財(cái)政對(duì)教育投入問題的探討

常麗橋

摘要：本文從界定教育的產(chǎn)品屬性出發(fā)，分析了我國財(cái)政對(duì)教育投入的現(xiàn)狀，進(jìn)而解釋了出現(xiàn)這種狀況的原因。最后探討性地提出完善我國財(cái)政對(duì)教育投入體制的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；教育投入；產(chǎn)品屬性；GDP；義務(wù)教育；高等教育

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，教育在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯，重視教育發(fā)展，增加教育財(cái)政投入已經(jīng)成為當(dāng)今政府、學(xué)校以及公眾的共識(shí)。

一、教育的產(chǎn)品屬性界定

按現(xiàn)代公共財(cái)政學(xué)理論，依照社會(huì)產(chǎn)品消費(fèi)是否具有排他性和競(jìng)爭性的標(biāo)準(zhǔn)，可以將全社會(huì)的產(chǎn)品分為三類：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品。就教育而言，它是典型的具有外部正效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。實(shí)際上各級(jí)各類教育在性質(zhì)上有很大的差異。它們?cè)谑芤嫱庠谛院团潘陨媳憩F(xiàn)各異。從小學(xué)、初中、高中、大學(xué)到成人教育和職業(yè)教育，它們?cè)谑芤嫱庠谛苑矫嬷饾u減弱，在消費(fèi)的排他性方面則逐漸增強(qiáng)。也就是說，教育的級(jí)次越低，其公共產(chǎn)品屬性越強(qiáng)。

因此，根據(jù)政府公共支出理論和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，我國教育產(chǎn)品大致氛圍三類；第一類是具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的，如義務(wù)教育。維持和接受這些教育的全部費(fèi)用應(yīng)由政府的財(cái)政部門承擔(dān)。第二類是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的教育單位或教育服務(wù)部門，如高等院校、中等職業(yè)教育和成人教育等。這些教育服務(wù)雖然具有公共產(chǎn)品的某些性質(zhì)，但與義務(wù)教育不同，這些教育服務(wù)不是完全沒有排他性的，也就是說，一些人享受了這些教育服務(wù)之后，至少就減少了另一些人對(duì)這些教育服務(wù)的享用。第三類是基本具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)。如職業(yè)培訓(xùn)、家政服務(wù)等。這些教育服務(wù)具有私人產(chǎn)品性質(zhì)，有嚴(yán)格的排他性，因此，這種教育服務(wù)的費(fèi)用應(yīng)由享有這種教育服務(wù)的人提供。

二、我國財(cái)政對(duì)教育投入的現(xiàn)狀分析

2．1財(cái)政性教育投資不足

改革開放以來，我國教育事業(yè)有了一定的發(fā)展。財(cái)政性教育支出自20世紀(jì)90年代以來逐年穩(wěn)定增長。但是，若以教育占GDP比重衡量，我國財(cái)政對(duì)教育的投入仍相對(duì)較低(見表1)。

從表1可以看出，在2001年以前，我國的財(cái)政性教育支出維持在3％以內(nèi)，而且在1997年以前呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；直到2001年，GDP達(dá)到3.19％；相繼的2002年達(dá)到了歷史的最高峰3.32％，此后從2003年開始，教育支出占GDP比重又持續(xù)下降，2006年竟然下降到了15年以來的最低點(diǎn)2.27％。

教育投入占GDP的比重是衡量一國教育投入水平的重要指標(biāo)之一，研究表明，當(dāng)人均GDP達(dá)到800－1000美元時(shí)，公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重下限為4.07％－4.25％。我國人均GDP在1998年已經(jīng)超過800美元，現(xiàn)已超過1000美元，但是公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重只有3.28％，現(xiàn)在還沒有實(shí)現(xiàn)1993年提出的占GDP的比重達(dá)到4％的目標(biāo)，低于世界各國5.1％的平均水平，甚至低于發(fā)展中國家4.1％的平均水平。聯(lián)合國教科委組織《世界教育報(bào)告》1998年統(tǒng)計(jì)表明：我國是用占世界1.18％的教育經(jīng)費(fèi)培養(yǎng)占世界18.45％的學(xué)生，基礎(chǔ)教育的投入則最少。

2．2教育投資結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)教育的產(chǎn)品屬性劃分，義務(wù)教育和非義務(wù)教育的權(quán)責(zé)和要求不同，所以政府在教育投資結(jié)構(gòu)上的著重點(diǎn)也應(yīng)該不同。但是我國目前缺失“大學(xué)教育中央管，中學(xué)教育省市管，小學(xué)教育縣鄉(xiāng)管”(見表2)。

2．2．1基礎(chǔ)義務(wù)教育方面，政府財(cái)政投入比重過低

根據(jù)《義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育所需費(fèi)用主要由各級(jí)政府承擔(dān)，特別是占總數(shù)3/4的人員經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，公用經(jīng)費(fèi)也以財(cái)政為主，不足部分才向?qū)W生收取少量雜費(fèi)予以補(bǔ)充。表2反映出來的現(xiàn)實(shí)情況是：小學(xué)投入和初中投入分別與高中投入相差甚遠(yuǎn)，而二者加起來的費(fèi)用也只相當(dāng)于大學(xué)投入的一半。雖然在實(shí)行義務(wù)教育以來，我國初中毛入學(xué)率從1990年的66.7％提高到了2002年的92％，但是由于我國義務(wù)教育總體水平低、基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展不均衡的矛盾仍然十分突出，而且我國人口基數(shù)大。接受義務(wù)教育的人數(shù)比例就增大了，我國現(xiàn)在的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入尚不能滿足事業(yè)發(fā)展的需要。

2．2．2對(duì)非義務(wù)教育，特別是高等教育，社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人投入比例不盡合理

從理論上講，政府應(yīng)在基礎(chǔ)教育中起主導(dǎo)作用，而在高等教育中起輔助、推動(dòng)、引導(dǎo)作用。但是我國在三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)上的分配卻并非如此。長期以來，財(cái)政投入在高等教育經(jīng)費(fèi)上的比例都是很大(見表2)，而社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人投入的比例就相對(duì)很小，截止到2003年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)僅達(dá)到總投入的4.17％(見表3)。企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體的投資與來自個(gè)人的家庭投資相比，比例過低；相反，來自個(gè)人的家庭投資過高，增添了個(gè)人家庭的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，不利于高等教育的健康發(fā)展。作為接受高等教育的學(xué)生來說，享用最短的時(shí)間獲得最多的受益，這必然是要付出成本的，所以在這個(gè)時(shí)候國家的投人必然減少；而且，接受高等教育的人比例大大縮小，因?yàn)檫@畢竟是在選拔人才，帶有競(jìng)爭性，在向社會(huì)輸送人才。所以，非義務(wù)教育的屬性決定了更多的投入應(yīng)該是來自社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。

2．2．3對(duì)渠道籌資的市場(chǎng)化格局已經(jīng)形成，但尚需完善

由于國家財(cái)政對(duì)于教育投入不足，自然產(chǎn)生了導(dǎo)人民間資金來補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的動(dòng)力。如表3變化所示：除財(cái)政撥款外，學(xué)雜費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)中已經(jīng)占有較大比重，社會(huì)力量辦學(xué)經(jīng)費(fèi)大幅度增加，通過多渠道籌集的民間資金在教育投入中所起的作用越來越大；但社會(huì)捐集資辦學(xué)明顯減少，1997年以來此項(xiàng)只在2002年出現(xiàn)上漲，表明鼓勵(lì)正常捐贈(zèng)儲(chǔ)蓄增加的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制還是很不完善。

2．3現(xiàn)行的財(cái)政教育投入分配機(jī)制不盡合理

從國際上看，中央和地方對(duì)教育的財(cái)政投資分擔(dān)比例一般為60：40。而我國中央與地方政府對(duì)教育的財(cái)政投資分擔(dān)比例平均為37：63，特別是在社會(huì)受益最明顯的小學(xué)義務(wù)教育投入方面，80％以上的財(cái)政投入是有地方財(cái)政承擔(dān)，中央對(duì)小學(xué)義務(wù)教育投入的比例不足20％。這種政府間的財(cái)力與教育支出責(zé)任的非對(duì)稱性，必然會(huì)由于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難而影響政府對(duì)基礎(chǔ)義務(wù)教育的財(cái)政投入。

三、討論與建議

按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建立和諧社會(huì)的要求，教育政策、教育價(jià)值的調(diào)整已經(jīng)開始。顯然，要使這種轉(zhuǎn)變真正成為普遍的教育現(xiàn)實(shí)，仍然是一個(gè)艱難的、不容樂觀的過程，需要教育界內(nèi)外，社會(huì)各方面的共同努力。

3．1轉(zhuǎn)變片面追求“教育GDP”，樹立新的教育理念

正如轉(zhuǎn)變政府職能需要改變“缺位”和“越位”的失誤，黨和國家提出追求社會(huì)的和諧發(fā)展，政府已從直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，轉(zhuǎn)移到主要提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)上來。在教育領(lǐng)域也需要驚醒一場(chǎng)深刻的轉(zhuǎn)變，從片面追求“教育GDP”——數(shù)量、規(guī)模、速度、升學(xué)率，轉(zhuǎn)為追求符合社會(huì)發(fā)展和人民卻中需要的教育。目前正在出現(xiàn)的教育公共政策的轉(zhuǎn)向，主要是在教育資源配置上。以解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障、擇校熱、高收費(fèi)等問題。

3．2合理規(guī)劃各級(jí)政府對(duì)教育的投入責(zé)任。形成各級(jí)政府合理的教育分擔(dān)機(jī)制

在深化我國各級(jí)政府的教育公共投資體制方面，創(chuàng)新劃分各級(jí)政府的教育事權(quán)和教育投資責(zé)任，加大中央和省級(jí)政府在教育發(fā)展中的公共投入比例，健全中央、省、市、縣對(duì)教育財(cái)政投資的分擔(dān)機(jī)制。當(dāng)前我國中央財(cái)政性教育支出占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育支出的比例不足13％，參照中央政府的實(shí)際財(cái)力和其他國家的經(jīng)驗(yàn)，這項(xiàng)比例可以逐步提高到20％左右。建議從充實(shí)基層政府財(cái)力人手，調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制和義務(wù)教育投資分擔(dān)比例，即通過調(diào)整中央、省、縣三級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入分擔(dān)比例，明確各自對(duì)義務(wù)教育的投資責(zé)任，從財(cái)力上形成義務(wù)教育不斷增加的長期有效的保障機(jī)制。

3．3以據(jù)各類教育公共性的強(qiáng)弱來選擇財(cái)政投入模式

為了把有限的教育資金用在刀刃上，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的思想，確定各類教育的公共性程度，以各類教育公共性的強(qiáng)弱排序?yàn)橐罁?jù)，調(diào)整財(cái)政教育投入結(jié)構(gòu)。應(yīng)明確義務(wù)教育在教育經(jīng)費(fèi)中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費(fèi)的增量主要用于義務(wù)教育。而非義務(wù)教育尤其是高等教育則引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行全社會(huì)參與戰(zhàn)略，采取自費(fèi)與政府補(bǔ)助相結(jié)合的辦學(xué)辦法。

3．4拓寬籌資渠道，彌補(bǔ)財(cái)政資金對(duì)教育投入的不足

初等教育學(xué)?？梢酝ㄟ^引進(jìn)投資者，做大做強(qiáng)校辦產(chǎn)業(yè)，利用其資源賺取的錢來投資學(xué)校教育事業(yè)；高等教育學(xué)校要健康、快速和有質(zhì)量的發(fā)展，必須要求經(jīng)費(fèi)籌措的多元化，國外在高等教育經(jīng)費(fèi)籌措方面有很多值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的地方。根據(jù)我國政府目前財(cái)力，教育財(cái)政投入不可能滿足我國對(duì)教育的迫切要求，在積極提高教育財(cái)政投入的同時(shí)，應(yīng)該積極鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)。從國際上看，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，私人部門都在教育中承擔(dān)了一定的職能。國家應(yīng)該鼓勵(lì)民辦學(xué)校的發(fā)展，彌補(bǔ)教育的不足，同時(shí)加強(qiáng)管理監(jiān)督。對(duì)于高等院校，由于我國對(duì)高等教育有很大的要求，政府更應(yīng)該鼓勵(lì)民辦高校的發(fā)展，但是國家應(yīng)該對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)督管理。

3．5必須依照事權(quán)與財(cái)權(quán)同意的原則，進(jìn)一步理順管理體制

年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)有教育行政部門根據(jù)教育事業(yè)的實(shí)際情況及有關(guān)教育投入法規(guī)提出預(yù)算方案，由財(cái)政部門審核，列入政府年度財(cái)政預(yù)算，經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后，全額交教育行政部門使用管理，同級(jí)財(cái)政監(jiān)督。

一場(chǎng)真正的教育變革是自上而下的政府領(lǐng)導(dǎo)與自下而上的社會(huì)需求，市場(chǎng)力量的有機(jī)結(jié)合。自上而下的教育體制改革，需要自下而上的推動(dòng)，需要特別重視如何使廣大人民群眾的意愿和需求真正能夠影響教育變革，即所謂公共政策、公共議程的啟動(dòng)機(jī)制。此外，這種啟動(dòng)來自基層的教育改革實(shí)踐?？偨Y(jié)、提升和推廣這些經(jīng)驗(yàn)，不僅是對(duì)公共政策、制度改革的推動(dòng)，而且本身就是一個(gè)教育民主化的發(fā)展過程。