我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革探討

崔國平

中圖分類號：G206.2 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：從規(guī)制角度來講，我國傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制正在趨于規(guī)范化，但也存在著很多弊端，主要有缺少國家法高度的專門法、缺乏法定獨立的規(guī)制機構(gòu)、內(nèi)容規(guī)制松緊失度、二元體制結(jié)構(gòu)等。因此亟需加快對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制進行改革，包括加強政府規(guī)制的合法性基礎(chǔ)，加強內(nèi)容規(guī)制，對產(chǎn)業(yè)的組織政策進行改革等。

關(guān)鍵詞：傳媒產(chǎn)業(yè) 政府規(guī)制 內(nèi)容規(guī)制 產(chǎn)業(yè)組織

新媒體的迅速成長為我國傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴張?zhí)峁┝藦姶髣恿?。傳媒產(chǎn)業(yè)對內(nèi)開展體制改革，積極推動企業(yè)化轉(zhuǎn)型，對外拓展投資空間，發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化。但是我國傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大多屬于計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，依托的不是市場發(fā)展規(guī)律，而是政策施惠的結(jié)果。同時由于產(chǎn)業(yè)與事業(yè)兩種完全不同的組織邏輯集于傳媒一身，嚴重阻礙傳媒業(yè)的發(fā)展。要想有大的飛躍，需要通過規(guī)制的突破來解放生產(chǎn)力。本文分析了我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在的弊端，并提出了我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的具體內(nèi)容。

我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在的弊端

從規(guī)制角度來講，我國傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制正在趨于規(guī)范化，但由于我國經(jīng)濟正處在由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，政府規(guī)制又帶有很大的隨機性和主觀性，帶來不少負面作用。目前政府規(guī)制的弊端主要有：

缺少有國家法高度的專門法。在我國傳媒領(lǐng)域效力最高的法律文件通常是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，如《報紙管理暫行規(guī)定》、《出版管理條例》、《廣播電視管理條例》，更多的規(guī)制依據(jù)是相關(guān)部門制定的各種政策法規(guī)、條例，甚至是行政命令、行政措施、意見和領(lǐng)導的講話等，缺少《新聞法》《出版法》這樣上升到國家法高度的分類法，難以保證規(guī)制的權(quán)威和完善。

缺乏法定、獨立的規(guī)制機構(gòu)。目前我國政府對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，依據(jù)行政隸屬關(guān)系，主要以行政手段直接干預(yù)和約束傳媒的行為，很大程度上帶有計劃經(jīng)濟管理體制延續(xù)的性質(zhì)。政府既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實際經(jīng)營者，政企、政事、管辦不分，使市場機制難以發(fā)揮有效配置資源的作用。

內(nèi)容規(guī)制松緊失度。政府對出版物、節(jié)目等的規(guī)制松緊失度。對一些內(nèi)容的審查過于嚴格，如對重大選題的出版都實行選題報批制，未經(jīng)批準不得擅自出版。這在一定程度上降低了傳媒的時效性，增加了規(guī)制成本；而對一些節(jié)目的低俗化、有償新聞、虛假廣告的規(guī)制形同虛設(shè)，懲辦制度過于寬松，違法仍有利可圖。

二元體制結(jié)構(gòu)造成傳媒產(chǎn)業(yè)主觀上缺乏活力。我國已經(jīng)組建的幾十家傳媒產(chǎn)業(yè)集團大多還按照“事業(yè)體制、企業(yè)化運營”的二元體制結(jié)構(gòu)在運行。由于體制上的障礙，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，造成市場主體不明確，產(chǎn)權(quán)不明晰，投融資不順暢，少有跨行業(yè)的投資和經(jīng)營，缺乏多元化的贏利渠道，單純依靠自身的滾動發(fā)展，因而增長緩慢，抗風險能力弱。

尋租活動造成社會資源浪費。規(guī)制俘虜理論證明許多管理者和被規(guī)制者最終變成了規(guī)制的既得利益者。在我國傳媒產(chǎn)業(yè)這樣的漸進轉(zhuǎn)型經(jīng)濟部門，一些政府部門通過行政壟斷的方式來阻止市場競爭，維護本部門、本地區(qū)所屬傳媒機構(gòu)的利益，實際上也是通過規(guī)則制定來設(shè)租和尋租。從社會總福利的角度看，社會效益損失嚴重。

人為配置傳媒網(wǎng)絡(luò)嚴重阻礙產(chǎn)業(yè)的擴張。受到均衡思想的影響和支配，建國后，為適應(yīng)政治宣傳和計劃經(jīng)濟的需要，中央政府依照行政區(qū)劃人為配置傳媒網(wǎng)絡(luò)，形成中央級媒體、省級媒體、地區(qū)級媒體和縣級媒體四級媒體類型。地區(qū)壁壘、媒體壁壘和行業(yè)壁壘直接導致結(jié)構(gòu)松散、市場集中度偏低。

外資規(guī)制的深度和力度不夠。我國傳媒外資準入規(guī)制的力度和深度不夠，對外資可能產(chǎn)生與己經(jīng)產(chǎn)生的負面影響缺乏信心，外資逐利沖擊國內(nèi)規(guī)制體系。主要問題有：規(guī)制與現(xiàn)實矛盾；立法級別不高，權(quán)威性差，“暫行規(guī)定”多；隨意“調(diào)整，政策急放急收，缺乏外資準入的全面戰(zhàn)略；外資危機預(yù)警機制尚未建立。

知識產(chǎn)權(quán)的保護力度不夠。傳媒業(yè)知識產(chǎn)權(quán)糾紛的特點表現(xiàn)為：傳媒內(nèi)容和表現(xiàn)形式被剽竊、非法使用、改頭換面的現(xiàn)象嚴重；傳媒機構(gòu)間的不正當競爭行為日漸凸顯；原創(chuàng)性的知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的市場份額被逐漸擠占、侵蝕，原創(chuàng)的積極性受到挫傷。主要原因是保護知識產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)運行機制還不夠健全，配套的政策還沒有完全落實。

傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的內(nèi)容

傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的改革，要從更多地靠政府政策主導和財政撥款的發(fā)展階段，向由政府規(guī)制和市場機制共同推動的傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段跨越。我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革應(yīng)遵循先立法后改革的原則，對規(guī)制的改革目標、程序、機構(gòu)設(shè)置及責權(quán)劃分、被規(guī)制企業(yè)的責權(quán)利關(guān)系、價格、服務(wù)質(zhì)量、新企業(yè)的準入條件、競爭企業(yè)間的關(guān)系等重要政策內(nèi)容做出規(guī)定。

對傳媒按屬性進行分類是政府規(guī)制的基礎(chǔ)。公益性傳媒事業(yè)承擔著意識形態(tài)工具的職能，確保執(zhí)政黨和國家的宣傳效果。對于公益性傳媒事業(yè)要以政府為主導，以激發(fā)活力、改善服務(wù)為重點，調(diào)整資源配置，逐步構(gòu)建起高效的傳媒服務(wù)體系；對于經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)要堅持以市場為主導，以轉(zhuǎn)企改制為重點，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)格局，發(fā)揮信息傳遞、社會服務(wù)等職能，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。

（一）加強傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的合法性基礎(chǔ)

由于我國傳媒產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)嚴重滯后，構(gòu)建完備的法律法規(guī)體系只能分步實施。近期的目標是：建立以《新聞法》、《出版法》為核心，以行政法規(guī)為骨干，以部門行政規(guī)章為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)和規(guī)章為補充的傳媒產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系。國家新聞出版總署在公布的2010年工作規(guī)劃中，將《新聞法》、《出版法》的立法工作列入計劃，而且“也被納入到全國人大的立法規(guī)劃”。遠期目標是待條件成熟時，統(tǒng)一制訂一部《傳媒法》，形成真正統(tǒng)一、科學、成熟的傳媒產(chǎn)業(yè)法制體系。

（二）強化傳媒產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容規(guī)制

確保文化安全、意識形態(tài)安全。西方發(fā)達國家將經(jīng)濟與文化有機地結(jié)合起來，通過各種手段和信息網(wǎng)絡(luò)向世界傳播其價值觀念、政治模式和生活方式。所以一旦開放傳媒業(yè)的外資，將產(chǎn)生經(jīng)濟與文化的雙重影響。因此要從法律層面，有效規(guī)制外資的進入，確保部分傳媒的公益性。

提高輿論監(jiān)督和引導水平。傳媒具有獨特的輿論力量，有著與政府有別的影響力，甚至有時會產(chǎn)生政府無法抗拒的“第三種力量”。我國傳媒的產(chǎn)業(yè)化必然影響新聞傳媒作為輿論公器的價值觀。一方面，更加關(guān)注社會與民生，但其從業(yè)者的私利也成為影響輿論監(jiān)督和引導的重要負面因素。監(jiān)察媒體正確地行使輿論監(jiān)督權(quán)，就成為了政府必須面對的問題，需要政府制定出明確的法律法規(guī)。

實行嚴格的職業(yè)資格制度。傳媒產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員掌握著其它職業(yè)群體所不具有的話語權(quán)，而這種話語權(quán)可能對公民或組織的眾人利益造成直接影響。為加強傳媒專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)，國家對在正式傳媒單位從事專業(yè)技術(shù)工作所必備的素質(zhì)和能力進行認定，對新聞傳媒的從業(yè)人員實行嚴格職業(yè)資格制度。

（三）傳媒產(chǎn)業(yè)組織政策的規(guī)制改革

1.放松我國傳媒市場進入規(guī)制。市場準入規(guī)制是國家對市場進行干預(yù)的基本規(guī)制，是政府管理市場的起點，又是一系列后續(xù)管理措施實施的基礎(chǔ)。在越來越強調(diào)傳媒產(chǎn)業(yè)屬性，鼓勵傳媒參與市場競爭的今天，首先應(yīng)該實現(xiàn)我國傳媒產(chǎn)業(yè)經(jīng)營許可制度規(guī)范化、公開化。因此，在確保國有經(jīng)濟在傳媒業(yè)的主體地位的前提下，政府應(yīng)放松傳媒產(chǎn)業(yè)的進入規(guī)制，取消傳媒企業(yè)的行政級別，鼓勵公平競爭，激發(fā)民間資本與外資的活力，為業(yè)外資本進入傳媒產(chǎn)業(yè)提供良好的機遇。

2.建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度。對傳媒產(chǎn)業(yè)來說，解放生產(chǎn)力的關(guān)鍵在于從制度上確立產(chǎn)業(yè)主體的市場地位，從體制上完成傳媒產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和流通方式向市場經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型。其中體制層面的法律規(guī)范需解決的核心問題是“兩個制度”的問題，即建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度就是要建立歸屬清晰、產(chǎn)權(quán)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的經(jīng)濟制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度是指在產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，打破行業(yè)、地域的界限，對優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)化配置。

3.調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局的政府規(guī)制。在各地傳媒產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實踐的推動下，主管部門開始漸進式的對傳媒業(yè)的區(qū)域結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。但傳媒產(chǎn)業(yè)要有突破性的進展，必須打破傳媒領(lǐng)域自成體系、單兵獨進的格局，按照合作發(fā)展、共創(chuàng)未來的原則，擴大合作領(lǐng)域，創(chuàng)新合作方式，在共同開發(fā)傳媒資源、豐富內(nèi)容生產(chǎn)、促進傳媒要素流動、規(guī)范市場秩序、拓展市場營銷等方面取得進展。通過政策引導，聯(lián)動發(fā)展，積極推動產(chǎn)業(yè)項目合作，用市場之手加大傳媒業(yè)的關(guān)聯(lián)度，積極促進東、中、西部傳媒優(yōu)勢互補、共贏局面的形成。

4.提升傳媒整合產(chǎn)業(yè)價值鏈能力。把握傳媒產(chǎn)業(yè)資源整合的關(guān)鍵，要抓住幾個方面：一是主導力量要從“有形的手”轉(zhuǎn)向“無形的手”，要有效規(guī)避傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展依靠行政手段的固定思維和依賴思想，承擔起現(xiàn)代企業(yè)的職責；二是組織形態(tài)要從“獨家”轉(zhuǎn)向“多元”，積極推進股份化改造等多元的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)組織形式。傳媒產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建應(yīng)該交由市場來完成，在政府規(guī)制的正確引導下，遵循市場規(guī)律，探索一條市場推動型的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建之路。

5.加強傳媒產(chǎn)業(yè)的反壟斷規(guī)制。當前我國傳媒產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)基本屬于寡頭壟斷型。隨著規(guī)制的放松，兼并、集中的趨勢越趨明顯。出于保護公眾利益的需要以及對超大傳媒集團妨礙自由競爭的考慮，西方國家政府對超大型的傳媒集團都有嚴格的規(guī)模標準限制、分拆的處理辦法。我國政府也要嚴格執(zhí)行《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等，并考慮這些法律對傳媒產(chǎn)業(yè)的適用性領(lǐng)域，制定相關(guān)的法規(guī)和市場交易規(guī)則，維護傳媒市場自由、公正的秩序。

6.加強知識產(chǎn)權(quán)的保護力度。從整體上來講，傳媒業(yè)屬于版權(quán)產(chǎn)業(yè)，不僅要培養(yǎng)創(chuàng)新能力，而且要保護創(chuàng)新的成果。要加大傳媒業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護，對于我國政府來說，應(yīng)該適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和高科技應(yīng)用的需要，加強版權(quán)條例等相關(guān)法律法規(guī)的立法，健全運行機制和配套政策，內(nèi)容要詳細清楚；司法上要讓侵權(quán)方承擔更多的舉證責任，減除一些被侵權(quán)方的舉證責任。將民事侵權(quán)行為刑事化，加大懲罰力度，這對版權(quán)侵權(quán)有很大的威懾作用。要建立集體版權(quán)組織和建立版權(quán)交易中心。

7.成立行業(yè)自律組織。行業(yè)協(xié)會具有獨特的職能，而且是行政管理部門所不能替代的。主要有貫徹政府的有關(guān)政策法規(guī)、制定行業(yè)自律規(guī)則、協(xié)調(diào)行業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益之間的矛盾、進行行業(yè)內(nèi)的互助和協(xié)作、進行專業(yè)技術(shù)方面的交流和培訓、產(chǎn)業(yè)內(nèi)信息統(tǒng)計及產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)測等。政府還要對行業(yè)協(xié)會給予必要的支持。借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗，行業(yè)協(xié)會應(yīng)注意以下幾點：籌集充足的資金；評議會委員的構(gòu)成多元化；確定其職責和權(quán)限；保持獨立性和權(quán)威性。

8.對規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制改革。合法性是對規(guī)制機構(gòu)的首要要求，以法律為基礎(chǔ)建立法定的規(guī)制機構(gòu)；規(guī)制機構(gòu)行使權(quán)力必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，遵守法定程序，規(guī)制內(nèi)容清晰明確。規(guī)制機構(gòu)決策與意志的獨立性，意味著獨立的委員會制和獨立的運作機制。在現(xiàn)階段，建議設(shè)立國務(wù)院直屬的統(tǒng)一的規(guī)制機構(gòu)，對傳媒行業(yè)實行政府規(guī)制。待條件成熟，再建立獨立于政府部門的規(guī)制機構(gòu)。

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