論流域跨界水污染的府際合作治理機制

易志斌　馬曉明

摘 要：流域跨界水污染問題產(chǎn)生的根源在于地方政府的個體理性與集體理性的沖突。基于屬地原則的傳統(tǒng)治理方式已經(jīng)陷入了困境，進而催生了地方政府合作治理的制度安排需求。分析當(dāng)前地方政府合作治理流域跨界水污染存在的問題及困境，可以發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新是流域跨界水污染的府際合作治理的關(guān)鍵所在；必須從制度環(huán)境、組織安排和合作規(guī)則等方面全方位著手，才能促使地方政府合作更為高效和有序。

關(guān)鍵詞：跨界水污染；地方政府；合作治理；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D693.62；F062.2；F12 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)03-0020-06

作者簡介：易志斌，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院博士研究生 (北京 100871)；馬曉明，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授 (北京 100871)

隨著中國經(jīng)濟的高速增長，流域跨界水污染現(xiàn)象及其帶來的矛盾糾紛在我國正變得越來越普遍。這一問題產(chǎn)生的根源在于地方政府的“個體理性”與集體理性的沖突。目前我國治理流域跨界水污染還停留在傳統(tǒng)方式上，主要還是“行政區(qū)行政”治理模式。由于流域跨界水污染這種區(qū)域公共問題的復(fù)雜性，決定了傳統(tǒng)的治理模式的失效，必將走向區(qū)域公共管理的過程。

盡管近年來各地政府將環(huán)境保護納入到自身的發(fā)展戰(zhàn)略重點中來，也根據(jù)自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實際需要，就流域水污染治理問題，采取了合作行動。但是這些合作行動的制度化程度相對較低，一旦涉及到實質(zhì)性利益，往往會由于分歧太大而無法達成共識。尤其在當(dāng)前財政分權(quán)改革的宏觀背景下，建立完善且穩(wěn)定的制度安排，為流域跨界水污染合作治理提供保障很有必要。

一、流域跨界水污染的府際合作治理的必要性

1.流域水環(huán)境的公共物品屬性

從公共經(jīng)濟學(xué)的角度看，流域水環(huán)境是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品(注：Samuelson，P.A.，“The Pure Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，vol.36，No.9，1954，pp.387-389.)。該屬性是由兩種原因引起的：一是由流域水環(huán)境在一定范圍內(nèi)的外部性引起的；二是由流域水環(huán)境作為物品本身具有消費的非競爭性又具有受益的排他性引起的。流域水環(huán)境的基本特點是跨界流動、污染自然累積。流域水環(huán)境即使有行政邊界的限制，單一地方政府也總是能夠采取措施讓污染物隨著水體流動通過行政邊界，決定多少污染物保留在本地區(qū)或轉(zhuǎn)移到下游鄰近的地區(qū)。無論是選擇保留還是轉(zhuǎn)移污染物，流域水環(huán)境本身都具有外部性效應(yīng)。而且流域水環(huán)境作為一種公共資源，具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性和環(huán)境系統(tǒng)關(guān)聯(lián)機制，不會因行政區(qū)的劃分而改變其自然規(guī)律。流域內(nèi)水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個流域循環(huán)系統(tǒng)，從而呈現(xiàn)跨區(qū)域的特征。上游污染可以通過徑流攜帶到下游地區(qū)，形成區(qū)際環(huán)境系統(tǒng)的惡性關(guān)聯(lián)；如果上游地區(qū)進行合理的經(jīng)濟開發(fā)，改良了生態(tài)環(huán)境，就會優(yōu)化中下游地區(qū)、相鄰或相關(guān)區(qū)域的環(huán)境系統(tǒng)，形成區(qū)際環(huán)境系統(tǒng)的良性關(guān)聯(lián)。面對流域內(nèi)跨界水污染問題，沒有一個地方是可以獨善其身的。因此，流域水環(huán)境的公共物品屬性決定了只有地方政府合作治理才能有效控制流域水環(huán)境污染。

2.現(xiàn)行的地方政府治理模式難以解決流域跨界水污染問題

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！边@就導(dǎo)致我國當(dāng)前環(huán)境管理體系奉行的是屬地管理原則。環(huán)境管理一旦奉行屬地原則，在涉及跨界污染時，就難以避免地方保護主義對環(huán)境管理的干預(yù)。由于地方政府只需對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，無須關(guān)注其他地方的環(huán)境質(zhì)量，尤其當(dāng)存在通過轉(zhuǎn)移污染的外部成本獲得本地經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢時，地方政府更有動機采取地方保護主義行為。在這種行為的庇護下，“三同時”、環(huán)境影響評價、限期治理等一系列環(huán)境政策法規(guī)的執(zhí)行程度都大大削弱。流域跨界水污染問題就是當(dāng)前我國的環(huán)境管理奉行屬地原則的產(chǎn)物，因為上游污染企業(yè)排放污染物污染了下游水體，下游地方政府又無權(quán)管理上游排污企業(yè)，無權(quán)要求其減少污染或者對污染實施補償；而且上游的政府也沒有動力去控制排污企業(yè)(注：自從1994年我國實行“分稅制”后，地方政府維持自身運轉(zhuǎn)的支出在很大程度上只能依靠其所管轄地區(qū)的企業(yè)利稅，因此地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在經(jīng)濟利益方面表現(xiàn)出高度一致性。如果因為治理污染而使企業(yè)的經(jīng)濟效益下降，則直接受損的是地方政府的財政收入。)；因為排放只給上游地區(qū)帶來經(jīng)濟利益，并不造成損害；或者說帶來的損害上下游一起承擔(dān)。由于跨界河流的受益不可分性，再加上“搭便車”現(xiàn)象的存在，許多地方政府不愿意建設(shè)污染處理設(shè)施，從而導(dǎo)致污染治理投入不足。據(jù)中國水網(wǎng)專題報道，“十五”規(guī)劃期間，鄭州市日均向下游排放污水240萬噸，但經(jīng)過處理的僅37萬噸；安徽省蚌埠、淮南等城市的生活污水平均處理量更是不到產(chǎn)生量的1/10。

當(dāng)前的地方政府治理模式實際上是“畫地為牢”、“各自為政”，很少關(guān)心跨行政區(qū)域的“流域公共問題”。從理論角度分析，流域跨界水污染問題的產(chǎn)生，可以用“公地的悲劇、囚徒博弈的困境、集體行動的邏輯”以及“個體理性與集體理性的沖突”等非常經(jīng)典的概括來加以闡釋。由此，跨界水污染的治理并不是單個地方尤其是單個地方政府所能完成的。所以說，現(xiàn)行的基于行政區(qū)劃的“行政區(qū)行政”治理方式已經(jīng)陷入了困境，已經(jīng)不足以解決流域跨界水污染之類的區(qū)域公共問題(注：參見郎友興《走向共贏的格局：中國環(huán)境治理與地方政府跨區(qū)域合作》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》2007年第2期。)。按照環(huán)境管理所必須遵循的“雙贏”原則(注：參見葉文虎《環(huán)境管理學(xué)》，高等教育出版社2000年版，第38頁。)，而且考慮到環(huán)境問題的跨界性及其公共物品效用的外溢性，建立政府間的合作治理機制是非常必要的。

二、當(dāng)前跨界水污染的府際合作治理存在的問題及困境

作為政府間的一種重要關(guān)系，地方政府合作往往受政治制度、經(jīng)濟關(guān)系、社會文化等因素的影響，因此很有必要從淵源入手，探究和分析地方政府合作存在的問題及制度困境。

1.地方保護主義對府際合作的阻礙

“本位主義”是為了追求局部利益甚至不惜損害整體利益。唐斯認(rèn)為，每一個社會行為人包括個人與團體都是“領(lǐng)域的霸主”，并將這個觀念應(yīng)用到官僚體系。這種“領(lǐng)域的霸主”本位主義造成不同政府之間合作的困難和阻力，甚至膨脹為地方保護主義(注：參見Downs，A.，Inside Bureaucracy，Boston：Little，Brown，and Company，1967，p.85.)。地方保護主義這一現(xiàn)象在環(huán)境管理領(lǐng)域尤為突出，充當(dāng)了跨區(qū)域環(huán)境污染產(chǎn)生的溫床和保護傘。在我國現(xiàn)行的政治經(jīng)濟體制和環(huán)境考核制度下，我國的各級地方政府既擔(dān)負(fù)保護環(huán)境的責(zé)任，又擔(dān)負(fù)發(fā)展地方經(jīng)濟的責(zé)任，地方政府不能有效地協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護兩者的關(guān)系，存在著片面重視經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的內(nèi)在沖動(注：參見許慶明《環(huán)境保護和環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)的合理界定》，《中國環(huán)境科學(xué)》1999年第4期。)。作為獨立的經(jīng)濟實體的地方政府有著追求自身利益最大化和片面追求經(jīng)濟增長的傾向。地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)存在著利益上的一致性，地方政府對企業(yè)污染行為限制就意味著自身利益的減少。因此，地方政府就難以積極地對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的污染行為采取有效的干預(yù)；許多時候，地方政府不但不去制止當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的行為，而且還充當(dāng)?shù)胤轿廴酒髽I(yè)的保護傘，使污染行為更加肆無忌憚。當(dāng)發(fā)生跨界水污染糾紛時，各地區(qū)在水資源利用和環(huán)境保護上，均有最大限度地為本地區(qū)謀利益的傾向，結(jié)果常常是“公對公，一對空”，問題得不到有效解決。

二是建立科學(xué)的地方政府績效評估制度，轉(zhuǎn)變政府職能，淡化地方政府的“經(jīng)濟人”特性。由于環(huán)境治理具有外部性，而且地方政府具有“經(jīng)濟人”特征；坐等其他地方政府開展治理活動，分享“搭便車”之利，是一般地方政府的“理性選擇”。要從根本上減少地方政府為維護自身利益所導(dǎo)致的流域跨界水污染現(xiàn)象，中央政府應(yīng)該構(gòu)建合理的任期目標(biāo)責(zé)任考核制度來激勵地方政府按照可持續(xù)發(fā)展的要求行事，有效整合流域和地方利益。構(gòu)建合理的任期目標(biāo)責(zé)任考核制度，考核范圍和指向不能僅限于單個行政區(qū)，要考慮對周圍行政區(qū)的貢獻和損失，反對地方壟斷、割據(jù)和地方保護主義等不良行為；考核內(nèi)容不僅應(yīng)把人口、資源、環(huán)境保護指標(biāo)列入考核體系，而且還應(yīng)把公眾對地方政府為環(huán)境保護而努力的滿意程度納入到考核內(nèi)容之中。

2.管理層面上的創(chuàng)新

一是建立權(quán)威的流域協(xié)調(diào)機構(gòu)。流域跨界環(huán)境管理問題涉及面大、復(fù)雜性高，而條塊分割的環(huán)境管理體系更加重了治理的復(fù)雜性，因此有必要建立跨行政區(qū)域的、技術(shù)性高和權(quán)威性強的流域管理機構(gòu)來承擔(dān)這項工作(注：參見張志耀、賈劼《跨行政區(qū)環(huán)境污染產(chǎn)生的原因及防治對策》，《中國人口·資源與環(huán)境》2001年第S2期。)。流域協(xié)調(diào)機構(gòu)面對地方政府間的利益爭端，可以超脫公正地?fù)?dān)任裁判，組織地方政府參與流域水污染聯(lián)防會議，在地方政府的博弈中，充當(dāng)信息溝通與沖突協(xié)調(diào)裁判的作用；對各地方政府而言，流域協(xié)調(diào)機構(gòu)的有利協(xié)調(diào)也能大大降低彼此協(xié)調(diào)的交易成本，提高交易的效率。另一方面，流域協(xié)調(diào)機構(gòu)也需要從體制內(nèi)實行宏觀調(diào)控，對各地方的不當(dāng)行為予以糾正和調(diào)整，督促流域內(nèi)各地方政府組織制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、污染控制和閘壩調(diào)控方案，并監(jiān)督落實，保證合作的公平和有序，從而使環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展并重、同步的轉(zhuǎn)變得以實現(xiàn)，也保障國家環(huán)保目標(biāo)的完成。

二是建立地方政府間的信任機制。信任是合作的粘合劑，信任的缺乏會破壞合作的關(guān)系。作為經(jīng)典社會學(xué)的一名奠基人齊美爾認(rèn)為，信任是社會中最重要的綜合力量之一(注：參見[德]格奧爾格·齊美爾《社會是如何可能的》，廣西師范大學(xué)出版社2002年版，第178-179頁。)；盧曼在《信任與權(quán)力》中提出，信任是簡化復(fù)雜性的機制之一(注：參見鄭也夫《信任：溯源與定義》，《北京社會科學(xué)》1999年第4期。)；福山認(rèn)為，信任是指正式的、誠實和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望(注：參見[美]弗蘭西斯·福山《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》，海南出版社2001年版，第30頁。)?？梢姡ハ嘈湃慰梢酝苿拥胤秸g合作，減少集體行動的障礙，出現(xiàn)一個正和的博弈結(jié)果。因此，構(gòu)建跨界水污染的府際合作治理的信任機制必須消除中央政府和流域機構(gòu)與地方政府之間的命令與服從關(guān)系，努力構(gòu)建為利益協(xié)調(diào)一致關(guān)系；消除地方政府之間利益競爭關(guān)系，上游地區(qū)對閘壩的調(diào)控及時通知下游地區(qū)，上游地區(qū)增設(shè)水污染企業(yè)時，及時向鄰域下游通報信息且征求其意見，努力構(gòu)建互為信任的伙伴關(guān)系。同時，由于缺少嚴(yán)格的契約約束和權(quán)力保證，為了避免信任機制存在的風(fēng)險，建立各種信息強制披露機制、水環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制、完善的公眾參與機制乃至具有實效的政策評估機制，消除地方政府之間的競爭關(guān)系，努力構(gòu)建流域上下游地方政府之間的平等對話關(guān)系，使全流域產(chǎn)生良性互動。

三是建立協(xié)調(diào)機制。為了更好地培育地方政府之間的信任關(guān)系，單獨依靠上級政府或流域機構(gòu)的管制是不夠的，更重要的在于協(xié)調(diào)機制。合作治理事實上也是一個集體行動的問題，通過一定的協(xié)調(diào)機制設(shè)計安排來激勵人們?yōu)榧w作貢獻，從而實現(xiàn)個人為公共利益貢獻力量的結(jié)果(注：參見[美]埃莉諾·奧斯特羅姆《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第65、66頁。)。協(xié)調(diào)機制能實現(xiàn)專用資源、隱喻信息與知識的共享，參與者能利用資源、隱喻信息與知識的超邊界的流動與傳播來擴展自身的競爭優(yōu)勢和發(fā)展?jié)撛诘暮诵哪芰?；更為重要的是，協(xié)調(diào)機制能節(jié)約合作的運行成本與參與者之間的交易費用。流域跨界水污染的府際合作治理協(xié)調(diào)機制主要包括利益協(xié)調(diào)和信息共享。在流域跨界水污染治理過程中，由于污染治理存在外部性，即指一部分人通過集體行動對另一部分人施加的外部成本(或收益)；如果缺少利益協(xié)調(diào)機制，肯定會導(dǎo)致流域跨界水污染治理投入不足和排污過度現(xiàn)象的發(fā)生。流域跨界水污染的府際合作治理利益協(xié)調(diào)機制實質(zhì)上是通過橫向或縱向財政轉(zhuǎn)移支付的方式，將流域跨界水污染治理成本在相關(guān)行政區(qū)之間進行合理的再分配，它主要包括補償主體與客體的界定、補償資金的測算及其分?jǐn)倷C制、補償資金的籌集、使用和管理機制等基本內(nèi)容。此外，信息共享也是協(xié)調(diào)機制的一個重要組成部分。在流域跨界水污染的合作治理過程中，水量、水質(zhì)、水文、治理技術(shù)以及閘壩運行等信息對制定水污染防治方案和規(guī)劃具有舉足輕重的作用；而且也更進一步促進合作治理主體之間的信任關(guān)系。下游地區(qū)能及時掌握上游的水量、水質(zhì)、水文數(shù)據(jù)，對可能的污染及時采取預(yù)警和防范，減少可能發(fā)生的水污染事故。因此，就目前流域跨界水污染的府際合作治理而言，流域管理機構(gòu)應(yīng)該構(gòu)建地方政府間對話交流平臺，促使地方政府之間利益協(xié)調(diào)和信息共享。

3.法制層面上的創(chuàng)新

一是修訂和完善現(xiàn)有的環(huán)境保護法律法規(guī)。首先，《中華人民共和國環(huán)境法》應(yīng)該對有關(guān)區(qū)域環(huán)境治理方面作出具體規(guī)定，制定統(tǒng)一的各類污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境評估方法，以強制性的法律、法規(guī)和措施來進行跨區(qū)域間的環(huán)境治理事務(wù)。目前，《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》及環(huán)境保護部《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》中對跨區(qū)域環(huán)境問題的責(zé)任追溯程序及賠付金額的確定均沒有明確規(guī)定，對水污染事故的處理仍是采取當(dāng)事雙方政府間協(xié)調(diào)解決的辦法，沒有充分發(fā)揮仲裁機構(gòu)、人民法院和民主協(xié)商機構(gòu)在處理流域跨界水污染糾紛中的作用。而且《水法》和《水污染防治法》中關(guān)于水事糾紛的處理方式還不統(tǒng)一(注：《中華人民共和國水污染防治法》第28條規(guī)定，不同行政區(qū)域之間的水事糾紛的處理方式是由有關(guān)的地方人民政府共同協(xié)商解決，或者直接由共同的上級人民政府來協(xié)調(diào)解決。同樣為跨行政區(qū)域之間的水事糾紛，新《水法》第56條卻規(guī)定以相關(guān)當(dāng)事人協(xié)商處理為前置，協(xié)商不成才能請求上一級人民政府裁決處理，而《水污染防治法》并未作出這樣的前置規(guī)定，并且在《中華人民共和國水污染防治法》中，這種處理糾紛的方式只限于協(xié)調(diào)解決，上一級人民政府不能像《中華人民共和國水法》中規(guī)定的一樣具有作出裁決的權(quán)力。)。從國內(nèi)各流域歷年跨界水污染糾紛事件來看，目前地方政府協(xié)調(diào)的辦法難以有效地解決跨區(qū)域的環(huán)境問題。其次，明確權(quán)威性流域協(xié)調(diào)機構(gòu)的法律地位和管理權(quán)限，尤其是要賦予流域協(xié)調(diào)機構(gòu)參與流域內(nèi)各地區(qū)環(huán)境與發(fā)展綜合決策、監(jiān)理流域跨界水污染問題的法定權(quán)限，并保證其具有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。凡是不利于流域水環(huán)境保護的企業(yè)、項目以及有關(guān)規(guī)劃、戰(zhàn)略，流域協(xié)調(diào)機構(gòu)有權(quán)依法給予廢止、取締或者責(zé)令其限期改進，并進行相應(yīng)處罰。最后，根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，流域跨界水污染糾紛的責(zé)任主體僅為排污企業(yè)，沒有將地方政府確定為跨界水污染糾紛的責(zé)任主體。近年來跨界水污染事件頻發(fā)的事實證明，地方政府在跨界水污染防治責(zé)任主體上的缺位也是地方政府參與跨區(qū)域合作治理積極性不高的重要原因。因此，建議在法律修改時，將地方政府也確定為跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的責(zé)任主體，而且與企業(yè)一樣，地方政府對所轄行政區(qū)域的水污染狀況亦應(yīng)負(fù)責(zé)，對下游造成水污染的行政區(qū)政府必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟補償。

二是建立地方政府跨區(qū)域合作法。如前文所述，我國對于流域跨界水污染治理，地方政府合作缺乏法律依據(jù)，尤其是對跨區(qū)域水污染治理所應(yīng)規(guī)范之權(quán)力行使、責(zé)任分擔(dān)、費用分擔(dān)等都沒有規(guī)定。沒有這些法律作合作保障，地方政府不合作將得不到任何應(yīng)該的懲罰，很難保證地方政府之間的合作行為。因此，為了防止跨界水污染府際合作中的機會主義行為，保障區(qū)域合作關(guān)系健康發(fā)展，需要建立《我國地方政府跨區(qū)域合作法》。該法應(yīng)該明確合作章程中的行為規(guī)則條款；對地方政府采取非規(guī)范行為所造成的經(jīng)濟和其他方面損失應(yīng)做經(jīng)濟賠償?shù)纫?guī)定，讓政府間的合作交流活動走向規(guī)范化、法治化、制度化的道路。

(責(zé)任編輯：李 申)