試論公共危機(jī)中非營利組織的作用

劉　勤　劉春湘

摘要：在公共危機(jī)中，政府并不是萬能的，非營利組織的參與必不可少。完整的公共危機(jī)管理過程包括危機(jī)預(yù)警、危機(jī)防備、危機(jī)處理和危機(jī)善后四個(gè)階段，在這其中，非營利組織都將發(fā)揮著不可或缺的作用。文章從公共危機(jī)管理不同階段來分析非營利組織參與公共危機(jī)管理的理想作用。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；非營利組織；危機(jī)預(yù)警

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145（2009）05-0104-02

非營利組織是指在政府、營利企業(yè)之外的領(lǐng)域中具有不同程度自治性的、不以營利為目的的正式組織。公共危機(jī)管理是政府公共管理與服務(wù)的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由政府干預(yù)，負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。但政府并不是萬能的。從美國的9·11事件到西班牙3·11事件，從印尼巴厘島爆炸案到巴基斯坦的汽車爆炸案，從美國炭疽傳播恐慌到我國2008年的南方冰雪災(zāi)害和5·12地震，這一切表明世界各國政府面臨著各種公共危機(jī)強(qiáng)烈沖擊，政府不是萬能的，政府也會(huì)失靈。因此，非營利組織就成為客觀必須存在的。

一、非營利組織參與公共危機(jī)管理的客觀必然性

（一）現(xiàn)代治理理論的發(fā)展，要求政府與非營利組織合作

現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的公共管理，政府與市場(chǎng)一樣都存在其固有缺陷，在“看不見的手”與“看得見的手”之外，還有“第三只手”即市民社會(huì)，發(fā)展市民社會(huì)是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和政府缺陷的重要途徑。依據(jù)治理理論的要求，在危機(jī)管理中，政府應(yīng)加強(qiáng)與市民社會(huì)的代表即非營利組織的合作，極力培育和發(fā)展非營利組織，使政府與非營利組織既能在各自優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，又能建立起互助合作機(jī)制。

（二）政府傳統(tǒng)危機(jī)管理方式失靈，促使政府與非營利組織合作

在利益多元化的今天，以政府目標(biāo)代替全社會(huì)不同階層和社群利益要求的應(yīng)急管理機(jī)制已經(jīng)力不從心了?，F(xiàn)代政府的危機(jī)管理的核心是在加強(qiáng)與社會(huì)合作、強(qiáng)調(diào)政府在履行其公共職能的同時(shí)，還應(yīng)利用其權(quán)威鼓勵(lì)非營利組織參與公共危機(jī)的預(yù)防、恢復(fù)等管理工作，建立一種政府、非營利組織和公眾互動(dòng)行為模式的合作性的危機(jī)管理機(jī)制。

（三）轉(zhuǎn)型期我國公共危機(jī)呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化、國際化等新特點(diǎn)

根據(jù)國外發(fā)展理論的研究，人均GDP從1000美元到3000美元時(shí)，社會(huì)分化加速，是社會(huì)矛盾凸顯期，而2008年我國人均GDP已經(jīng)突破3000美元，這說明我國已處在社會(huì)矛盾和沖突加劇時(shí)期以及社會(huì)變革時(shí)期，在這種變革中，利益和權(quán)力將在不同主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移，如果各種利益調(diào)整和權(quán)力分配不能妥善解決，就會(huì)引發(fā)各種危機(jī)。目前我國的公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，從發(fā)生范圍和頻率來看，呈現(xiàn)多元化和常態(tài)化，除傳統(tǒng)的自然災(zāi)害和生產(chǎn)性危機(jī)之外，群體性對(duì)抗事件、突發(fā)公共安全事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等日益突出；從公共危機(jī)的誘因來看，日益復(fù)雜化和多樣化；從傳播速度來看，在當(dāng)今電視、電話、互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)達(dá)的今天，各種公共危機(jī)信息傳播速度加快；從波及范圍來看，在經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的形勢(shì)下，公共危機(jī)日益國際化。這種情況

下，危機(jī)管理中單靠政府單兵突進(jìn)，沒有專業(yè)化的非營利組織合作就很難想象。

二、非營利組織在公共危機(jī)事件中的作用

2008年初的南方冰雪災(zāi)害和5·12的汶川大地震給中國社會(huì)帶來巨大創(chuàng)傷。應(yīng)該說，中國的非營利組織在這場(chǎng)災(zāi)難中顯示出了其強(qiáng)大的能力，但同時(shí)也暴露了很多一直存在卻沒有引起我們重視的弊端和癥結(jié)。災(zāi)難總會(huì)過去，終有一天它會(huì)退出媒體的頭版頭條，但苦難不會(huì)因媒體的不再聚焦而消失。在我們這個(gè)多難興邦的國度，誰也不能保證今后將不再有災(zāi)難發(fā)生，所以我們現(xiàn)在應(yīng)該“痛定思痛”，“居安思?！保拔从昃I繆”。完整的公共危機(jī)管理過程包括危機(jī)預(yù)警、危機(jī)防備、危機(jī)處理和危機(jī)善后四個(gè)階段。本文試從公共危機(jī)管理不同階段來分析非營利組織參與公共危機(jī)管理的作用。

（一）非營利組織在危機(jī)預(yù)警階段的作用

1. 監(jiān)測(cè)、發(fā)現(xiàn)危機(jī)的存在，為防范危機(jī)提供準(zhǔn)備和依據(jù)。警惕性和危機(jī)意識(shí)是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)。美國危機(jī)管理學(xué)院Smith說:“警惕性是首要的，大部分危機(jī)是可以避免的。”在中國，警惕性和危機(jī)意識(shí)的欠缺令人堪憂。當(dāng)今氣候變化無常，冰雪已經(jīng)不再是北方的“專利”，所以南方的人們也應(yīng)該隨著環(huán)境變化而改變。2008年初的冰雪災(zāi)害在很大程度上可以說是人們?nèi)狈Νh(huán)境危機(jī)意識(shí)而產(chǎn)生的，比如南方的水管等大都暴露在外，而且冬天也不對(duì)其采取防護(hù)措施，這都是危機(jī)意識(shí)缺乏的表現(xiàn)。而在5·12地震中，四川安縣桑棗中學(xué)無一傷亡，一所初級(jí)中學(xué)，在其他學(xué)校紛份傳來厄運(yùn)的時(shí)候，為什么桑棗中學(xué)能做到無一傷亡？沒有運(yùn)氣、沒有偶然！實(shí)質(zhì)是危機(jī)預(yù)警意識(shí)救了他們?？墒窃谶@次地震中能幸免遇難的實(shí)在太少了，在存活的人中有危機(jī)意識(shí)的又有幾人？因此，在危機(jī)預(yù)警階段，非營利組織的第一個(gè)作用應(yīng)該是通過新聞媒介、文藝演出等多種形式廣泛開展宣傳、教育，增強(qiáng)廣大民眾的危機(jī)意識(shí)，加強(qiáng)中小學(xué)校的危機(jī)教育，開展不同層次的應(yīng)急專業(yè)教育，提高危機(jī)管理者的水平。非營利組織有著各自不同的活動(dòng)領(lǐng)域，所以在宣傳的方式、角度、對(duì)象上也不盡相同，與傳統(tǒng)、單一的政府宣傳方式相比更靈活，在一定活動(dòng)范圍內(nèi)收效更顯著。這是非營利組織參與公共危機(jī)管理的優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。

2. 提出預(yù)警。危機(jī)爆發(fā)之前的潛伏期會(huì)有線索可察，所以預(yù)警階段不僅要求有“居安思?！钡囊庾R(shí)，同時(shí)要有“未雨綢繆”的敏銳觀察力，能發(fā)現(xiàn)危機(jī)前兆，分析預(yù)計(jì)危機(jī)情境，預(yù)先解決致使危機(jī)發(fā)生、發(fā)展的可能性和現(xiàn)實(shí)性誘因。非營利組織應(yīng)該運(yùn)用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)監(jiān)測(cè)、收集各種前危機(jī)信息，并進(jìn)行分析、加工和做出科學(xué)判斷，據(jù)此向政府和公眾提出預(yù)警。

（二）非營利組織在危機(jī)防備階段的作用

公共危機(jī)的出現(xiàn)有人為因素也有非人為因素，完全避免很難，所以必須為公共危機(jī)爆發(fā)做好準(zhǔn)備，這是公共危機(jī)管理的關(guān)鍵戰(zhàn)略步驟。在公共危機(jī)準(zhǔn)備階段，危機(jī)管理預(yù)案的制訂至關(guān)重要。在南方冰雪災(zāi)害和5·12地震中，由于我國沒有建設(shè)一套嚴(yán)密的應(yīng)急管理預(yù)案，受到了不該有的巨大人員和經(jīng)濟(jì)損失。非營利組織在其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有熟知業(yè)務(wù)、高度敏感的優(yōu)勢(shì)，并且在危機(jī)預(yù)警階段對(duì)前危機(jī)信息已全面掌握，所以在公共危機(jī)準(zhǔn)備階段，非營利組織應(yīng)為政府制訂預(yù)案提供咨詢服務(wù)和政策建議。例如提供可能造成危機(jī)爆發(fā)的潛在要素的信息、預(yù)案啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的建議等。非營利組織在危機(jī)準(zhǔn)備過程中還應(yīng)該針對(duì)可能爆發(fā)的危機(jī)進(jìn)行深入的危機(jī)動(dòng)員，提供自救互助的有用安全常識(shí)，組織區(qū)域范圍內(nèi)的預(yù)演，加強(qiáng)民眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的自救互助實(shí)踐能力。

（三）非營利組織在危機(jī)處理階段的作用

1．非營利組織在危機(jī)發(fā)生后，應(yīng)及時(shí)組織救援人員和援助物資到達(dá)危機(jī)影響區(qū)域?qū)嵤┚o急救援。其活動(dòng)的主要內(nèi)容包括緊急募捐、救死扶傷、提供急需藥品、派送食品與飲用水、分發(fā)御寒衣物、搭建臨時(shí)居住帳篷等?！?·12”地震發(fā)生后，中國紅十字總會(huì)反應(yīng)迅速，立即啟動(dòng)一級(jí)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)日4時(shí)就從成都備災(zāi)救災(zāi)中心緊急調(diào)撥了帳篷、棉被等價(jià)值78.8萬元的物資，連夜將這批物資送往重災(zāi)區(qū)。當(dāng)晚12時(shí)，中國紅十字會(huì)向全國社會(huì)各界發(fā)出“攜手人道，抗震救災(zāi)”的呼吁，并向各省市區(qū)紅十字會(huì)發(fā)出通知，要求在全國范圍內(nèi)廣泛開展募捐，積極投入救災(zāi)工作。

2．提供心理援助。在危機(jī)處理階段，有一種被稱之為“危機(jī)中的危機(jī)”必須引起重視，即公眾恐慌心理。非營利組織中許多專業(yè)的心理咨詢機(jī)構(gòu)、各種咨詢熱線等應(yīng)及時(shí)對(duì)危機(jī)中受災(zāi)的民眾進(jìn)行心理輔導(dǎo)，安撫災(zāi)民情緒及進(jìn)行心理治療。同時(shí)非營利組織，還應(yīng)積極配合政府使各種正確信息公開化、明朗化，切斷謠言的傳播、穩(wěn)定公眾心理，發(fā)揮了巨大作用。在5.12地震后，四川省紅十字會(huì)向?yàn)?zāi)區(qū)派出了幾十支應(yīng)急救援隊(duì)，四川省各級(jí)紅十字會(huì)組織了十幾萬志愿者，參加災(zāi)區(qū)心理救助等工作。

（四）非營利組織在危機(jī)善后階段的作用

1．監(jiān)督作用。公共危機(jī)一般都可能暴露和出現(xiàn)政府官員的失職、瀆職等行為失范問題。如何處置責(zé)任者是民眾關(guān)心的事情。非營利組織作為公民社會(huì)的組織形式，應(yīng)該行使公民權(quán)利，監(jiān)督問責(zé)的落實(shí)情況。

2．解決處理過程遺留下來的問題。例如，為保證大災(zāi)之后無大疫，非營利組織對(duì)災(zāi)區(qū)必要的衛(wèi)生檢疫和醫(yī)藥援助是不可缺少的。許多民眾在危機(jī)之后仍難以擺脫危機(jī)陰影，而大部分人自己并不知道他們需要心理援助。因此，非營利組織對(duì)災(zāi)后心理危機(jī)進(jìn)行主動(dòng)積極的干預(yù)、疏導(dǎo)和救治，幫助曾處于危機(jī)中的人順利度過精神危機(jī)是非常必要的。在5·12地震后，四川省紅十字會(huì)向?yàn)?zāi)區(qū)派出了幾十支應(yīng)急救援隊(duì)，四川省各級(jí)紅十字會(huì)組織了十幾萬志愿者，參加災(zāi)區(qū)心理救助等工作。

縱觀非營利組織在公共危機(jī)管理四個(gè)階段的主要作用，都是非營利組織的角色和社會(huì)作用在公共危機(jī)管理這個(gè)特殊過程中的細(xì)化、具體化。非營利組織在參與公共危機(jī)管理中發(fā)揮其理想作用將很大程度提升國家公共危機(jī)管理能力。非營利組織關(guān)注民生，關(guān)注公共危機(jī)，社會(huì)才會(huì)和諧。

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作者簡介：劉勤（1982- ），女（回族），新疆伊犁人，中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院碩士研究生；劉春湘（1966- ），女，湖南人，中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院教授。