積極預防和妥善處置群體性事件

唐亞林　等

改革開放以來，隨著我國經濟社會深度轉型，社會階層逐漸分化、利益主體日益多元，因分配不公、利益調整失當?shù)热嗣駜炔棵芤l(fā)的群體性事件，已經成為影響社會主義和諧社會構建的突出問題。當前，改革進入攻堅階段、發(fā)展處于關鍵時期，各種社會矛盾和社會問題集中顯現(xiàn)，尤其是在國際金融危機的大背景下，如何積極預防和妥善處置好群體性事件，是對黨和政府執(zhí)政能力、執(zhí)政水平的重大考驗，也是當前國內學術界亟需研究的一個重要課題?；诖耍究匮麕孜恢星嗄陮＜覍W者，就群體性事件產生的原因和破解之道進行討論，以期為和諧社會的構建提供啟示。

——主持人 杜運泉

社會矛盾遭遇體制性遲鈍的制度性原因

□唐亞林，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師

目前，學術界普遍認為，隨著改革開放的深化和社會結構的轉型，各類社會矛盾日益凸顯，然而，面對這些社會矛盾，各級黨政機構卻不同程度地存在著反應遲鈍、進退失據的“體制性遲鈍”現(xiàn)象。正是由于這種體制性遲鈍，導致許多社會矛盾暫時被掩蓋起來，喪失了解決問題的最佳時機。然而，不斷累積的社會矛盾最終帶來群體性事件頻發(fā)、社會處置成本大為增加等嚴重的社會后果。因此，分析體制性遲鈍現(xiàn)象產生的制度性原因，是破解群體性事件的關鍵。

1.科層制體系的自運轉特性?，F(xiàn)代科層制體系是適應“煙囪工業(yè)時代”的社會管理需要、建構在理性與效率基礎上的現(xiàn)代組織形態(tài)，它在指揮和控制現(xiàn)代社會方面發(fā)揮著主導作用。一般而言，科層制體系的基本特征主要表現(xiàn)在三個方面：一是按照層級結構原則建構組織機構體系；二是按照專業(yè)化的原則建構組織人員體系；三是按照法治化原則建構組織運作規(guī)范體系。然而，在當下的實踐中，現(xiàn)代科層制體系的運作卻遭遇到了種種困境：整齊劃一、層級節(jié)制的組織體系缺乏彈性，無法適應環(huán)境的急劇變遷；組織機構鏈條過長，上下左右職能部門之間缺乏溝通和協(xié)調，嚴重影響機構效率；高度集中的權力與嚴密而繁瑣的規(guī)則體系，制約著機構與人員的創(chuàng)新；決策的科學性與民主性日漸喪失等。這些困境，又因科層制體系運作的日益封閉性、組織及其成員自利性生存需求的加劇和使命感的缺乏，導致科層制體系的運轉日益與民眾的實際需求相脫節(jié)，進而形成了科層制體系的自運轉特性。

科層制體系的自運轉特性，一方面導致體制性遲鈍現(xiàn)象的不可避免，另一方面又為體制性遲鈍現(xiàn)象的有效消除奠定了制度性基礎，即借助于社會力量（民眾的力量）來糾正和克服科層制體系自運轉過程中出現(xiàn)的偏差和制度慣性。值得關注的是，在當代中國，這種催生科層制體系自運轉特性的土壤不僅深厚，而且因得到等級結構體系下信息傳遞過程中的隱瞞、失真、扭曲、放大等多重效應的強化，可能導致體制性遲鈍現(xiàn)象的后果不斷被放大，甚至釀成較為嚴重的后果。因此，從科層制體系的自運轉特性角度來破解體制性遲鈍問題的關鍵，在于重建科層制體系的目標和使命，重構科層制體系的組織結構，再造科層制體系的運作流程以及科層制體系與公民社會的互動關系。

2.制度的自我更新機制的鎖鏈式闕失特性。在現(xiàn)實生活中，體制性遲鈍現(xiàn)象遲遲得不到有效矯正，往往與既有制度的自我更新機制的鎖鏈式闕失性及其功能發(fā)揮欠佳有很大的關系。在現(xiàn)代民主社會，制度的自我更新機制實際上是由一整套相互連接和貫通的鎖鏈組成：第一，通過幾年一次的公開的競爭性選舉來建構一個階段性的制度自我更新機制。能者上，庸者下，老百姓認可者上臺，老百姓不認可者下臺。制度的自我更新機制的生命力每隔一段時期就顯現(xiàn)出來。第二，通過立法權、行政權與司法權三者之間的相對分離與制衡，建構一個常態(tài)性的制度自我更新機制。制度之間的功能配合是建構常態(tài)性制度自我更新機制的要害。第三，通過發(fā)揮第四權力——新聞媒體的監(jiān)督作用，建構一個公開的制度自我更新機制。無處不在、無孔不入的現(xiàn)代媒體可以劍指鋒芒，有效督促既有體制對不足與不及之處進行修正和完善。第四，通過制定政治領導人和公務員的基本職責和倫理規(guī)范的規(guī)則體系，建構一個符合公職要求的、具有德性的制度自我更新機制。身為公職人員，不僅要有基本的職業(yè)倫理，而且要為整個社會的德性生活的建構樹立典范。第五，通過對政治領導人和公務員提供為社會工作的機會，進而獲得實現(xiàn)自我價值的途徑，以建構一個有關社會責任擔當?shù)淖晕覂r值期許性的制度自我更新機制。這五者之間構成一個體系化、功能化的有機鎖鏈，環(huán)環(huán)相扣，共同推動既有制度的不斷自我更新。

在當代中國，既有制度的自我更新機制的動力源更多地來自于現(xiàn)行體制對官員政績的激勵機制，以及黨和國家對公務員的價值期許。在實際生活中，這種動力源往往被簡約為可量化的、以GDP增長為核心的政績觀，它直接關涉各級官員的職位升遷這一核心問題。然而，這種政績觀往往是以一票否決式的激勵方式來運作的，其結果是導致各級官員在面對各種社會沖突現(xiàn)象時，不愿正面、主動應對事件的本原，甚至故意隱瞞、歪曲事件的真相，以防止事件后果影響個人的前程。這種因激勵機制的負面效果而產生的體制性遲鈍現(xiàn)象，不僅讓激勵機制失去了其應有的功效，也讓制度的自我更新機制始終無法在現(xiàn)實中得到有效支撐，甚至因為有選擇性的接受或消極的軟磨硬抗而消解了制度自我更新的動力。因此，建構體系化、功能化的制度自我更新機制，建構科學的政績觀，是有效防止體制性遲鈍現(xiàn)象一再發(fā)生的不二法門。

3.體制的自我救濟功能的過強特性。體制性遲鈍現(xiàn)象的后果不言自明。從近年來各地基層政府成功處置各類群體性事件的經驗來看，大多離不開上一級黨和政府、直至最高層的高度重視與直接干預，這是頗具中國特色的解決群體性事件的成功之道。這種通過黨和政府自上而下的重視和干預來解決群體性事件的做法，其正面后果是彌補了科層制體系自運轉特性的不足，強化了既有制度自我更新機制的動力源；其負面后果是導致各級官員尤其是基層官員和民眾，過于依賴既有體制自上而下的自我救濟功能的發(fā)揮，不利于既有體制的制度化水平的提升。

毫無疑問，既有體制強大的自上而下的自我救濟功能的發(fā)揮，往往只是一種事后救濟，或者說是體制性遲鈍的后果已經到了很嚴重的地步。盡管問題最終還是得到了解決，但其負面影響非常嚴重，如社會處置成本與代價高昂，后遺癥很多，甚至滋長一種期盼借助于上級來最終解決問題的政治文化心理。有鑒于此，把發(fā)揮體制的自我救濟功能納入制度化的渠道，并將應信息時代而生的新型網絡監(jiān)督形式同時納入體制的自我發(fā)現(xiàn)與救濟之源，始終依靠既有體制的各種規(guī)范化制度體系，進而形成一個具有中國特色的解決體制性遲鈍現(xiàn)象的新型制度化框架，是化解群體性事件的制度性路徑選擇。

體制性遲鈍是一種“利益性遲鈍”

□郝宇青，華東師范大學政治學系副主任、副教授、博士

對于群體性突發(fā)事件，各級政府（尤其是基層政府）在應對過程中普遍表現(xiàn)出“體制性遲鈍”的現(xiàn)象。筆者以為，“利益性遲鈍”是體制性遲鈍最為重要的特征之一。所謂利益性遲鈍，是指由于各級政府及其職能部門，特別是一些黨政官員，在熱衷于保護自身利益的同時，又過于漠視民眾的利益，不把民眾的利益當作根本利益，因而在面對因民眾的利益和要求而引發(fā)的群體性事件時，常常是對下無動于衷，對上謊報、隱瞞；在處置群體性事件時，常常是采取簡單化的壓制方式，從而導致了群體性事件升級。

這種因利益而產生的遲鈍，主要表現(xiàn)為以下四種情形：

1.上下級政府之間的利益沖突而產生的遲鈍。雖然在上下級政府之間存在著領導與被領導的關系，但是，在現(xiàn)實的政治運作過程中，上下級政府之間卻存在著事實上的利益博弈。一方面，上級政府有著追求秩序的渴求，尤其是在構建和諧社會的背景下，它在考核下級政府的政績的時候，在要求下級政府實現(xiàn)經濟增長的前提下，還特別注重社會穩(wěn)定狀況的評價，這就意味著每一個下級政府總是承擔著較多的責任；另一方面，在當前的財稅體制下，中央財政和省級財政收入猛增，但基層政府尤其是區(qū)縣一級政府的留成明顯不足。這樣，基層政府的財政收入太少，基本上辦不了什么事情，尤其是那些涉及民生的事情更是顯得捉襟見肘，但是它仍然面臨著發(fā)展經濟的硬性任務，而且它也更熱衷于發(fā)展經濟，因為經濟發(fā)展的指標是可見的，而民生的指標卻是無形的，很難有具體的標準作出準確的判斷，因而基層政府也就把民生看作是可有可無的事。這種情況，實際上反映了上下級政府之間的利益沖突。

基層的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎，但對于基層政府來說，發(fā)展經濟才是其第一要務，至于出現(xiàn)的社會問題，它們會有各種各樣的理由，而要解決這些問題，則超出了它們的能力范圍。它們經常給民眾制造一種意象：民眾的利益受損是上級政府的政策造成的，從而直接把“球”踢給了上級政府，而且在很多情況下，這已成為下級政府向上級政府要價的砝碼。上級政府給錢，它也就簡單地“花錢買穩(wěn)定”，并不去做細致深入的宣傳教育工作，也不去關注事態(tài)的發(fā)展。從上級政府那里要不到錢，它們就以直接壓制的手段來對付。但是，不管是哪一種情形，都有可能造成體制性遲鈍的后果。

2.一些地方政府或職能部門的保護主義而產生的遲鈍。一些地方的政府和官員缺乏大局意識，在國家利益和地方利益，或者地方之間的利益發(fā)生沖突時，常常拘泥于地方利益，步入了地方保護主義的誤區(qū)。而針對國家和地方或者地方之間的利益沖突所產生的社會矛盾和沖突，一些地方政府不是從大局出發(fā)，從解決矛盾和沖突的角度著眼，而是從地方利益出發(fā)，傾向于偏袒本地民眾的利益，有時候甚至暗地里縱容這種矛盾的發(fā)展。

一些政府職能部門也表現(xiàn)出一定程度的部門保護主義傾向。最為主要的就是，為了自身利益的最大化，而把手中所擁有的公共權力部門化。據報道，市場上一把傘只有40元左右，而河南省虞城縣市容局公開銷售印有“城管監(jiān)制”的傘，這樣一把傘的售價卻高達130元。商販只要買了這種“城管監(jiān)制”的傘，就可以在街頭擺攤，而不買就不讓做生意。因而這種傘被虞城縣商販戲稱為“保護傘”。市容局成為“保護傘”的專賣店，它所出售的不僅僅是商販們的“保護傘”，實質上是在出售公共權力，是把公共權力商品化了。這時，政府職能部門哪里還有心思去關懷民眾利益呢？而當這樣的政府職能部門在面對民怨時，除了無動于衷，還能是什么呢？

3.部分黨政官員基于保護個人利益而產生的遲鈍。在當前的官場中，雖已形成了不少正面的風尚，但也應當看到，在不少地方、不少部門，還存在著一種不健康的官場文化，即“不做不錯，一做就錯，少做少錯，多做多錯”。這種不健康的官場文化，使得部分黨政官員為了保證自己不犯所謂的錯誤，為了保住自己的官位，在工作中喪失了積極主動的精神。他們明哲保身，謹小慎微，工作基本上陷入被動之中。以這樣的工作態(tài)度和精神面貌，來面對社會矛盾凸顯的現(xiàn)實，其結果只能是體制性遲鈍。

這種不健康的官場文化，是由于部分黨政官員過于看重仕途，把官位或升遷看作是他們的最大利益而造成的。而且由于官員的仕途在很大程度上并不在民眾的掌握之中，而是取決于上級領導的肯定和支持，因此，這種不健康的官場文化，說到底，是部分黨政官員只對上負責，而對民眾的利益和要求漠然處之的深刻反映。對于他們來說，如何贏得上級領導的信任、獲取上級領導的滿意就成為一切工作的出發(fā)點和落腳點。在這種不健康的官場文化環(huán)境下，民眾的利益和要求就進入不了他們的視野，體制性遲鈍就悄然形成了。

4.部分黨政官員利用手中的公共權力尋租而產生的遲鈍。某些黨政官員利用手中的公共權力尋租而生發(fā)出的遲鈍，是利益性遲鈍中表現(xiàn)得最多和最為突出的一種情況。雖然近年來我國在黨風廉政建設方面取得了一定的進展，在反腐敗方面開始了制度化的運作，但是，一些黨政官員的腐敗行為還是時有發(fā)生。當前，腐敗主要表現(xiàn)為尋租性腐敗。在尋租過程中，黨政官員并不是處于一種被動接受租金的狀態(tài)，而是主動設租，以獲取各種利益。因此，尋租性腐敗實際上是黨政官員和政治系統(tǒng)外的經濟主體利用制度漏洞進行雙向尋租的過程。近年來，尋租活動出現(xiàn)了新的動向，尋租重點領域開始由項目審批轉向土地開發(fā)審批，尋租方式也由單純收受錢物轉向直接介入投資和經營，獲取贏利收益。當然，黨政官員介入投資和經營，更多的是以隱形人的形式出現(xiàn)的。這樣，一些黨政官員和一些企業(yè)就建立了千絲萬縷的聯(lián)系，他們和企業(yè)結成了盤根錯節(jié)的利益同盟。而這種情況產生的一個嚴重的社會后果，就是使得他們的利益和民眾的利益出現(xiàn)了分化與斷裂。他們?yōu)榱俗陨淼睦妫蛘咧卑椎卣f，為了斂財，可以不顧一切。而他們的這種逐利行為，大多以犧牲民眾利益為基礎。這時，他們是不會對民眾的利益性要求給予滿足的，當然也不會對民怨表現(xiàn)出高度的敏感。即使出現(xiàn)“事端”，他們也會和企業(yè)聯(lián)合起來，共同對付處于弱勢的民眾，誣蔑、打壓是其常用的手段。然而，正是這種壓制手法，成為群體性事件發(fā)生和升級的重要起因。

群體性事件背后的群體心態(tài)及其整合

□馬進，甘肅政法學院行政學院院長、教授、博士

分析各地發(fā)生的群體性事件，我們可以明顯地感覺到群體心態(tài)的獨特作用和不可低估的影響力。群體心態(tài)在時間上的突發(fā)性、在情緒上的感染性、在后果上的無法預測性，往往使群體性事件在利益表達上具有合理性外的矛盾性，在反映民意上具有民主意識表達外的情緒偏激性，在維權行為上具有尊重法律外的非理性訴求。群體心態(tài)對社會的二重性作用，證明了對其整合的必要。

群體心態(tài)是社會的一群人對社會感受的情緒化的表達，是這一群人當下的、非掩飾性的、沒有來得及加工的直觀心情，是他們與現(xiàn)場時間相匹配、與現(xiàn)場感覺相聯(lián)系、調動過去經驗和閱歷的對最近距離事件做出的心理反應。群體心態(tài)是針對某個或者某幾個具體的社會問題有感而發(fā)，這些社會問題與群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益密切相關，是群眾眼前利益被損害后引起的缺失性心態(tài)。所以，群體心態(tài)著重表現(xiàn)為不滿、憤慨、暴怒等反程序、反規(guī)則的情緒。

群體心態(tài)具有直接性、分化性、傳遞性的特點。所謂直接性就是心態(tài)一反常態(tài)，表現(xiàn)為激烈的偏激的對立情緒；所謂分化性就是把過去對某一件事情的心態(tài)表現(xiàn)在目前的這件事情上，移花接木；所謂傳遞性就是各種正面、負面的情緒互相傳遞、互相影響、互相感染，這些錯綜復雜的情緒混雜在一起，構成一條情緒沸騰宣泄的帶著箭頭的直線，極易造成社會偏差行為。

歸結起來，群體性事件背后的群體心態(tài)大致包括以下五種類型：其一，看客心態(tài)。就是看熱鬧、圍觀、起哄，甚至推波助瀾，把原本一件小事導向另外一個方向，造成相反的結果，促成社會偏差行為的產生。魯迅先生早就對這類丑陋的心態(tài)做了無情的批判，時至今日，看客心態(tài)依然嚴重存在，成為阻礙我國社會文明進步的一大障礙。

其二，發(fā)泄不滿的心態(tài)。由于體制機制的原因，群眾不滿的投訴管道不暢通，致使其無處傾訴，于是，群體性事件成為群眾發(fā)泄不滿的管道。也有人把此事產生的不滿發(fā)泄到彼事上，進行情緒轉移，以此追求內心的平衡，卻引爆了群體性事件中的雜亂情緒，造成場面失控。

其三，仇視心態(tài)。有些人的認知模式存在缺陷，把事業(yè)上的不如意、生活中的挫折、人生里的煩惱都歸因于他人和社會，而很少或者從未反思和檢討自己的過失。在他們眼里，社會黑暗，人心叵測，工作和生活之路暗流洶涌，社會和他人對自己的虧欠太多，群體性事件則給他們提供了一個發(fā)泄這種積蓄已久的仇視情緒的機會。

其四，尋求權利的心態(tài)。當代社會沖突論的主要代表人物達侖多夫指出，社會沖突的基礎是不可避免的社會變遷帶來的利益沖突。在達侖多夫看來，這個利益沖突是權利不均衡分配的結果。我國目前存在的權力過于集中在政府、利益分配不公、人民群眾參與國家管理的渠道不暢等體制機制、社會結構、治理模式方面的先天性缺陷，造成了上下隔閡、官民對立，以及管制與放開、民主與法制、監(jiān)督與權力的二律背反。政府力求通過管理體制改革、職能轉變、社會建設、政治建設、法制建設等走出這個二律背反，人民群眾也希望通過與政府合作，獲得更多的政治、經濟、文化、社會管理等方面的決策權和知情權以破解這個二律背反。在雙方都未能夠找到最佳的結合點和話語溝通點的時候，人民群眾就要通過群體性事件尋求屬于自己的權利，維護自己的利益。

其五，推動改革的心態(tài)。改革最能夠體現(xiàn)人民群眾是歷史的動力這個歷史唯物主義的命題。人民群眾希望改革的速度、質量、效益都能夠更快更優(yōu)更好，以滿足其獲取更多實惠的愿望。但是，改革是一個漸進的過程，不可能一步到位，其復雜和艱難的程度有時群眾是感覺不到的。相比之下，作為改革的領導者和組織者的政府則希望兼顧各方面的利益，在步驟方法上能夠穩(wěn)妥一些。同時，地方一些政府部門和工作人員普遍存在的陳舊的思想觀念、拖拉的工作作風、滯后的處理問題的方式方法，對改革的大局產生了消極影響，而對改革時機把握的不準確、對改革前景預測的不到位，有意無意地違背了民意，帶來人民群眾的利益損失。因此，部分群眾冀望通過參與群體性事件推動黨和政府加快改革進程。

由此可見，正面的群體心態(tài)反映了基層人民群眾渴望政府管理體制機制早日完善、維護切身利益、實現(xiàn)社會公平正義的呼聲和愿望，負面的群體心態(tài)則混雜了無關正面心態(tài)的反程序、反規(guī)則的偏差心態(tài)，宣泄了影響社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的偏激情緒。

群體性事件背后的群體心態(tài)從表面上看是“善”、“惡”并存的，通過形式上的“惡”，在內容上體現(xiàn)了人民群眾所理解的“善”的意義，即政府應該關心和重視人民群眾的利益，傾聽人民群眾的呼聲，從本質上看，這是人民群眾對政府抱有信心、寄予希望的表現(xiàn)。在現(xiàn)實生活中，體制機制、社會結構、政府治理等方面淤積的重重問題損害了人民群眾太多的利益，群體心態(tài)所要表達的正是這種呼喚社會公平公正的憤慨。應該看到，群體心態(tài)的無節(jié)制性、無約束性是群體行為最容易走入歧途、而被某些別有用心的人利用的主要原因。因此，必須調控群體心態(tài)，處理好群體心態(tài)的“善”與“惡”的關系，讓形式的“惡”也能夠轉化為與人民群眾的呼聲、愿望相一致的“善”。調控群體心態(tài)要走整合之路, 也就是建立理性的公共價值觀。所謂公共價值觀，就是覆蓋全社會各個層面、各個領域的善惡觀、榮辱觀、美丑觀、功利觀、倫理觀。其主要內容是以社會主義核心價值觀為基礎，以社會價值觀、家庭價值觀、職業(yè)價值觀、日常生活價值觀統(tǒng)領人們社會生活各個領域、各個層面的行為。在公共價值觀的基礎上，將形成以樂觀、開放、寬容、可以調控、可以預測、具有統(tǒng)一性和規(guī)范性為特征的公共心態(tài)，即以法律、道德和理性為歸依的心態(tài)。公共價值觀引導下的公共心態(tài)將消除非理性的、偏激的情緒，杜絕浮躁的、無規(guī)矩的、反社會的自大意識，而以更文明、更寬容的表現(xiàn)形式，展示公民對社會、對國家的責任感和尊重感。國家的體制機制則是公共價值觀的法律、權力和組織支撐。一個社會充滿活力、蓬勃向上的重要標志，就是公共價值觀的形成。

重視行政過程中協(xié)商的功能

□林奇富，吉林大學行政學院博士

當前，基層政府部門在一些典型群體性事件處理過程中普遍表現(xiàn)出“體制性遲鈍”，筆者認為，這是由于政府在行政過程中缺乏靈活有效的協(xié)商機制來吸納民意、拓寬民眾的利益表達渠道，從而使初期的民意逐漸積壓成民怨，甚至轉化為民怒，使事態(tài)逐漸失去控制并趨于嚴重。面對突如其來的大規(guī)模群體性行動，基層政府部門還是按照慣性行政思維，在行政過程中忽視與群眾的協(xié)商與溝通，停留在強制命令、開會等候、請示報告甚至明哲保身、遠離現(xiàn)場的境況之中，不深入群眾以發(fā)現(xiàn)和解決問題，使政府在應對危機事件時明顯處于體制性遲鈍狀態(tài)，錯失解決問題的諸多良好時機。認真反思近年來發(fā)生的典型群體性事件，我們發(fā)現(xiàn)，基層政府部門都不同程度地存在與基層民眾的協(xié)商意識不強烈，協(xié)商渠道不順暢，協(xié)商機制不完善等問題。事實證明，重視行政過程中協(xié)商的價值，從社會主義民主政治建設的高度完善各種協(xié)商機制，挖掘政府行政過程中協(xié)商行動的功能，對于疏導社會底層累積的民怨，緩解社會矛盾，解決各種歷史遺留問題不僅具有重要的理論意義，而且具有積極的現(xiàn)實意義。

我們知道，現(xiàn)代行政過程是行政主體與行政相對人之間通過協(xié)商、協(xié)議做出決策、付諸執(zhí)行、尋求救濟等一系列環(huán)節(jié)、步驟和方式的相互作用所構成的復合動態(tài)系統(tǒng)。與傳統(tǒng)行政過程相比，現(xiàn)代行政過程不再是單純的行政命令、行政處罰和行政強制等，它更注重行政主體與行政相對人之間的溝通、協(xié)作、合作與服務，更重視行政指導、行政幫助和行政救助，政府在推行公共政策時會盡量減少強制性命令，更多地展示其服務性和公益性特征，行政相對人也更多地從同意或自愿而非強迫的角度來看待行政管理活動。但是，當前在基層政府部門的不少行政人員仍習慣性地站在“行政本位”、“官本位”和“政府本位”的傳統(tǒng)立場看問題，把行政主體與行政相對人之間的關系看成是命令—服從式的緊張對立關系，在行政過程中不尊重行政相對人的意志，進而使得基層政府在處理各種突發(fā)的群體性事件過程中，無論是事前協(xié)商，還是事后救濟都變得非常困難。而且，由于缺乏順暢的信息來源和靈活的溝通機制，地方政府的許多決策往往是建立在一時之念或個人偏見的基礎之上，當重大事件來臨之際，政府部門工作人員束手無策、等候觀望，體制性遲鈍的弊端一再顯現(xiàn)。

化解體制性遲鈍，要從行政過程中遇到的問題入手，尤其要注意建立經常性的協(xié)商機制，充分發(fā)揮協(xié)商行動在信息匯集、議題論證和空間創(chuàng)制等方面的積極功能：

第一，信息匯集的功能。如果說決策是行政活動的生命，那么，信息就是決策的生命之源。如果缺少有效的協(xié)商渠道，信息極少會是真實的反映，更多的是一種解釋。此外，提供信息的參與者也經常隱瞞信息以使自己獲得好處。德博拉·斯通講的非常有道理，“由于政治受到人們對信息所做的解釋說明的驅動，所以許多政治活動就是為操縱這種解釋而做的努力”。相反，建立經常性的有效協(xié)商機制則有助于利益相關方和社會公眾真實客觀地闡述自己的觀點、偏好和利益訴求，使政府能夠從各個層面獲得關于議題的新的事實、信息和視角，使決策建立在更高程度的集體知識的基礎上，最大程度地排斥個人偏見和一時之念。

第二，議題論證的功能。如果說信息是決策的生命之源，那么論證則是決策的關鍵所在。光有信息而缺乏論證，決策就容易失誤，因為任何一項決策從本質上都是主觀的，這需要人們對問題進行取舍，對結果作出評估。協(xié)商行動以說理而非強制的方式讓大家都能傾聽對方的觀點、偏好和利益訴求，通過相互論證，使人們能放下個人或小團體利益，使社會各方的共同利益能在論證中趨于融合，推進集體共識的產生，從而使人們對議題間的關系、各種論證的內在一致性、各種論證的前提預設以及相關事實、價值間的關系等有一個更清晰的理解。議題論證還可有效化解政府行政過程中利益相關方掩藏信息的危險，使政府決策獲得廣泛的信息來源和群眾基礎。

第三，空間創(chuàng)制的功能。現(xiàn)代行政過程中的協(xié)商行動是公民為著公共利益參與公共討論、探討公共問題、審視公共政策，進而賦予政府決策以合法性的集體審議行動。由于每個人都是一種具有特殊個體偏好的存在，作為一種政治互動機制，公共協(xié)商為公民偏好的成功轉換提供了一個開放的公共空間與制度平臺。協(xié)商可以引導人們對自身利益要求進行反思，認識到要向他人證明自身偏好的正當性。同時，作為一種政治參與形式，公共協(xié)商倡導平等自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，不僅有利于緩和和化解政治過程中的矛盾與沖突，還有助于提升現(xiàn)代公民的權利意識和參與意識，在傾聽、論辯等交流過程中使個體能夠體會自身與社會群體的關聯(lián)性。充分發(fā)揮公共協(xié)商的空間創(chuàng)制功能，對于新時期干群關系的改善、基層政府社會治理能力的提高將大有助益。

隨著我國改革開放和經濟建設的快速發(fā)展，社會變遷開始加速，同時由發(fā)展而引起的利益調整和體制改革也使社會積壓了不少歷史遺留問題，如果處理不當，極易引發(fā)各種群體性行動。當然，社會變遷本身并不會導致大規(guī)模社會運動的產生，只有當出現(xiàn)的社會變遷不能被及時制度化吸納時，社會變遷才會成為大規(guī)模社會運動的溫床。在行政過程中注入協(xié)商，就是一種非常切實的制度化平臺。通過協(xié)商，可以使各種訴求及時得到制度化吸納；可以激活行政過程中的停滯現(xiàn)象，提升政府公共服務的質量；可以確保人民群眾的合法需求得到滿足，消解已有的社會矛盾，避免大規(guī)模社會運動的發(fā)生。

從社會組織的視角看群體性事件

□張緊跟，中山大學行政管理研究中心副教授、博士

透過諸多群體性事件的真相，我們基本上可以判定：當前中國發(fā)生的群體性事件，不管是因利益沖突而引發(fā)的維權事件，還是因為民間糾紛而引發(fā)的社會泄憤事件，或者是因經濟糾紛而引發(fā)的社會騷亂，都是為了解決具體利益問題，或者發(fā)泄某種不滿，并沒有明確的政治目標，也沒有組織化的政治力量在其中運作。也就是說，群體性事件只是民眾表達利益訴求或情緒的一種方式，不是針對政權的政治性活動。這些群體性事件的發(fā)生，雖然不會帶來政治結構的重大變化，也沒有從根本上影響政府統(tǒng)治的完整性和有效性，但卻對經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定產生了嚴重的破壞。

為了積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發(fā)的群體性事件，維護群眾利益和社會穩(wěn)定，必須對群體性事件發(fā)生的深層次原因進行深入分析。有研究指出，在現(xiàn)代社會生活中，現(xiàn)代的社會集體行動是一個日益強大的國家和組織起來的社會之間相互碰撞的產物。這些社會集體行動有不同的發(fā)展可能：在國家專制力較強、社會組織力量較弱時，人民為了維護自身權益而采取的集體行動，通常會采取破壞性比較大的形式，而且在極端情況下，這種社會集體行動還可能會演變成大規(guī)模的騷亂甚至發(fā)生革命；而在憲政民主國家，社會組織力量較強時，人民對權益的集體化訴求往往納入組織化的軌道，體現(xiàn)為有組織、有限度的社會運動，采取的是破壞性較小的形式。在這其中，影響社會集體行動走向的決定性因素是國家與社會的關系。如果一個國家將社會集體行動納入體制化軌道的能力很強，該國家發(fā)生極端事件的可能性就會大大降低；反之，社會集體行動的參與者就可能會鋌而走險，把整個社會秩序顛覆。顯然，正是因為社會組織的力量較弱，中國社會缺乏吸納民眾正常利益表達的制度化組織渠道，才導致了中國社會的集體行動采取了破壞性較大的方式?；诖?，我們認為：社會組織的力量較弱是導致當代中國群體性事件發(fā)生的深層次原因。

首先，由于社會組織的嚴重匱乏，公民在表達自身利益訴求時，利益表達的離散化程度較高，長期得不到黨政部門的有效回應，以致矛盾持續(xù)累積，最終釀成沖突和對抗。由于表達的離散化，在問題醞釀或者較小的階段，政府很難發(fā)現(xiàn)問題。一旦問題坐大，由于表達的無序化和無組織化，政府難以找到協(xié)商的主體和渠道，只能動用暴力來壓制，政府與民間都可能付出沉重的代價。

其次，由于社會組織的嚴重匱乏，增加了處置群體性事件的難度。一方面，在群體性事件潛伏、露頭、爆發(fā)的各個階段，不僅特定群體“代言人”或代言機構缺位，而且人大代表、政協(xié)委員以及工會、婦聯(lián)等群眾代言人和群團組織也普遍“不在場”或喪失代言權、話語權，以致缺乏充分的預警機制，大大增加了及時發(fā)現(xiàn)、化解群體性事件的難度。另一方面，處置群體性事件時，由于社會組織的缺位，國家面對的是原子化的個人，無法找到談判代表，只能同眾多分散的個人展開利益協(xié)商，無疑大大增加了交易成本。

最后，由于社會組織的嚴重匱乏，高度原子化的社會無法有效制衡政府，使得公權力的濫用成為常態(tài)，最終制造和加劇了群體性事件。在相當多的群體性事件中，矛頭直接指向地方政府，地方政府往往成了社會矛盾和沖突的關鍵當事方，這正是當下群體性事件的普遍現(xiàn)象，也是當下群體性事件最大的風險之所在。導致這種高危局面出現(xiàn)的根本原因，在于高度分散化的社會個體缺乏足夠的組織力量，無法有效約束高度組織化的政府。缺乏制衡的公權力，很容易被濫用而破壞私權利，這是許多群體性事件發(fā)生的初始原因。而面對私權利的抗爭與合理訴求，缺乏制衡的公權力往往漠視自下而上的利益表達，甚至濫用警力，最終釀變成惡性沖突的群體性事件。

總之，現(xiàn)代社會是一個社會結構和利益群體明顯分化的社會，各種利益訴求的表達、利益矛盾和利益沖突，將成為一種常規(guī)性的社會現(xiàn)象。而如果有了比較成熟的居于國家與民眾之間的社會組織，不僅能夠整合民眾離散化的利益表達與訴求，而且還能提供一個制度化的國家與社會間利益協(xié)商的平臺與機制，有效制衡國家權力，從而舒緩國家與社會之間的摩擦與矛盾，減少群體性事件的發(fā)生。不僅如此，成熟的社會組織除了進行社會預警之外，還能參與問題的解決。因此，現(xiàn)有的社會制度和結構要能容納各種社會利益表達，并且為這種利益表達設立相應的制度安排。否則，民眾的意見和情緒失去控制，其訴求會集中爆發(fā)出來而走向非理性對抗，就像地震的能量一樣，社會的能量遲早要釋放。你不讓它通過制度化的渠道緩慢釋放，它就會來猛的、來狠的，徹底破壞整個國家—社會的治理結構。因此，黨和政府應該主動向民間力量分權，主動向民間力量開放公共空間，這種制度上的大膽創(chuàng)新，顯然比經濟利益上的些許讓渡，是前進了一大步，這才是群體性事件軟著陸的根本方向。

群體性事件中的信息傳播與管理

□王向民，華東師范大學政治學系博士

從某種角度上說，群體性事件的發(fā)生學邏輯就是信息傳播與管理的過程。特定信息的傳播使得單純性事件最終走向群體性事件，并且由于不同信息的推動，群體性事件走向發(fā)展與高潮，最終又由于信息的有效管理而趨于平靜。

群體性事件中的信息傳播，不同于一般情況下大眾媒介的信息傳播。作為大眾信息源的日常媒介信息傳播，一般而言，總是由固定的媒介組織、媒介產品、媒介受眾和媒介反饋等要素組成。大眾媒介傳播的突出特征在于其均衡輸入與輸出，亦即媒介組織收集和加工信息，用報刊雜志、電視廣播和網絡等信息產品，輸出與傳播到受眾，受眾接收到信息后做出反饋以供媒介組織的再一次信息收集與加工。這是一個穩(wěn)定的、程序性的、均衡的信息傳播過程。

群體性事件的信息傳播卻呈現(xiàn)出失衡狀態(tài)。一方面，群體性事件中的信息傳播只是正常信息傳播的碎片或者片段，因此，它構成特殊信息的強制性傳播；另一方面，它又構成最簡單的、完整的信息傳播過程。

第一，群體性事件的信息傳播組織飄忽不定。信息傳播組織有兩個系統(tǒng)，一個是主流性的大眾傳播系統(tǒng)，另一個是替代性的人際、群體傳播系統(tǒng)。大眾傳播系統(tǒng)作為專門從事大眾傳播活動以滿足社會信息需要的社會單位或群體，往往具有實體或者有形結構，例如出版社、報社、雜志社、廣播臺、電視臺、網站等信息源。在我國，它是一種公共事業(yè)單位，同時也是信息產業(yè)機構，還是一種社會機構。因此，某種程度上，大眾傳播系統(tǒng)帶有政治性，易于受到政治權力的影響。而人際、群體傳播系統(tǒng)則并不具備穩(wěn)定的、實體性的組織結構，往往是飄忽不定的，就像傳播謠言的“黑寡婦”一樣來去無影蹤。當大眾傳播媒介在特殊外力干預下出現(xiàn)集體“沉默”或者“失語”時，人際傳播和群體傳播的替代性功能就凸顯和爆發(fā)出來，從而導致流傳于人際與群體中的信息成為群體主導信息?？陬^交流、散發(fā)傳單、內部集會、手機短信、網絡論壇、博客都成為群體性事件的信息傳播源。

第二，群體性事件的信息通常是斷言和暗示。對應信息源的不同，傳播的信息也不盡相同，甚至更為復雜。一般而言，大眾傳播媒介的信息產品，通常是圖書、報刊、廣播、電視節(jié)目等經過特殊加工的穩(wěn)定的信息，而人際和群體傳播的信息則在理性論證程度上相對較為遜色。在群體性事件中，人際和群體傳播的信息更缺乏論證，因為“群體是無意識的，在群體性活動中，群體的無意識行為代替了個人的有意識行為”（勒龐語）。危機中的群體更易于接受未經理性推演的信息，因此，斷言、謠言經過暗示的轉化機制而被群體中的個體所接受，從而轉變成群體主導信息。例如, 2008年的貴州“甕安事件”，起因是一個普通的女生意外死亡，后來卻演變成一起打砸搶燒的惡性群體性事件，其中流言和暗示起了關鍵性作用。

第三，群體性事件中的信息受眾通常是特定群體，特別是權益受到損害的弱勢群體。不同時空條件塑造出不同的信息受眾，正常狀態(tài)下，個人接受大眾傳播媒介的信息，作為讀者、觀眾、聽眾和網民，他們的信息接受是被動的、單向的，總是受到媒介“議程或菜單”設置的限制。但是，群體性事件中的受眾，同時也是信息傳播的參與者和制造者。在劇場效應的作用下，群體受眾不斷再生產出同樣的群體信息受眾，他們不但積極、主動地獲取信息，而且還成為積極、主動的信息傳播者和塑造者。

第四，群體性事件中信息反饋的簡單性。反饋指受眾對接收到的信息的反應或回應,即受眾對媒介(傳播者)的反作用。獲得反饋信息是媒介(傳播者) 的意圖和目的，發(fā)出反饋信息是受眾能動性的體現(xiàn)。大眾傳播媒介傳播信息的過程，就是其進行信息收集、加工制作、傳遞和反饋的過程。傳播學家威爾伯·施拉姆曾經指出：“在信息網絡中到處都設有把關人”，記者、編輯、作家等等都是把關人。傳播學的奠基人之一庫爾特·盧因指出，“把關人”就是在信息流通過程中對信息進行篩選的控制者。巴斯更以新聞信息把關為例，把新聞把關分為新聞采集和新聞加工兩個階段。正是因為大眾傳播媒介的種種“信息把關”行為，使得信息在傳播以前就進行了有效的理性論證與傳播控制。然而在群體性事件中，這一信息加工與論證過程卻極為簡短與粗暴，最為簡潔有力的斷言成為信息的源始，而后在未經或缺乏推理和證明的情況下就被一再重復，危機狀態(tài)下的情緒刺激又會加劇這種簡單重復，從而形成某種傳染，迅速使這種斷言成為整個群體的主導意識。

通常情況下，政府控制的大眾傳播媒介會把經過理性論證的信息加以管理和控制，實現(xiàn)信息源和受眾之間的雙向良好互動，把權力的意圖和目的有效地傳播給受眾，并通過受眾的反饋調整政府政策與行為。因此，良性的信息傳播是政府合法性獲取的重要途徑之一。而在當前中國，由于各種原因，政府信息傳播出現(xiàn)了“梗阻”。群體性事件早期，某些地方政府為了逃避責任或者控制群體性事件的影響，試圖將事件控制在一定范圍內，常有意封鎖或者壓制消息，等到群體性事件逐漸惡化，相關部門卻對信息的傳播不能有效引導，導致群體性事件中的信息傳播呈現(xiàn)“失衡”狀態(tài)，從而加劇了群體性事件的破壞性。

群體性事件的發(fā)生與運行機制，很大程度上是信息傳播失衡造成的。有學者指出，作為社會主流信息的提供者，當前我國政府信息傳播機制存在三方面的問題：一是信源開放度不高；二是信道暢通度不高；三是信息的保真度不高。從上面的分析中，我們也看到，由于政府信息傳播失衡，導致人際與群體信息傳播這種替代性信息傳播模式占據了主導地位。顯然，減少群體性事件的根本路徑，應當是真正地實行政府信息公開。而減弱群體性事件的運行，并降低群體性事件的烈度與破壞性，則要在群體性事件中不斷加強政府主導的真實信息的傳播，以政府信息傳播替代人際和群體的信息傳播。