完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法思考

魏月霞

目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律框架已初步形成，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了有力的法律保障。然而不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行立法在許多方面仍存在不足，制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，亟需加以完善。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法的歷史考察

相對于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐，其立法起步較晚。上世紀(jì)80年代末以前，我國在立法上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是禁止的。1982年憲法第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”1986年《民法通則》第80條第3款也規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！?/p>

我國在立法上第一次明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法地位的是1988年《憲法修正案》第2條，該條對i982年《憲法》第10條第4款進行了修改，取消了土地不得出租的規(guī)定，同時增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)。此后，我國陸續(xù)出臺或修改法律，逐步將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。1988年《土地管理法》第2條第4款規(guī)定，國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。1993年《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定，在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。1994年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》，提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制”，并規(guī)定了轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股4種流轉(zhuǎn)方式。1995年《擔(dān)保法》第34條規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用可以抵押。同年，國家土地管理局發(fā)布了《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》，對“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題作了具體規(guī)定。進入21世紀(jì)以后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)再度升溫，依靠零散的法律規(guī)定已遠遠不能滿足土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，亟需一部統(tǒng)一的專門的法律予以規(guī)范。

2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、主體、程序、方式以及流轉(zhuǎn)合同的條款、爭議的解決等作了系統(tǒng)規(guī)定，結(jié)束了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法的分散狀態(tài)。此后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進入新一輪立法高潮。2003年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》，2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，2007年《物權(quán)法》頒布，基本沿襲了《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，并將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)加以規(guī)定。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法的不足

(一)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人范圍狹窄

我國現(xiàn)行立法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)劃分為兩種：一種是家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)，適用于農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地等；另一種是其他方式的土地承包經(jīng)營權(quán)，適用于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村“四荒”土地，可依法采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。對于這兩種承包方式的流轉(zhuǎn)當(dāng)事人，法律作了不同的限制。

對承包人的限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條、47條、48條的規(guī)定，家庭承包的承包方必須是木集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，以其他方式承包的承包方不限于本集體經(jīng)濟組織成員，但在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)，而且本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。

對受讓人的限制。根據(jù)《土地承包法》第33條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。在同等條件下。本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。”

可見，家庭承包的承包方被限定為本集體經(jīng)濟組織的成員，受讓方必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人，具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的這種身份限制，造成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，一些富有管理經(jīng)驗、擁有先進技術(shù)設(shè)備的經(jīng)濟組織和個人難以通過流轉(zhuǎn)市場從事生產(chǎn)經(jīng)營，阻礙了農(nóng)村土地資源的合理配置。

(二)流轉(zhuǎn)方式受到限制

我國現(xiàn)行法律根據(jù)承包的土地不同，規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式也不盡相同。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股以及“其他方式”。其中，林地的承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。通過其他方式取得的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。應(yīng)該說，立法對其他方式的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式規(guī)定得比較明確充分，而家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定則比較模糊?！捌渌绞健敝惺欠癜ǖ盅?，除林地外，耕地、草地的承包經(jīng)營權(quán)允許不允許繼承，答案并不明確。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進一步解釋為“其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式”，但仍沒有從根本上解決問題。從我國現(xiàn)行立法的規(guī)定來看，抵押和繼承在家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中仍然受到限制。

(三)流轉(zhuǎn)行為須得他人同意

《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“……采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意：采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案?！钡?1條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！边@就意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包方同意，否則轉(zhuǎn)讓行為無效。這種規(guī)定實際上剝奪了農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的最終決定權(quán)，在需要轉(zhuǎn)讓土地而又無法取得發(fā)包方同意的情況下造成土地拋荒、撂荒?，F(xiàn)實生活中，發(fā)包方也常常以此為借口，干擾土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，擾亂流轉(zhuǎn)秩序。

(四)流轉(zhuǎn)登記制度不夠科學(xué)

《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！钡?8條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！薄段餀?quán)法》在第127條、第129條中作了與此相同的規(guī)定。可見，我國立法對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取的是債權(quán)意思主義變動模式，登記僅具有對抗效力。法律的這種規(guī)定主要是考慮目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要是在本集體經(jīng)濟組織成員之

間進行的，登記公示的必要性不大。然而。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人身份限制的取消，流轉(zhuǎn)主體將日益多元化，不僅有本集體經(jīng)濟組織成員，還有本集體經(jīng)濟組織以外的成員、城鎮(zhèn)居民等，而在債權(quán)意思主義模式下，是否登記完全取決于當(dāng)事人的自愿，無形中增加了交易風(fēng)險，不利于對權(quán)利人的保護。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法的建議

(一)擴大流轉(zhuǎn)當(dāng)事人范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條件不在于當(dāng)事人是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，而應(yīng)看是否更有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)農(nóng)民收益的最大化。另外，隨著我國戶籍制度改革的深入，農(nóng)民也不再是身份的象征，而是一種職業(yè)，任何具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿、具有一定勞動能力和經(jīng)營能力的人都可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。因此，應(yīng)該打破流轉(zhuǎn)當(dāng)事人身份的限制，允許本集體經(jīng)濟組織以外的成員進行家庭承包，允許城鎮(zhèn)居民參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的多元化，建立開放型的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

應(yīng)該強調(diào)的是，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)主體多元化，必須堅持兩點：一是依法自愿有償原則，承包方對是否流轉(zhuǎn)具有自主決定權(quán)，任何組織和個人尤其是政府不得非法干擾或強迫土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的具體價格由雙方當(dāng)事人根據(jù)市場行情平等協(xié)商；二是嚴(yán)格遵守三個“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

(二)進一步明確流轉(zhuǎn)方式

明確規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。有人擔(dān)心在農(nóng)村土地具有社會保障功能的情況下，允許家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，農(nóng)民會失去土地而喪失基本的生活保障，影響社會穩(wěn)定。筆者認(rèn)為此種擔(dān)心有一定道理。但不能成為限制抵押的理由。其一，在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下，長期以來，農(nóng)民被排除在國家的社會保障體系之外，土地之于農(nóng)民確實承擔(dān)著一定的社會保障作用。但這種保障作用不能夸大化，更不應(yīng)該予以正當(dāng)化和長期化。社會保障是國家和政府的責(zé)任，不應(yīng)讓公民個人來承擔(dān)，農(nóng)民的社會保障問題最終應(yīng)該通過建立健全農(nóng)村社會保障制度來實現(xiàn)，而不能簡單地依靠禁止抵押來解決。其二，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對土地的依賴性減弱，尤其是東部一些地區(qū)，農(nóng)民的就業(yè)渠道多元化，土地已不是農(nóng)民唯一的收入來源和就業(yè)生存保障，這就大大降低了農(nóng)民對土地的依附性，弱化了土地的社會保障功能。其三，我國農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍缺乏資金，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，不僅可以為農(nóng)民進行土地投入獲取資金，也可為土地規(guī)模經(jīng)營提供條件。其四，我國現(xiàn)行法律已明確規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而轉(zhuǎn)讓與抵押的后果是相同的，因此，禁止抵押已沒有太多的實際意義。

明確規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。我國《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承在法律上已不存在障礙。關(guān)于繼承人的問題。筆者認(rèn)為，在允許多種主體參與流轉(zhuǎn)的情況下，繼承人不應(yīng)有身份的限制，不論繼承人是否為本集體經(jīng)濟組織成員，是農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)業(yè)戶口，均可繼承土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，為防止土地細碎化，確保土地規(guī)模效益，可以規(guī)定遺產(chǎn)分割采取折價補償?shù)霓k法，禁止對土地再行分割。

(三)允許土地承包經(jīng)營權(quán)依法自由轉(zhuǎn)讓

物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)，權(quán)利人只要不違反法律強制性規(guī)定和損害社會公共利益及公序良俗，就可以按照自己的意志對物獨立進行直接支配，無須得到他人的同意。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，其支配權(quán)表現(xiàn)為承包人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有權(quán)自主決定其承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)，其他任何單位和個人不得干涉。事實上，我國現(xiàn)行立法的相關(guān)規(guī)定也體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的支配權(quán)性質(zhì)。如《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。第34條規(guī)定，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。顯然，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)“發(fā)包方同意”的規(guī)定不僅違反了物權(quán)的支配權(quán)屬性，也與立法本身的規(guī)定相矛盾。對此。筆者建議，取消土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中須經(jīng)“發(fā)包方同意”的規(guī)定，只要承包方不違反法律關(guān)于不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途等強行性規(guī)定，就應(yīng)該允許承包方按照自己的意志流轉(zhuǎn)，

(四)確立土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)形式主義變動模式

債權(quán)形式主義模式是指物權(quán)因法律行為發(fā)生變動時，除債權(quán)合意之外，僅需踐行登記或交付的法定形式，即足以發(fā)生物權(quán)變動的效果。也就是說，要使物權(quán)發(fā)生變動，僅有當(dāng)事人的債權(quán)意思表示還不夠，還必須履行登記或交付的法定方式。換言之，公示原則所需的登記或交付等公示方法是物權(quán)變動成立和生效要件。債權(quán)形式主義模式不僅使物權(quán)變動雙方當(dāng)事人的意思得到合理尊重，同時使物權(quán)的變動和第三人的外部關(guān)系有機統(tǒng)一起來，有利于維護交易安全。我國《物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力：未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！睋?jù)此，我國不動產(chǎn)物權(quán)的變動實際上采取的是債權(quán)形式主義模式，但在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)上卻采取了“除外”規(guī)定，這不能不說是立法的一個缺陷。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地改革的核心，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的大局，其流轉(zhuǎn)安全性必須借助于一定的公示手段。為避免法律體系混亂，土地承包經(jīng)營權(quán)變動模式應(yīng)該和整個物權(quán)法體系協(xié)調(diào)一致，采取債權(quán)形式主義變動模式，不宜在一般不動產(chǎn)登記制度之外另搞一套登記制度。