淺談我國城市治理中的弱勢(shì)群體參與

陳麗麗

伴隨著我國城市化的快速發(fā)展，如何科學(xué)有效地治理城市已成為一個(gè)挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實(shí)命題。在我國公眾參與城市治理本身并不多見，尤其是弱勢(shì)群體參與城市治理的廣度和深度更是微乎甚微。即使政府已經(jīng)出臺(tái)了一些政策并付諸實(shí)踐，但并未取得實(shí)質(zhì)性的突破，弱勢(shì)群體數(shù)量大，其利益仍未得到充分表達(dá)。我國的弱勢(shì)群體參與城市治理的程度仍舊有待提高。

一、基本概念

(一)治理與城市治理

“治理”fGovernancel最早是在1989年世界銀行一份描述非洲環(huán)境狀況的報(bào)告中(Crisis in governance)出現(xiàn)的，之后，這一風(fēng)靡全球的概念被許多國際組織和機(jī)構(gòu)開始頻繁使用，同時(shí)許多政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理學(xué)家也都紛紛將“Governance”引入到其學(xué)科中來，并賦予它新的內(nèi)涵。20世紀(jì)90年代以來，西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家主張用“治理”(Governance)取代“統(tǒng)治”(Government)，各國的城市政府也相繼將這一理念引入到城市管理中。通過不斷的實(shí)踐及理念的更新，城市治理日益成為現(xiàn)代城市管理的新模式。

城市治理要建立一個(gè)整合的政府或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，采用一種新的機(jī)制，運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，充分地鼓勵(lì)公眾參與，解決城市宏觀和微觀問題。城市治理包括政府管理和公眾參與兩個(gè)方面，要在城市主體或城市利益相關(guān)者即政府部門、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的營利組織、市民社會(huì)和公眾群體之間建立起一種聯(lián)系、運(yùn)行機(jī)制：制度安排，在這個(gè)基礎(chǔ)上通過對(duì)話、合作及參與來分擔(dān)城市決策的能力，解決城市發(fā)展的各種公共問題。

(二)弱勢(shì)群體

我國正處于社會(huì)加速轉(zhuǎn)型時(shí)期。伴隨社會(huì)的轉(zhuǎn)型，城市中不可避免地出現(xiàn)了一個(gè)占城鎮(zhèn)總?cè)丝谙喈?dāng)大比例的弱勢(shì)群體。我國目前城鎮(zhèn)中的弱勢(shì)群體，主要包括城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)的職工、一部分進(jìn)城農(nóng)民工、殘疾人和孤寡老人、一些靠乞討為生的人群等，他們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)政治活動(dòng)中處于弱勢(shì)地位。公眾參與是實(shí)施城市治理的重要組成部分，弱勢(shì)群體是公眾中不可缺少的力量，因此，城市政府在現(xiàn)代城市治理中不能忽視城市弱勢(shì)群體的參與。

二、我國弱勢(shì)群體參與城市治理現(xiàn)狀及存在問題

(一)弱勢(shì)群體參與意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不到位

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國正極力轉(zhuǎn)變政府職能，從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)換仍不到位，不徹底。在城市治理中，政府認(rèn)為除了自身之外的其他主體，如農(nóng)民工這樣的弱勢(shì)群體缺乏必要的治理經(jīng)驗(yàn)及能力，因此他們是否參與都無關(guān)緊要。對(duì)于弱勢(shì)群體而言，參與意識(shí)也不強(qiáng)。他們有的認(rèn)為自己地位較低，說話分量有限，是否參與城市治理無關(guān)緊要，于是主動(dòng)放棄了權(quán)利：有的則認(rèn)為政府早就制定好決策了，讓他們參與討論、聽證等只不過是走形式而已。

(二)廣大弱勢(shì)群體文化程度低，參與能力低

廣大弱勢(shì)群體文化水平不高，又沒有條件去參加一些參政能力方面的培訓(xùn)，所以缺乏城市公共事務(wù)的相關(guān)管理知識(shí)及技能，參與能力及參與熱情都較低。盡管公民受教育程度與公民的參與興趣、能力不一定成正比，但參與治理和其受教育程度無疑有著密切的聯(lián)系。掌握一定的科學(xué)文化知識(shí)，是弱勢(shì)群體參與城市治理的基本條件。城市政府不能因?yàn)樗麄兊膮⒄芰τ邢薅鴮⑺麄兣懦诔鞘兄卫碇黧w之外。

(三)利益表達(dá)不足，參與渠道不暢，參與程度不高

目前，我國城市政府為公眾尤其是弱勢(shì)群體提供的制度內(nèi)參與渠道有限，主要包括人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、信息公示制度、聽證會(huì)制度、重大問題民主討論協(xié)商制度。就目前情況看，這些制度的實(shí)施效果均不是很理想。進(jìn)入人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議的幾乎找不到弱勢(shì)群體代表的身影，偶爾發(fā)現(xiàn)有打工者的身影，那也是打工者中的佼佼者，很可能已經(jīng)通過自己創(chuàng)業(yè)現(xiàn)在成了企業(yè)主，早已不是弱勢(shì)群體了。

三、對(duì)策及建議

(一)轉(zhuǎn)變觀念，建立完善政府支持系統(tǒng)

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，有什么樣的觀念就會(huì)產(chǎn)生發(fā)什么樣的行動(dòng)。城市政府應(yīng)該盡快將官本位、政府本位的陳腐思想轉(zhuǎn)變到公民本位、社會(huì)本位的理念上來，徹底消除城市政府官員所具有的官本位意識(shí)和儒家文化“人治”思想。城市政府應(yīng)建立完善的支持系統(tǒng)，鼓勵(lì)并給予機(jī)會(huì)讓廣大弱勢(shì)群體參與城市治理：弱勢(shì)群體應(yīng)變被動(dòng)的接受管理者為積極主動(dòng)的參與者，珍惜、重視憲法所賦予自己的參與權(quán)利，積極參與并且勇敢地表達(dá)自己的利益訴求。

(二)提高弱勢(shì)群體文化水平，提升參與素質(zhì)

一般來說，人們受教育的程度愈高，其參與素質(zhì)越高。我國弱勢(shì)群體整體上文化素質(zhì)低，制約了他們參與城市治理能力的提高。早在20世紀(jì)上半葉，美國國會(huì)就專門設(shè)立基金項(xiàng)目，由高校和某些政府機(jī)構(gòu)專門承擔(dān)了公民參與技能、技巧的培訓(xùn)和公民參與意識(shí)的教育，這些項(xiàng)目至今在有些州還存在。借鑒美國政府的經(jīng)驗(yàn)，我國的城市政府也應(yīng)該盡早開展針對(duì)弱勢(shì)群體的教育和培訓(xùn)，提高他們的文化素質(zhì)，提升弱勢(shì)群體參與城市治理的能力。

(三)拓寬并規(guī)范參與渠道，提高參與制度化

首先，應(yīng)提高弱勢(shì)群體的組織化程度。社會(huì)弱勢(shì)群體之所以處于弱勢(shì)地位，與其內(nèi)部缺乏組織化有很大的關(guān)系。高度組織化的利益集團(tuán)在管理知識(shí)和技能方面可以相互影響相互促進(jìn)，有益于發(fā)揮集體的智慧去參與城市治理。對(duì)弱勢(shì)群體而言，以組織形式來表達(dá)自己的觀點(diǎn)要比分散的個(gè)人行為更易達(dá)到目的。其次，拓寬參與渠道，逐步提高弱勢(shì)群體參與的制度化水平。加強(qiáng)公民尤其是弱勢(shì)群體參與的制度化，是擴(kuò)大公民參與的根本制度保證。要實(shí)現(xiàn)政治參與的制度化，就要在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，建立必要的法律制度，對(duì)公民尤其是弱勢(shì)群體的參與進(jìn)行法律確認(rèn)和必要的規(guī)范，做到有法可依，有法必依，使公民的參與經(jīng)?；⒅贫然?、程序化。