論我國政府績效評估體系的構(gòu)建

胡　剛

摘要：隨著新公共管理理論的廣泛傳播，在全球掀起了一股運用工商管理技術(shù)和企業(yè)化理論旨在提高政府效率和服務(wù)質(zhì)量進行改革的浪潮，而政府績效評估作為一項有效的管理工具，對檢驗政府改革成果也具有重要的作用。因此在現(xiàn)代政府的公共行政中受到了廣泛的關(guān)注。本文從政府績效評估的涵義、以及政府績效評估現(xiàn)狀入手，對我國政府績效評估工作中存在的問題進行分析，提出一些完善政府績效評估的舉措。

關(guān)鍵詞：中國；政府；績效評估

相對于西方國家而言，我國對政府績效評估的研究和實踐起步較晚。理論研究尤其薄弱。要提高我國政府績效評估水平，使其規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化、科學(xué)化，迫切需要借鑒國外的先進經(jīng)驗，探討建立適合我國情況的政府績效評估理論框架、方法體系及操作程序，對研究我國政府績效評估體系構(gòu)建具有重要的理論和實踐意義。政府績效是指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績效評估是指以一定的時段為界限，對政府績效進行測量和評價以期改善政府行為績效和增強控制的活動。政府行為是一項高投入、高產(chǎn)出的社會管理活動。政府運行要投入包括制度、人力、物力、財力等在內(nèi)的大量的資源，而消耗資源所產(chǎn)出的效果以及這種生產(chǎn)過程，人們并沒有給予足夠的關(guān)注。政府績效評估的目的正是對其產(chǎn)出所進行的監(jiān)測和促進。

一、我國政府績效評估存在的問題

我國對政府績效的評估工作，起始于干部人事制度。從1949年中組部頒布的《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》對個人業(yè)績開始考評，到關(guān)注以組織為對象進行的績效評估，我國的政府績效評估從無到有，在許多方面取得了明顯的進展，但與發(fā)達國家的實踐相比，我國政府績效評估不僅在整體上處于起步階段，而且存在的問題還不少：

(一)政府績效評估的法律缺失

法律保障是開展政府績效評估的前提和基礎(chǔ)，有了法律才能做到有法可依，有據(jù)可憑，保證績效評估工作有效的進行，并使之成為地方政府日常工作中的一部分。但是我國地方政府績效評估多處于自發(fā)狀態(tài)，沒有相應(yīng)的制度和法律保障，整個績效評估活動缺乏可持續(xù)性和整體戰(zhàn)略規(guī)劃，難以在政府各部門全面系統(tǒng)推進。評估標(biāo)準(zhǔn)、評估原則、評估流程、評估時限、評估機構(gòu)方面沒有規(guī)范化，也沒有制度性、法律性的規(guī)定，存在著很大的隨意性，評估結(jié)果也難以做到客觀公正，甚至流于形式政府績效評估的非規(guī)范化導(dǎo)致評估中的不正之風(fēng)和腐敗行為，直接損害了政府形象，評估的權(quán)威性、制約性也必將大打折扣。

(二)政府績效評估的公眾缺位

我國評估政府績效的根本標(biāo)準(zhǔn)是人民群眾對政府績效的滿意程度，這是政府職能所決定的。但現(xiàn)行政府績效評估主體單一，多是政府內(nèi)部評估，缺乏廣大民眾的參與，就是在政府內(nèi)部評估上大多也是上級對下級的評估。職能部門的自我評估也成為一種體內(nèi)循環(huán)。即使有公眾評議政府，這種評議也是隨機性，簡單地選擇判斷，或者參與的廣度和深度有較大局限性，并且由于信息不對稱，公眾也不可能對政府績效作出客觀準(zhǔn)確的評價，從而使政府公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力運用上失去更大層面上的監(jiān)督，由此產(chǎn)生更為嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。由于評估主體中缺乏群眾和專家學(xué)者的評估，或者只是非常有限的，因此難以提高公眾對政府績效的滿意度。當(dāng)然，群眾評估中的短視性和學(xué)者評估中的學(xué)術(shù)化也應(yīng)當(dāng)避免。

(三)政府績效評估體制和標(biāo)準(zhǔn)不完善

目前我國政府績效管理在實施的過程中，還存在績效評估體系以及評估機制缺乏科學(xué)性的問題。首先，表現(xiàn)在由于政府目標(biāo)的不明確性以及多樣性導(dǎo)致績效評估指標(biāo)難以確立。眾所周知，組織的目標(biāo)是設(shè)定績效管理測評指標(biāo)的依據(jù)，但由于政府目標(biāo)往往具有抽象性和籠統(tǒng)性，較為模糊而且難以確定，這就容易導(dǎo)致政府績效評估指標(biāo)選擇和確立的混亂，進而造成評估政府組織目標(biāo)實現(xiàn)程度的難度。同時由于政府組織的目標(biāo)是一個包含政治民主、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等多元的目標(biāo)體系，因此在對這些多重性目標(biāo)進行選擇和權(quán)重排序時，往往因社會環(huán)境和形勢的需要而發(fā)生變化，這也導(dǎo)致績效評估體系的側(cè)重點隨之相應(yīng)轉(zhuǎn)移，進而影響績效管理和評估的效果。其次，目前我國政府績效評估方法中過于注重定性指標(biāo)，而忽視定量指標(biāo)。這種簡單籠統(tǒng)、定性的指標(biāo)設(shè)計由于未分類并細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，既不能區(qū)分不同層次、不同類型、不同崗位績效的要求，也不能真正反映出政府部門及其管理人員不同的工作業(yè)績、工作狀況和工作作風(fēng)等，以致考核時往往脫離崗位責(zé)任和實際效果。而考核結(jié)果也不可避免的帶有主觀性和片面性，進而導(dǎo)致績效考核失去原有的激勵作用。

(四)政府自身進行績效評估的積極性低

我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，政府的自身利益與社會的公共利益具有方向上的一致性，但也不能就此否認(rèn)其與社會共同利益的差異性，因為根據(jù)公共選擇理論的基本觀點，政府本身也是“經(jīng)濟人”，在不同利益主體的不同利益訴求下，作為特殊利益主體的政府在利益分配格局中必然表現(xiàn)出利己偏好，政府非正當(dāng)利益的產(chǎn)生便成為必然的邏輯選擇；與此同時，作為政府組織中個體的官員也存在追求自身非正當(dāng)利益的傾向。我國政府對自身非正當(dāng)利益的追求與向往，恰恰與政府績效評估所關(guān)注的以較少投入獲得較大產(chǎn)出是背道而馳的。也就是說，政府存在的理性價值和其“經(jīng)濟人”角色的沖突導(dǎo)致了政府績效評估的內(nèi)動力缺失。

(五)評估指標(biāo)設(shè)計缺乏前瞻性和全局性

首先，經(jīng)濟業(yè)績指標(biāo)被放大，而成本、內(nèi)部管理、人力資源、環(huán)境、學(xué)習(xí)與發(fā)展等指標(biāo)被輕視，重“顯性指標(biāo)”，輕“隱形指標(biāo)”。這種以經(jīng)濟增長速度為中心的績效評估指標(biāo)體系導(dǎo)致政府直接插手和干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，出現(xiàn)大量的低水平重復(fù)建設(shè)和周期性經(jīng)濟過熱，而政府的公共服務(wù)職能被淡化，形成經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡。其次，指標(biāo)設(shè)計一般是“事后評估”，缺乏“事前評估”、“事中評估”的全面動態(tài)性評估。政府績效評估指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致政府戰(zhàn)略管理觀念缺失，不擇手段地追求“結(jié)果績效”，造成資源浪費、環(huán)境污染，使“先污染、后治理”成為習(xí)慣。

二、政府績效評估產(chǎn)生問題的原因

我國績效評估存在一系列的問題，有著深層次的背景，產(chǎn)生的原因也各式各樣，筆者認(rèn)為較為主要以下的幾點：

(一)我國政府績效評估的理論和實踐研究不足

我國學(xué)術(shù)界有關(guān)政府績效評估的理論和實踐起步較晚。還處于不成熟的狀態(tài)。目前對政府績效評估從基本概念、作用機理、操作原則、實施步驟等都還沒有形成共識，許多地方把績效評估與公務(wù)員考績混為一談，政府績效的不同層次投有明確區(qū)分，對國外公共組織績效評估的理念與實踐也缺乏系統(tǒng)地介紹和研究。由于缺乏系統(tǒng)理論的指導(dǎo)，我國政府績效評估實踐中常常出現(xiàn)盲目跟風(fēng)，過度炒作，一陣風(fēng)等偏差。因此，政府績效評估法制化還有較長的路要走。

(二)缺乏公眾參與的制度安排

缺乏程序化、組織化、標(biāo)準(zhǔn)化和法定化。程序化能使

公眾參與作為政府績效評估作中一個必不可少的步驟得到保證，而不致成為一種可有可無的隨意性的安排。組織化是指通過社會團體(利益集團)而不是以個人方式表達利益訴求的公眾參與。我國的利益團體至今還發(fā)育不全，更談不上能完全自由、合法地參政。法定化則是將公眾參與以法律的形式加以確定，這樣，如果在政府績效評估中，決策者有意無意地省略了公眾參與這一環(huán)節(jié)，那就違法了。公眾參與制度化的缺乏，公眾即使有參與的愿望也無法實現(xiàn)，因此造成公眾參與的缺失。目前，公眾評價權(quán)威性的理念不再有人懷疑，但遺憾的是，政績的人民群眾評價還是停留在理念階段。我們還沒有健全的競爭性選舉制度，也沒有公民及其代表的信任投票制度，更沒有對劣跡官員的彈劾制度。人類政治史告訴我們，沒有精密的制度安排，權(quán)利是永遠(yuǎn)不可能實現(xiàn)的。當(dāng)務(wù)之急是把公平評價政府的政治理念知識化、程序化、技術(shù)化，以便于人民群眾了解、掌握和實踐操作，這具有制度創(chuàng)新的巨大空間。

(三)政府產(chǎn)出的特殊性，難以確定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)

其一，政府的產(chǎn)出具有無形性。政府的產(chǎn)出大多數(shù)是無形的服務(wù)，而不是有形的可量化的物質(zhì)產(chǎn)品，其質(zhì)和量缺乏確定性和可度量性。如提高人們素質(zhì)、實現(xiàn)社會公平等。它不像企業(yè)那樣，以追求最大利潤為目標(biāo)。利潤是最大的績效指標(biāo)，其投資獲益率、資金周轉(zhuǎn)率、總資產(chǎn)獲益率、市場占有率等都有清晰的量化指標(biāo)。政府管理的壟斷性和非贏利性，使其產(chǎn)出(產(chǎn)品和服務(wù))進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產(chǎn)機會成本的貨幣價格，這就難以對它進行定量分析。其二，政府的產(chǎn)出具有間接性。政府的產(chǎn)出滯后于最終的社會效果，它通常是一些中間產(chǎn)品，它對最終產(chǎn)品的貢獻的程度難以捉摸、難以度量。

(四)政府自身利益的訴求

首先，績效評估是對政府的管理績效、社會效果和公共管理過程中所存在的問題的衡量，自然也就涉及對政府部門決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅，擔(dān)心自身利益受到損害。因而抵制評估。其次，績效評估是一個消費資源的過程，需要投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力、財力和時間。目前，國家沒有單獨的評估經(jīng)費撥款，評估費用大都是攤?cè)刖唧w的評估項目中，致使評估的資金投入不足。再次，評估常常意味并伴隨著批評和改革，在評估日益成為一種政府公共管理監(jiān)督手段的今天，這種作用更加明顯。

(五)政府績效評估指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)置不合理

政府績效評估的考核以數(shù)量化的經(jīng)濟指標(biāo)為主，過多地強調(diào)了經(jīng)濟總量的增長要求。只要國內(nèi)生產(chǎn)總值，財政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長，一切就萬事大吉。至于人民的實際收入、就業(yè)比例、住房面積有沒有切實的增加，就很少有人關(guān)心了。盡管，后面的指標(biāo)與前面的數(shù)據(jù)有著密切的聯(lián)系，但要在國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的前提下保證人民生活水平真正提高還需要政府作更多的工作。而且，在這種只側(cè)重經(jīng)濟增長的指標(biāo)體系引導(dǎo)下，為了完成任務(wù)，積極干預(yù)經(jīng)濟活動，常常親自“登臺唱戲”，盲目出資辦企業(yè)。以求用大投資換取高增長的“政績”。有的地方甚至不擇手段，以編造假數(shù)字或走私等造反形式來達到目的。

三、完善我國政府績效評估體系的路徑

為了適應(yīng)企業(yè)化政府的要求，提高政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，通過對我國績效評估目前存在問題的歸納和分析，筆者認(rèn)為需要從以下方面人手：

(一)通過逐步立法使我國政府的績效評估走上法制化軌道

制度化、法制化是政府績效評估的重要發(fā)展趨勢。立法保障是政府績效評估的前提和基礎(chǔ)，沒有法律制度保障的政府績效評估是很難進行下去的。發(fā)達國家在政府績效評估的過程中都有相應(yīng)的法律法規(guī)來配合進行。如美國的《政府績效和結(jié)果法》和《以績效為基礎(chǔ)的組織典范法》，英國的《地方政府法》，荷蘭的《市政管理法》，都是以法律的形式要求政府必須公平公正進行評估。我國當(dāng)前應(yīng)借鑒西方先進國家的經(jīng)驗和做法，以立法的形式明確績效評估的要領(lǐng)和制度，推動我國地方政府績效評估走向制度化、法制化的道路。首先，要通過立法明確政府績效評估在政府管理中的地位和作用，保證公共管理部門開展評估工作的正常化和制度化。其次，要對地方政府績效評估的原則、范圍、指標(biāo)、形式和評估主體及其責(zé)任加以明確規(guī)定，使評估工作有法可循。再次，從法律上樹立績效評估的權(quán)威性，保障政府績效評估機構(gòu)的獨立性，使其在調(diào)查收集信息，開展評估工作中不受外界干擾，評估結(jié)果真實可信。

(二)強化公眾對政府績效評估的參與

目前的我國的各級政府基本還是“全能政府”，政府權(quán)力滲透到社會生活的方方面面，政府職能幾乎無所不包。而和諧社會的建立必須要使政府和市場與公眾等各類社會關(guān)系進一步融洽，政府績效評體制的改革必須要在政府、市場、公眾三者關(guān)系的動態(tài)變化過程中進行。其方向是有限放權(quán)給市場和公眾，促進具有中國特色的市民社會的形成，促進資源的合理配置，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，變政府管制模式為政府治理模式，完善政府績效評估內(nèi)容，最終實現(xiàn)政府治理的終極目標(biāo)“善治”。根據(jù)我國國情，我們應(yīng)該堅持以國家利益至上原則，提高讓市場、讓公眾滿意的程度，進一步增強市場和公眾參與公共管理領(lǐng)域的力量，提高政府、市場、公眾的相互制約能力，逐步在政府與市場之間、政府與公眾之間、市場與公眾之間形成良性的、互動的、和諧的評估機制。

(三)完善政府績效評估的體制和內(nèi)容

有效的績效管理，以有效的績效管理組織、績效管理機制為前提。在深化行政管理體制改革中，要逐步建立和完善政府績效管理制度，有專門機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)績效管理。同時，健全績效管理機制，包括目標(biāo)管理機制、標(biāo)桿管理機制、質(zhì)量管理機制、顧客導(dǎo)向機制等，特別要將質(zhì)量管理機制引入我國政府管理，在政府部門中推行全面質(zhì)量管理。為此，可將政府績效評估的內(nèi)容規(guī)范為四個大的方面：一是政府業(yè)績，主要表現(xiàn)為政府部門為社會經(jīng)濟活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在數(shù)量上，表現(xiàn)為盡可能滿足社會對政府管理服務(wù)規(guī)模的需要，在質(zhì)量上，表現(xiàn)為盡量提供優(yōu)質(zhì)水平服務(wù)，具有高效率的辦事能力；二是政府行政效率。政府行政效率反映的是行政機關(guān)和行政人員從事管理活動所取得的勞動成果、社會經(jīng)濟效益同所消耗的人力、物力、財力和時間的比例關(guān)系。它屬于對政府機關(guān)和公務(wù)員從事行政管理工作的數(shù)量和質(zhì)量的評價；三是政府效能。政府效能是指政府行政體系所生產(chǎn)的“產(chǎn)品”和向公眾提供的服務(wù)的水平；四是政府行為的成本。即政府管理行為所占用和耗費的資源及其程度。政府作為社會經(jīng)濟組織中的一員，其活動也要占用和消耗各種社會經(jīng)濟資源。只有占用和消耗這些資源，政府才能正常運轉(zhuǎn)，才能為社會提供各種管理服務(wù)。這就涉及到政府行為的成本問題。建立政府績效評估指標(biāo)體系。根據(jù)政府績效評估四方面的內(nèi)容，建立四個層次的指標(biāo)體系。一是政府業(yè)績。包括政府為社會經(jīng)濟活動提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、政府管理目標(biāo)的實現(xiàn)情況、政策制定水平與實施效果、政府

管理效益、政府管理社會效果等；二是政府行政效率。包括決策效率、管理效率、執(zhí)行效率。這幾方面的指標(biāo)構(gòu)成了行政效率的完整體系，這幾方面的效率都達到了標(biāo)準(zhǔn)，整個行政管理系統(tǒng)才達到了最大的效率；三是政府工作效能。包括社會效能和政府機關(guān)效能。社會效能屬于宏觀的決策范疇，即決策目標(biāo)和手段是否正確以及實現(xiàn)目標(biāo)能力的強弱等。政府機關(guān)效能屬于微觀的內(nèi)部運行機制范疇，即制度是否完善、是否依法行政、是否政務(wù)公開、是否辦事高效、是否優(yōu)質(zhì)服務(wù)等；四是政府行為成本。包括政府人力、物力與財力占用，即政府部門職員人數(shù)、政府官員人數(shù)、官民比例、支出總額、固定資產(chǎn)總額；政府支配資源程度、政府支出占的比重、政府部門固定資產(chǎn)占全社會固定資產(chǎn)的比重、政府部門工作人員占從業(yè)人員的比重、政府支出結(jié)構(gòu)等等。

(四)建立政府績效評估領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制

政府績效評估的成功有賴于強有力的政治支持。在美國，領(lǐng)導(dǎo)的重視和政府政策對政府績效評估的影響尤為顯著。美國的里根、克林頓兩屆政府首腦都曾任命專門委員會審查政府如何最佳履行職能以及提高公共物品和服務(wù)供給的有效性。其中，兩任委員會的領(lǐng)導(dǎo)人彼得格瑞斯和副總統(tǒng)戈爾都把注意力集中在公共部門可以從私營部門管理中借用的方法和技巧，以吸取經(jīng)驗使政府內(nèi)部的浪費和濫用現(xiàn)象最小化、倡導(dǎo)對政府進行績效評估，并于1993年發(fā)布《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本一創(chuàng)造一個運行更好花費更少的政府》的報告。其后，美國在整個政府部門都要求實施各種以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估戰(zhàn)略，把管理制度與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，持續(xù)監(jiān)控并向利益相關(guān)者公布報告結(jié)果?？上驳氖?，我國高層領(lǐng)導(dǎo)對政府績效評估也極為重視。胡錦濤總書記在2006年七一講話中強調(diào)，“要建立健全保障科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實的體制機制，完善經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的干部考核、評價、激勵機制”。在2008年2月9日召開的國務(wù)院第五次廉政工作會議上，溫家寶總理強調(diào)，要抓緊建立政府績效評估制度，科學(xué)評估政府工作人員履行職責(zé)的情況。當(dāng)然，在具體實踐中，政府績效評估實施主體還要主動向黨委和政府匯報，取得黨委、政府的支持。同時，加強組織協(xié)調(diào)，積極爭取有關(guān)部門特別是黨委辦公廳(室)、組織部門，政府辦公廳(室)、監(jiān)察、發(fā)展改革委、財政、法制辦等部門的配合，發(fā)揮各個部門的職能作用，形成合力。只有這樣，才能為政府績效評估的順利進行提供保障。

(五)構(gòu)建全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為核心的績效評估指標(biāo)

全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是構(gòu)建地方政府績效評估體系的核心價值取向。在構(gòu)建地方政府績效評估體系中，首先，要按照胡錦濤同志提出的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心，全面推進經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)的中國特色社會主義建設(shè)的總體布局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求，科學(xué)設(shè)計政府績效評估的指標(biāo)體系。把地方政府推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等情況作為評估的主要內(nèi)容，既要評估其經(jīng)濟發(fā)展的成績，也要評估其社會管理和公共服務(wù)的成績，既要重視經(jīng)濟指標(biāo)，又要重視社會指標(biāo)、人文指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)，既要關(guān)注城市發(fā)展，又要重視農(nóng)村發(fā)展，既要重視當(dāng)前發(fā)展，更要重視可持續(xù)發(fā)展。特別是要按照胡錦濤同志提出的“要以解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益為重點，使經(jīng)濟發(fā)展成果更多地體現(xiàn)到改善民生上”的要求，把解決民生問題作為政府績效評估的一項重要指標(biāo)。其次，要用可持續(xù)發(fā)展眼光看待地方政府績效，由靜態(tài)評估向動態(tài)可持續(xù)發(fā)展評估轉(zhuǎn)變。從僅注重“事后評估”向“事前評估”、“事中評估”推進。