2009水價(jià)詠嘆調(diào)

叢 萍

進(jìn)入2009年，各地水價(jià)“漲”聲四起。

1月1日，廣州自來水全面提價(jià)；4月1日，南京上調(diào)自來水價(jià)，無錫、揚(yáng)州、常州等城市也將價(jià)格上調(diào)方案提上日程；4月27日，上海市發(fā)改委舉行居民用戶水價(jià)調(diào)整聽證會(huì)；5月6日，沈陽市物價(jià)局召開調(diào)整自來水價(jià)格和污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)；6月1日起，昆明居民生活用水提價(jià)0.8元；7月31日，河南洛陽召開城市供水價(jià)格改革調(diào)整聽證會(huì)……目前北京市的水價(jià)為5.04元，按照《21世紀(jì)初首都水資源整理與規(guī)劃》的要求，綜合水價(jià)要達(dá)到6元，仍然有上調(diào)的空間，北京水務(wù)部門也表示，已經(jīng)將調(diào)整水價(jià)列入今年工作日程，各項(xiàng)調(diào)研測(cè)算工作正在進(jìn)行中。

對(duì)于這一輪漲價(jià)風(fēng)潮，各方眾說紛紜。

居民一方，反對(duì)的認(rèn)為會(huì)增加生活成本，支持的認(rèn)為此舉有利于節(jié)約水資源；專家一方，支持的聲音顯然占了上風(fēng)，依靠?jī)r(jià)格杠桿來解決水資源使用和保護(hù)的諸多問題被寄予頗高期望；企業(yè)一方，在長(zhǎng)期的賠本經(jīng)營(yíng)、外資進(jìn)入供水市場(chǎng)等因素的綜合作用下，低價(jià)格已經(jīng)成為水務(wù)企業(yè)生存發(fā)展的瓶頸；政府一方，資源型產(chǎn)品價(jià)格的改革正在推進(jìn)，水只是其中之一，勢(shì)在必行。

是不是價(jià)格漲了，資源就能保住了?

未能反映價(jià)值的價(jià)格

城市用水的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能反映價(jià)值。

在一次由清華大學(xué)環(huán)境工程系、中國(guó)水網(wǎng)和搜狐公益頻道等主辦“解讀水價(jià)問題”的小型論壇上，被提及最多的漲價(jià)理由是“缺水”。

中國(guó)是世界上用水量最多的國(guó)家，僅2002年，全國(guó)淡水取用量便達(dá)5497億立方米，大約占世界年取用量的13％，相當(dāng)于10條黃河的水量。如此龐大的用水量并不足以解決用水需求，根據(jù)1999年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，全國(guó)600多個(gè)城市中，缺水城市達(dá)400個(gè)，日缺水約1800萬噸，每年因缺水造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2500億元。1990年起，缺水每年造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)1000萬噸到5000萬噸，至今尚有2300萬農(nóng)村人口飲水困難。

這組矛盾的焦點(diǎn)是用水效率問題：工業(yè)用水重復(fù)利用和再生利用程度較低、用水工藝落后，我國(guó)萬元工業(yè)產(chǎn)值用水78立方米，是發(fā)達(dá)國(guó)家的5到10倍；農(nóng)業(yè)灌溉用水利用率僅為43％，而發(fā)達(dá)國(guó)家可達(dá)70％到80％；城市生活用水浪費(fèi)更為嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市僅一年的洗車耗水量，就相當(dāng)于一個(gè)多昆明湖或6個(gè)北海的蓄水量。

一方面是水資源的缺乏和用水效率的低下，另一方面則是嚴(yán)重的水污染問題。著名的環(huán)保人士馬軍是《中國(guó)水危機(jī)》的作者，也是“中國(guó)水污染地圖”的主要制作者。馬軍告訴記者，全國(guó)工業(yè)和城市污水年排放量達(dá)630億噸，“(這些污水)理論上足以污染全國(guó)所有的地表水源?！备鶕?jù)環(huán)境部門對(duì)全國(guó)河流、湖泊、水庫的水質(zhì)狀況的監(jiān)測(cè)，由于近年來工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水的排放等原因，我國(guó)主要水系的水體都遭到了不同程度的污染。由于長(zhǎng)期的不合理用水以及污染加劇，中國(guó)的水質(zhì)性缺水問題也日趨嚴(yán)重，很多地區(qū)“有水不能喝”。

在傳統(tǒng)的價(jià)格體制下，城市供水中的很多問題似乎積重難返。

據(jù)清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士介紹，目前的城市供水價(jià)格是依照《城市供水價(jià)格管理辦法》制定的，遵循的是利潤(rùn)加成本的制度，保本微利的原則，以及關(guān)于資源型價(jià)格調(diào)整的思想?！霸谶@個(gè)辦法的基本原則指導(dǎo)下，10年來水價(jià)調(diào)整一直在進(jìn)行中，最近會(huì)出現(xiàn)了更為明顯的趨勢(shì)，這和現(xiàn)在的形勢(shì)發(fā)生變化有關(guān)?！?/p>

傅濤博士將突發(fā)性調(diào)價(jià)的原因歸結(jié)為五點(diǎn)。

一是供水成本的增加?！耙郧拔覀儼l(fā)展30年沒有支付足夠的環(huán)境代價(jià)，積累下來的結(jié)果是水源地合格率比原來低了很多，各大公司取的原水合格率處在比較低的水平，官方數(shù)字據(jù)說是70％的合格率?！?007年，國(guó)家將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)由原來的35項(xiàng)提高到106項(xiàng)，基本和國(guó)際接軌，2012年要強(qiáng)制執(zhí)行。然而，要達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)僅僅依靠現(xiàn)有的陳舊設(shè)施是難以達(dá)到的，南漳和赤峰的自來水污染事件就說明了這一點(diǎn)。

二是污水處理的要求增加。按照國(guó)家制定的新標(biāo)準(zhǔn)，2010年城市污水處理率要達(dá)到70％至80％，36個(gè)核心城市要達(dá)到1 00％。原來我國(guó)的水價(jià)里并沒有考慮到污水處理的成本因素，最近幾年的提價(jià)有很大一部分是污水處理費(fèi)的增加。傅濤告訴記者，污水處理在國(guó)際上的基本通行標(biāo)準(zhǔn)是叫做“污染者擔(dān)負(fù)”，居民使用的自來水排出后也是污水，國(guó)際公認(rèn)應(yīng)該承擔(dān)處理費(fèi)。

三是污泥處理費(fèi)。原有的水價(jià)完全沒有納入污泥處置費(fèi)用，而實(shí)際情況是，污水處理完后污染物轉(zhuǎn)移到污泥里，像北京、上海這樣的核心城市，70％到80％的污泥沒有得到真正穩(wěn)定化的處置，大部分一堆了事，一旦下雨也會(huì)進(jìn)入河流或者污染地下水。按照國(guó)際通行方式，污泥處理處置的費(fèi)用與污水處理基本相當(dāng)。

四是資源型產(chǎn)品價(jià)格的提高。水已經(jīng)成為戰(zhàn)略性資源，國(guó)家發(fā)改委多次提出要推進(jìn)資源型產(chǎn)品價(jià)格的改革，水也是其中之一，水資源費(fèi)在逐步提高。

五是效率因素。供水行業(yè)是國(guó)有公司里改革最晚的幾個(gè)行業(yè)之一，政府很多服務(wù)責(zé)任以不同形式進(jìn)入供水企業(yè)，客觀上造成了供水公司不同程度的人員臃腫，效率低下。同時(shí)，成本約束機(jī)制不健全進(jìn)一步加劇了成本的倒掛。4月27日在上海水價(jià)調(diào)整聽證會(huì)上，有關(guān)部門承認(rèn)調(diào)整水價(jià)的主要目的是幫助水務(wù)企業(yè)保障供應(yīng)，因?yàn)?008年度上海供排水企業(yè)合計(jì)虧損4.6億元。

傅濤說：“要想獲得真正健康而安全的供水，必須要有足夠持續(xù)的資金支持?！钡瑫r(shí)也強(qiáng)調(diào)，足夠的資金支持必須與嚴(yán)格監(jiān)管雙管齊下，才能有效地確保供水水質(zhì)安全。

價(jià)格杠桿的瓶頸

漲價(jià)能促進(jìn)節(jié)約嗎?居民的意見似乎一邊倒。記者采訪了北京市東城區(qū)和平里社區(qū)的幾位居民：“這幾年大家的節(jié)水意識(shí)確實(shí)是增強(qiáng)了，但主要是宣傳搞得好，即使?jié)q價(jià)了該怎么用還是得怎么用”，“漲價(jià)只能是增加普通人的生活成本，其實(shí)普通人能用多少水呢，主要的用水大戶還是洗浴、洗車這些行業(yè)，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待?！?/p>

很多專家也認(rèn)為，漲價(jià)并非節(jié)約的良策。中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員姜文來認(rèn)為，水資源是商品，但是它還有其特殊性，在居民生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、服務(wù)行業(yè)用水方面應(yīng)該存在差異。例如，居民生活用水是缺乏彈性的商品，它的作用是保障基本生活，不應(yīng)該價(jià)格過高；工業(yè)用水、服務(wù)行業(yè)用水，則應(yīng)該用時(shí)常經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行調(diào)整，充分體現(xiàn)水資源商品屬性；而農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格則應(yīng)該合理控制，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)處于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，價(jià)格過高不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

在姜文來看來，一刀切的漲價(jià)方式，其公平性令人質(zhì)疑。以居民生活用水為例，目前，由于大部分地區(qū)的水價(jià)沒有達(dá)到成本，國(guó)家進(jìn)行了不同程度的補(bǔ)貼，而實(shí)際情況是，高收入階層比低收入階層消耗的水資源更多，也就間接地獲得了更多的國(guó)家補(bǔ)貼，用水量差距越大，補(bǔ)貼的差額就越大。因此，最合理的方式還是實(shí)行“累進(jìn)式階梯水價(jià)”。

“累進(jìn)式階梯水價(jià)”是國(guó)際通用的促進(jìn)節(jié)約用水、保障弱勢(shì)用水者利益的水價(jià)征收方式，總體原則是劃定

一個(gè)基本定額，用水量在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之下的，按照基準(zhǔn)價(jià)征收，超過這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的則按照另一個(gè)階梯的標(biāo)準(zhǔn)征收。用得越多，收費(fèi)越高。傅濤認(rèn)為，抄表到戶與階梯水價(jià)密切相關(guān)，一戶一表是實(shí)行階梯水價(jià)的基礎(chǔ)。一戶一表意味著要對(duì)現(xiàn)有的水表進(jìn)行全面改造，抄表到戶又意味著增加人力和管理成本，這些成本應(yīng)該由誰來負(fù)擔(dān)都是需要解決的問題，而現(xiàn)實(shí)是，政府、企業(yè)、居民三方都不愿意將這部分成本攤到自己頭上。

多收的水費(fèi)是否會(huì)用于保護(hù)水資源呢?

一位不愿透露姓名的專家在采訪中告訴記者，上漲的水價(jià)其實(shí)是盡數(shù)進(jìn)了供水企業(yè)的腰包。“水價(jià)”和“水稅”是兩個(gè)完全不同的概念，目前，水資源的稅費(fèi)改革尚未進(jìn)行，水資源費(fèi)亦未上漲，多漲的部分是交給企業(yè)的“水費(fèi)”而非上交國(guó)庫的“水稅”?！八笠霛q價(jià)，必須首先提供一份細(xì)致清晰的明白賬，供水成本核算以及水價(jià)成本監(jiān)審，都要經(jīng)得起公眾和輿論的質(zhì)疑。否則，一邊高聲喊巨虧，一邊保持高福利，公眾完全有理由認(rèn)為，所謂虧本其實(shí)不過是壟斷企業(yè)為了獲取更多利潤(rùn)的慣例性表演而已?！?/p>

艱難的資源價(jià)格改革

專家認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，價(jià)格理順對(duì)資源的最優(yōu)分配、合理利用和引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面會(huì)有長(zhǎng)期的良好作用。改革開放三十年來，大多數(shù)產(chǎn)品都已經(jīng)形成了市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，但資源類產(chǎn)品價(jià)格改革明顯滯后。7月，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)任興洲在第四屆中國(guó)金融市場(chǎng)分析年會(huì)——暨第四屆中國(guó)注冊(cè)金融分析師年會(huì)上，將資源價(jià)格改革稱為“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

任興洲說，資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的時(shí)機(jī)很難選擇，“價(jià)格高的時(shí)候不能改，因?yàn)閮r(jià)格本來很高，企業(yè)的成本已經(jīng)很高了，不能再雪上加霜。最近說價(jià)格低了，企業(yè)又會(huì)說，我們還沒有復(fù)蘇呢，你再給我們加上一個(gè)高價(jià)格我們?cè)趺磶斫?jīng)濟(jì)復(fù)蘇?”國(guó)家發(fā)改委近日多次提出要推進(jìn)電力、天然氣、成品油等資源型產(chǎn)品價(jià)格的改革。有能源專家在接受采訪時(shí)表示，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，遲滯的資源性產(chǎn)品價(jià)改將有望提速。據(jù)傅濤介紹，國(guó)際和世界銀行一般是按承受率測(cè)算水價(jià)的。世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)一般不超過5％；國(guó)際上一般通行的是2％到3％，中國(guó)大概在1％到2％左右，我國(guó)水價(jià)支付比率在2％以下都是合理的。

因?yàn)橘Y源性產(chǎn)品具有公益性和市場(chǎng)性的雙重性質(zhì)，因此，公益性資源產(chǎn)品價(jià)格既要考慮到發(fā)展和環(huán)境的成本，又不能成為暴利，對(duì)價(jià)格要加強(qiáng)監(jiān)管，增強(qiáng)透明度，使消費(fèi)者的利益得到充分保障。

任興洲說，水資源價(jià)格改革勢(shì)在必行，其目標(biāo)是建立能夠節(jié)水、合理配置資源、提高用水效益的水價(jià)形成機(jī)制。改革的內(nèi)容主要包括：擴(kuò)大水資源費(fèi)的征收范圍，提高征收標(biāo)準(zhǔn)；提出差別化水價(jià)制度和超計(jì)劃、超定額用水加價(jià)機(jī)制改革；理順各環(huán)節(jié)的供水價(jià)格，將非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格調(diào)整到合理的盈利水平；積極推進(jìn)城市供水、節(jié)水計(jì)價(jià)制度，形成公民綜合用水的階梯式水價(jià)和非居民用水的超定額加價(jià)制度；合理提高水利工程和城市供水價(jià)格；擇機(jī)推進(jìn)供水廠網(wǎng)分開的價(jià)格政策，推行科學(xué)水價(jià)定價(jià)方法等。

過去十幾年中，城市供水一直是作為社會(huì)福利的一部分，居民已經(jīng)習(xí)慣了低廉的水價(jià)，對(duì)供水服務(wù)的商品性和收益性難以適應(yīng)。采訪中，發(fā)改委價(jià)格司副司長(zhǎng)周望軍告訴記者，發(fā)改委已與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地在調(diào)整水價(jià)的過程中，要統(tǒng)籌考慮供水、污水處理行業(yè)發(fā)展需要和社會(huì)承受能力，合理把握水價(jià)調(diào)整的力度和時(shí)機(jī)。