沒有改制的地方，也在積極創(chuàng)造條件，根據(jù)實際情況擬定政策措施，以此來切實維護養(yǎng)路工的合法權(quán)益。

實踐表明，“事改企”過程中把維護養(yǎng)路工的合法權(quán)益放在首位，并從政策上給予保證，才能從根本上保證養(yǎng)路工的穩(wěn)定。

必須加大對企業(yè)幫扶的力度。在“事改企”的過程中，應(yīng)該認識到養(yǎng)護公司畢竟不完全等同于生產(chǎn)型、經(jīng)營性的企業(yè)，還具有社會公益性、服務(wù)性的特點，因此公路管理部門有責任對養(yǎng)護企業(yè)“扶上馬，送一程”，加大對企業(yè)的幫扶力度，促使企業(yè)提高效益，從而有能力保證養(yǎng)路工的穩(wěn)定?！笆赂钠蟆边^程中，江蘇公路管理部門組織養(yǎng)路工通過無記名投票的方式選舉產(chǎn)生企業(yè)的發(fā)起人，用選票保證企業(yè)發(fā)起人對養(yǎng)路工負責。在規(guī)范養(yǎng)護項目承發(fā)包形式時，通過采用競爭性談判與招投標相結(jié)合的方式、市域內(nèi)部邀標的方式、合理價中標的方式，形成對養(yǎng)護企業(yè)的適度保護，既體現(xiàn)公平公正，也合理合法。對養(yǎng)護企業(yè)的資質(zhì)進行認證，使其獲得市場的“準入證”；向有關(guān)部門爭取優(yōu)惠的稅收政策，更好地體現(xiàn)公路作為社會公共服務(wù)產(chǎn)品的屬性；幫助養(yǎng)護企業(yè)開展沿路經(jīng)濟活動，探索出多種經(jīng)營、以副養(yǎng)主的新路子；公路管理部門的這些幫扶措施可以為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的空間，為保證養(yǎng)路工的穩(wěn)定提供堅實的基礎(chǔ)。

實踐表明，公路管理部門幫助企業(yè)提高闖蕩市場的能力，并增強其“造血”功能，才能夠穩(wěn)定養(yǎng)路工的人心；給予養(yǎng)護企業(yè)三至五年的過渡期，才能為公路系統(tǒng)長治久安打下堅實的基礎(chǔ)。

養(yǎng)路工的穩(wěn)定工作是公路系統(tǒng)“事改企”的一項硬任務(wù)，特別是2009年，整個交通系統(tǒng)將面臨更加嚴峻的考驗。國際金融危機已向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延，養(yǎng)護企業(yè)面臨的窘境勢必會殃及養(yǎng)路工的利益，穩(wěn)定問題不容樂觀；隨著公路收費站的逐步取消，江蘇將有5000多名收費員面臨轉(zhuǎn)崗問題，因此整個交通系統(tǒng)維護穩(wěn)定的任務(wù)將更加艱巨。面對維護穩(wěn)定的新形勢和維護穩(wěn)定的硬任務(wù)，江蘇交通系統(tǒng)既要堅定不移地積極探索、勇于創(chuàng)新，又要科學改革、以人為本；既要總攬全局、突出重點，又要先易后難、循序漸進，不斷提高改革決策的科學性、增強改革措施的協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌兼顧公路養(yǎng)護體制改革及養(yǎng)路工的穩(wěn)定，為實現(xiàn)公路交通事業(yè)又好又快地發(fā)展作出貢獻?！?/p>

責任編輯：黃 杰