中國水價改革的理想與現(xiàn)實(shí)

沈大軍

在階梯式水價實(shí)施的選擇上，管理者和學(xué)者之間的意見差距如此之大，給決策者帶來了一定的困惑。難道在我國的水價改革中，先進(jìn)的理論沒有成長的土壤?

新聞背景：

據(jù)報道，前段時間，上海市的一些自來水公司門前，前來購水的市民排起了長隊(duì)。原因是上海市將對居民生活用水價格進(jìn)行上調(diào)。在過去的兩個月里，上海、天津、沈陽、廣州、南京等國內(nèi)大中城市都舉行了水價上調(diào)的聽證會。有專家預(yù)計(jì)，上海的水價調(diào)整將拉開此輪水價上漲的序幕。

早在2008年，國家發(fā)改委價格司官員就透露，各地已將水價列入漲價目錄，會在2008年擇機(jī)推出。不過；隨后而來的經(jīng)濟(jì)過熱、CPI走高使得各地的水價上漲計(jì)劃紛紛流產(chǎn)。今年以來，CPI持續(xù)低位運(yùn)行，給資源產(chǎn)品價格改革提供了時機(jī)。

2004年，以北京為代表的城市水價調(diào)整之后，本以為各地的水價調(diào)整將步入正常的軌道，因?yàn)槲覀円呀?jīng)有了規(guī)范的水價調(diào)整的法律、法規(guī)和政策，也積累了水價調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)和手段，對水價的調(diào)整本該習(xí)以為常。但從4月份上海的水價調(diào)整方案公布以后，我頻頻接到記者朋友們打來的電話，這才明白，我國的水價調(diào)整遠(yuǎn)沒有我想象得那么簡單，水價調(diào)整仍然是一個敏感的社會問題，而不僅僅是一個簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。

我國的水價改革依然任重道遠(yuǎn)，水價的調(diào)整還經(jīng)常在對立的政策和群體之間徘徊。如果我們不能建立完善的水價調(diào)整機(jī)制，下次水價調(diào)整還將成為社會的熱點(diǎn)。

“小步快跑”變成了“大步向前”

我國法律規(guī)定，水價格體系由水資源費(fèi)、水利工程供水價格、自來水供水價格、污水處理費(fèi)和排污費(fèi)構(gòu)成，城市自來水供水價格由供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤構(gòu)成。在以上的水價構(gòu)成中，水資源費(fèi)屬于資源性價格；排污費(fèi)屬于環(huán)境性收費(fèi)；水利工程供水價格、自來水供水價格、污水處理費(fèi)屬于服務(wù)性收費(fèi)，一般根據(jù)成本和利潤率制定，供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤率8％一10％。清晰的法律規(guī)定并不意味著堅(jiān)決的實(shí)施、執(zhí)行和落實(shí)，在我國的歷次主要的水價調(diào)整中，由于各種因素的影響，水價改革的設(shè)想與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了差距。

法律規(guī)定了各種水價調(diào)整的條件和時機(jī)，如水服務(wù)的成本變化、水資源緊缺等等，但實(shí)際的水價調(diào)整時機(jī)總是受到各種外部因素的影響。以北京為代表的許多城市，大多制定了“小步快跑”或“分步調(diào)整”的水價策略來降低每次調(diào)整的影響，但實(shí)際中往往很難按照制定的策略實(shí)施。客觀上，在通貨膨脹率比較高的時期，由于各種原材料和投入成本的上升，供水、污水收集與處理的成本將增加，從而需要在水價水平上作相應(yīng)的反映。

但實(shí)際是，通貨膨脹率較高的時候，政府擔(dān)心水價這類資源或基本生產(chǎn)資料價格的提高會對價格指數(shù)產(chǎn)生較大的影響，往往不調(diào)整水價；反而在通貨膨脹率較低時調(diào)整水價。這也是上海此番水價調(diào)整的考慮因素之一。北京市由于奧運(yùn)會的舉辦和同期物價指數(shù)的高漲，5年沒有調(diào)整水價，于是由“小步快跑”變成了“大步向前”，每一次水價調(diào)整都要解決多年積累的問題，任務(wù)極其艱巨。

階梯式水價的現(xiàn)實(shí)之窘

水價結(jié)構(gòu)方面，法律鼓勵實(shí)行比較科學(xué)的價格體系，如階梯式水價能比較真實(shí)和科學(xué)地反映水資源的稀缺條件和水服務(wù)成本的變化，學(xué)術(shù)界也在大張旗鼓地推動采用階梯式水價。

但復(fù)雜的價格體系需要先進(jìn)的實(shí)施條件，階梯式水價所體現(xiàn)的科學(xué)性和公平性，首先對計(jì)量和抄表提出了嚴(yán)格的要求。我國居民生活用水的階梯式水價一般以戶為單位、以月為時段設(shè)計(jì)，這就要求所有實(shí)施階梯式水價的用戶都按戶計(jì)量，并在每月固定的時間抄表(這需要抄表員或系統(tǒng)實(shí)時抄表，不能由用水戶報數(shù)，否則可能存在用水戶調(diào)整和瞞報數(shù)據(jù)問題，而使階梯式水價失去意義)，但我國現(xiàn)有計(jì)量設(shè)施(一般都安裝在戶內(nèi))和抄表人員遠(yuǎn)不能滿足這個要求。

實(shí)現(xiàn)階梯式水價需要投入大量的人力和物力對現(xiàn)有的計(jì)量系統(tǒng)和抄表服務(wù)進(jìn)行改革，如安裝自動化的計(jì)量儀表、增加抄表人員等等，還可能需要用水戶配合在規(guī)定的時間抄表。市場經(jīng)濟(jì)是講投入和產(chǎn)出的，如此之大的投入成本需要有人承擔(dān)，更需要體現(xiàn)投入所節(jié)約的水量。但從目前各地實(shí)施的情況來看，節(jié)約的水量以及對應(yīng)的投入仍然是一個疑問。制度實(shí)施的成本和效率是不容忽視的問題。

其次，階梯式水價如何設(shè)計(jì)才比較合理涉及到階梯的目標(biāo)群體問題。我國城鎮(zhèn)居民生活用水一般都為戶內(nèi)用水，幾乎沒有戶外用水，不像發(fā)達(dá)國家居民還有花園綠地用水和洗車用水。因此，我國的戶均用永量相對比較集中和平均，以三口之家為例，絕大部分的用水量在每月8～12噸之間。

但各地現(xiàn)階段階梯式水價的設(shè)計(jì)存在第一階梯偏高和偏大的問題。以本次上海水價調(diào)整提出的階梯式水價方案為例，第一級水量基數(shù)為每戶每月15立方米及以下，第二級為每戶每月15～25立方米，第三級為每戶每月25立方米以上。實(shí)際上，第一階梯可能覆蓋上海80％以上的用水戶。

人們因此對階梯式水價的實(shí)施產(chǎn)生了疑問：我們是否需要為如此少量的用水戶建立如此復(fù)雜的價格水平，并投入大量的人力和物力?但是，如果我們將第一階梯的水量降低，如8立方米及以下，又可能產(chǎn)生民生問題，即是否違背了水是生活必需品的原則。

因此，在階梯式水價實(shí)施的選擇上，管理者和學(xué)者之間的意見差距如此之大，給決策者帶來了一定的困惑。難道在我國的水價改革中，先進(jìn)的理論沒有成長的土壤?

為什么只上不下

更多的困惑還是來自水價水平的調(diào)整，現(xiàn)在的水價改革幾乎無一例外地變成了漲價的代名詞。有各種各樣價格上升的理由，為什么沒有一個價格下降的理由呢?這也是為什么水價調(diào)整屢屢成為社會熱點(diǎn)的一個主要原因。

客觀上，由于價格構(gòu)成內(nèi)容的增加(以前的水價只是自來水價格)，在一定時期內(nèi)，水價的上升是不可避免的。但價格的上升并沒有使用水戶享受到更好的服務(wù)，水處理成本的上升也沒有使水質(zhì)得到顯著改善，相反，我國水污染問題日益嚴(yán)重。

此外，由于水服務(wù)的壟斷特性，公眾對價格提高所增加的收入的去向也存在疑問：有沒有利用公眾資金去彌補(bǔ)一個自然壟斷企業(yè)不合理的成本?對于公眾對供水企業(yè)職工收入和福利的質(zhì)疑，水服務(wù)企業(yè)的虧損幾乎是永不改變的理由。

水價調(diào)整是一個利益重新分配的過程，是各種利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，更是一個理想和現(xiàn)實(shí)交替的結(jié)果。我們總是希望水價調(diào)整能夠協(xié)調(diào)和滿足各種利益的訴求，總是希望運(yùn)用更先進(jìn)、更科學(xué)的價格結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)是，我們總要為平衡各方利益作出讓步和妥協(xié)，因而每一次的改革都是不徹底的，這也為下一次的調(diào)整留下了隱患。