私人軍事和安全公司的國際法地位述評

內容摘要 冷戰(zhàn)結束之后，特別是“9·11”恐怖襲擊發(fā)生后，私人軍事和安全公司得到迅猛發(fā)展。它們打破了國家對于暴力手段的壟斷，給國際安全局勢帶來深刻影響。這些公司在很多方面都不同于傳統(tǒng)的雇傭軍，大多數也難以符合國際人道法中的“戰(zhàn)斗員”定義，而其平民地位也經常受到質疑，因而其國際法地位比較模糊，使國際社會在對它們進行監(jiān)督管理時遇到很多困難。

關 鍵 詞 私人軍事和安全公司 國際法地位 雇傭軍 戰(zhàn)斗員 平民

作者 宋世鋒，南京大學國際關系研究院博士生。（南京：210093）

冷戰(zhàn)結束之后，特別是“9·11”恐怖襲擊發(fā)生后，私人軍事和安全公司(Private Military and Security Company，以下簡稱PMSC)獲得迅猛發(fā)展，這些公司打破了國家對軍事和安全等暴力手段的壟斷，活躍于除南極洲之外的世界各地。伴隨著PMSC的興盛，很多法律難題逐漸暴露出來，特別是關于這些公司的國際法地位問題，成為一個爭論熱點。

PMSC的定義

PMSC興起的原因是多方面的，一般認為，西方國家所推動的經濟全球化進程和新自由主義經濟政策，促進了軍事和安全領域的私有化變革，而冷戰(zhàn)和南非種族隔離制度的結束給私人軍事和安全產業(yè)提供了大量的人才和技術裝備。同時，局部沖突有增無減，大國對利益相關度低的地區(qū)缺乏干涉興趣，增強了對私人軍事和安全服務的市場需求。世界新軍事革命的發(fā)展也促使軍隊和安全部門轉向在技術上擁有優(yōu)勢的私營部門尋求幫助。［1］

由于PMSC的活動非常具有敏感性，對國際關系和國家的安全管理職能都有很大影響，而相應的國際和國內監(jiān)管機制又很不完善，因此引起國際社會很大的關注。PMSC大體上可以分為兩類，即私人安全公司(PSC)和私人軍事公司(PMC)。

美國勞動統(tǒng)計局將PSC定義為主要從事保安和巡邏服務的公司，它們提供的服務包括防止未授權活動或擅入、交通管理、接入控制、火災和盜竊的預防及偵查等。這些服務大體可以形容為保護人員和(或)財產。PMC提供的服務與軍事直接相關，可能會涉及到使用軍事性武力，或者為客戶實施專業(yè)軍事訓練或其它服務時，有可能促進客戶使用軍事性武力，如后勤保障、風險評估和情報收集等。

由瑞士和國際紅十字會發(fā)起，包括中國在內的17個國家和國際組織及私人軍事和安全行業(yè)代表歷時兩年半共同擬定，并于2008年9月17日公布的《蒙特勒文件》將PMSC定義為：“提供軍事和(或)安保服務的私營商業(yè)實體，不論這些實體如何稱呼自己。軍事和安保服務特別包括武裝護衛(wèi)和保護人員和物品，例如運輸隊、大樓和其他地點；維修和操作武器系統(tǒng)；羈留犯人；向地方部隊和安保人員提供咨詢或培訓?！保?］

《蒙特勒文件》只是相關國家、國際組織和PMSC就私人軍事和安全行業(yè)所達成的最新共識，并不具有法律效力，它給出的這個定義實際上也不嚴格。筆者認為，生產武器裝備的私營公司也屬于PMSC，如洛克希德—馬丁公司等；有些公司提供訓練和后勤等軍事和安全性服務，當然也屬于PMSC；隨著美國等國家深入推動軍事和安全私有化改革，軍事和安全部門把財務、翻譯、衛(wèi)生和炊事等很多不具備軍事和安全性質的業(yè)務進行外包，承接這類合同的私營公司也應劃為PMSC。因此，應該將PMSC定義為：向企業(yè)、非政府組織等非國家行為體或者個人等提供軍事和(或)安全服務的私營企業(yè)，或者是承接軍事和安全部門各種私有化合同的私營企業(yè)。合同的性質有多廣，PMSC的服務范圍就有多廣。

PMSC法人的國際法地位爭議

PMSC是具有現代企業(yè)形式的法人組織，關于法人是否具有國際法主體地位，長期以來存在著爭論。西方國家的傳統(tǒng)觀點認為，國際法主體必須有能力成為國際法權利和義務的承受者，而具有這種能力的只是主權國家，所以國家是國際法的唯一主體。與此相反，當前西方國際法學界頗為流行的觀點則主張：國家以及國際組織和個人都具有國際法主體資格；甚至還認為，只有個人才具有國際人格，才是國際法唯一或主要的主體。

我國著名國際法學者王鐵崖認為，前一種觀點過于保守，不符合當前的國際形勢；后一種觀點又過于開放，可能會使自然人和法人在國際法律關系中處于和國家平等的法律地位，從而改變國際社會的結構，嚴重破壞國際法賴以存在的基礎。他提出，國際法主體是指獨立參加國際關系并直接在國際法上享受權利和承擔義務，并具有獨立進行國際求償能力者。［3］他認為法人主要是依據國內法而成立的，它們不是組成國際社會的集合體，所以不具有國際法主體資格，這樣就排除了包括PMSC在內的商業(yè)公司。

不過由于商業(yè)公司在國際關系中越來越活躍，它們的經濟乃至社會活動對國際關系產生了重大影響，在某些地區(qū)性國際司法實踐中已經開始出現商業(yè)公司直接享受國際法權利和承擔國際法義務的實例。如北美自由貿易協(xié)定（NAFTA）在處理貿易爭端問題上，不僅有一個傳統(tǒng)的國家間的爭端解決機制，同時還創(chuàng)設了一個允許商業(yè)公司適用法律訴訟程序的爭端解決機制，歐盟的有關條約和法律也為區(qū)域內的自然人與法人創(chuàng)設了權利和義務，從而直接適用于具有國內法主體資格的商業(yè)公司。但這些實踐還處于試探階段，對商業(yè)公司不能形成普遍性的約束，而PMSC出現的歷史還很短，因此連這樣的約束機制也沒有。如1997年，英國的PMSC“沙線國際”違反聯合國禁令，向塞拉利昂運送軍火，事件敗露后僅以沒收被查獲的軍火了事，“沙線國際”及相關責任者沒有受到任何處罰。

因此，從國際法上對PMSC直接進行監(jiān)督管理還存在很多障礙，國際紅十字會（ICRC）也承認，“公司本身在國際人道法上既無地位也無義務，因為這一法律體系不調整法人的地位。”［4］不過由于私人軍事和安全行業(yè)發(fā)展非常迅速，而且這一行業(yè)對于國際安全的影響顯著大于普通商業(yè)公司，因此有必要從國際法層面把PMSC直接納入監(jiān)督管理范圍。

PMSC雇員的國際法地位爭議

對于個人是否具有國際法主體地位，也存在很多爭議，王鐵崖就認為個人不是國際法主體。［5］不過從國際關系和國際法的發(fā)展趨勢來看，個人在一定范圍內是可以具備國際法主體資格的。國際紅十字會認為，PMSC雇員具有國際法地位，不過由于現行國際法存在障礙，故而沒有一個適用于所有PMSC雇員的簡單答案，只能一事一議。［6］《蒙特勒文件》指出，PMSC雇員不像其公司那樣處于國際法的盲點之中，他們的地位是“根據國際人道主義法以個案方式加以確定的，尤其是根據其所履行職能的性質和特定情況。”［7］另外，一些反雇傭軍法和聯合國決議也涉及到PMSC雇員。根據這些文件，可以將PMSC雇員分為以下三種類型：雇傭軍、戰(zhàn)斗員和平民。

1.雇傭軍。一般認為，雇傭軍是為了個人利益而受雇于任何國家或民族并為之作戰(zhàn)的職業(yè)士兵。自人類有戰(zhàn)爭以來，就有雇傭軍存在。PMSC的很多活動由于和軍事與安全相關，甚至有些PMSC直接組織雇員為客戶作戰(zhàn)，因而很多人把PMSC稱為雇傭軍公司，把其雇員視為雇傭軍。但是，雇傭軍在國際法上是個極具爭議的概念。1977年6月8日通過的《日內瓦公約第一附加議定書》第四十七條宣布，雇傭軍不享受戰(zhàn)俘權利，它規(guī)定，雇傭軍是具有下列情況的任何人：（一）在當地或外國特別征募以便在武裝沖突中作戰(zhàn)；（二）事實上直接參加敵對行動；（三）主要以獲得私利的愿望為參加敵對行動的動機，并在事實上沖突一方允諾給予遠超過對該方武裝部隊內具有類似等級和職責的戰(zhàn)斗員所允諾或付給的物質報償；（四）既不是沖突一方的國民，又不是沖突一方所控制的領土的居民；（五）不是沖突一方武裝部隊的人員；而且（六）不是非沖突一方的國家所派遣作為其武裝部隊人員執(zhí)行官方職務的人。［8］

由于雇傭軍現象屢禁不止，聯合國大會1989年又制定了《反對招募、使用、資助和訓練雇傭軍國際公約》，并于2001年10月20日生效，但目前只在30個國家獲得批準。關于雇傭軍的定義，該公約除了規(guī)定與《日內瓦公約第一附加議定書》相似的條款外，還規(guī)定，雇傭軍也指屬于下列情況的任何人：特別在當地或國外受招募以參與共謀的暴力行為，其目的為：推翻一國政府或以其它方式破壞一國憲政秩序，或破壞一國領土完整。［9］

根據《日內瓦公約第一附加議定書》，一個人要同時滿足六項條件，才能被定性為雇傭軍，實際上這是非常困難的，PMSC更容易逃避該議定書的制約。如第四十七條第二款規(guī)定雇傭軍須直接參加敵對行動，而絕大多數PMSC及其雇員并不直接參加戰(zhàn)斗；第四款規(guī)定雇傭軍不是沖突一方國民或其控制領土上的居民，在美國近年來的海外軍事活動中，大批美國PMSC雇員伴隨美軍行動，如果根據這一規(guī)定，他們就不屬于雇傭軍。又如在伊拉克戰(zhàn)爭中，PMSC雇員的數量比駐伊美軍還要多，其中美國或伊拉克國籍的人員占多數，他們顯然也可免除雇傭軍指控。這種情況在阿富汗等地區(qū)同樣存在。

《反對雇傭軍公約》沒有完全禁止雇傭軍活動，只禁止目的在于推翻或破壞國家憲政體制和領土完整的活動。如果獲得國際承認的政府雇用外界力量協(xié)助自我保護和改進國防，并不違反該公約。而很多PMSC明確宣稱只承接政府合同，它們顯然不受這一公約限制。受私營機構、非政府組織或個人雇用，提供自衛(wèi)性服務的PMSC雇員也不符合規(guī)定?？梢钥闯?，要想把PMSC雇員定性為雇傭軍是非常困難的，實際上幾乎不具可行性。

2.戰(zhàn)斗員。根據當前的國際戰(zhàn)爭法規(guī)定，處于武裝沖突中的人只有兩種地位，即戰(zhàn)斗員和平民，雇傭軍并非是獨立類別?！睹商乩瘴募芬残Q，PMSC雇員“除非被并入一國的正規(guī)武裝力量或成為對國家負責的指揮機構轄下的有組織武裝部隊、團體或單位的成員，則作為平民受到國際人道主義法保護?！?［10］

根據《關于戰(zhàn)俘待遇之日內瓦公約》第四條第子款第一、二、三和六項規(guī)定，有四種類型的人員可被視為戰(zhàn)斗員：（一）沖突之一方之武裝部隊人員及構成此種武裝部隊一部之民兵與志愿部隊人員。（二）沖突之一方所屬之其他民兵及其他志愿部隊人員，包括有組織之抵抗運動人員之在其本國領土內外活動者，即使此項領土已被占領，但須此項民兵或志愿部隊，包括有組織之抵抗運動人員，合乎下列條件：（甲）有一為其部下負責之人統(tǒng)率；（乙）備有可從遠處識別之固定的特殊標志；（丙）公開攜帶武器；（?。┳袷貞?zhàn)爭法規(guī)及慣例進行戰(zhàn)斗。（三）自稱效忠于未經拘留國承認之政府或當局之正規(guī)武裝部隊人員。（六）未占領地之居民，當敵人迫近時，未及組織成為正規(guī)部隊，而立即自動拿起武器抵抗來侵軍隊者，但須彼等公開攜帶武器并尊重戰(zhàn)爭法規(guī)及慣例。［11］

《日內瓦公約》雖然明文規(guī)定武裝部隊人員是戰(zhàn)斗員，但沒有對武裝部隊做出明確定義，民兵或者志愿部隊在什么條件下能成為武裝部隊的組成部分也很模糊。沖突一方的國家如果有意愿，可以將PMSC雇員納為武裝部隊成員，如巴布亞新幾內亞的例子。但是按照規(guī)定，如果將PMSC這樣的準軍事機構并入其武裝部隊內，需要通知沖突其他各方。［12］這個規(guī)定在實踐中也容易出現問題。

對于PMSC雇員來說，受雇于國家的人只占20%左右，其他大多為企業(yè)、非政府組織或者私人等工作，或者是政府合同分包商。在受國家直接雇用的20%的PMSC雇員當中，絕大多數從事的是非武裝性服務，與直接參加敵對行動相去甚遠，因此符合戰(zhàn)斗員條件的PMSC雇員數量非常少，從而決定了大多數PMSC雇員不是合法戰(zhàn)斗員。

3.平民。如果PMSC雇員不是戰(zhàn)斗員，那么根據現行法規(guī)的兩分法，他們就應該是平民。《日內瓦公約第一附加議定書》第五十一條第三款規(guī)定，平民在國際武裝沖突中免受攻擊，“除非他們直接參加敵對行動，并且僅在直接參加敵對行動之時”，才是合法攻擊目標，此時他們會成為“無特權交戰(zhàn)方”或“非法戰(zhàn)斗員”，一旦被俘不會享有戰(zhàn)俘地位。［13］

對于受雇于私營部門或者非政府組織的PMSC雇員來說，如果其職責是維護安全，并且是在入侵和占領期間受雇的，并且沒有參加直接敵對行動，可以被定性為平民。但對于為沖突之一方服務的PMSC雇員來說，其地位需要具體分析。有些PMSC雇員伴隨武裝部隊行動，為武裝部隊提供保安、運輸、炊事、翻譯和裝備維護等服務，被稱為“伴隨供應商”。他們如果被俘，可以享有戰(zhàn)俘地位，但需“獲得其所伴隨之武裝部隊的準許，該武裝部隊應為此目的發(fā)給彼等以與附件格式相似之身份證”［14］。這一規(guī)定中的“身份證”成為一個有爭議的問題，因為相關法律并沒有對“身份證”做出確切定義。

此外，隨著美歐等西方國家軍事和安全領域私有化的深入發(fā)展，PMSC雇員的活動和直接參與敵對行動的差別日益模糊，如要人保護、運輸補給和情報審訊等，美軍甚至把巴格達的“綠區(qū)”和很多駐伊美軍營地的保安任務都交由PMSC雇員負責，接受這些業(yè)務的PMSC雇員行為顯然已經超出個人自衛(wèi)目的。另有一些PMSC雇員的活動雖然不是直接參與敵對行動，卻可能會對戰(zhàn)爭進程起到關鍵性作用，如目前美軍的一些無人偵察機等高技術裝備就是由PMSC雇員操作，有時能直接決定戰(zhàn)斗的結果，他們如果憑借平民身份享有免受攻擊的權利，對于敵對方來說可能不公平。此外，日內瓦公約中的“直接參加敵對行動”不區(qū)分進攻與防御的差別，因此PMSC雇員不管是主動還是被動卷入沖突，都會失去平民身份，而他們又不享有戰(zhàn)斗員的權利，一旦被俘可能會處于極其不利的地位。

可以看出，根據目前的法律規(guī)定，大多數PMSC雇員雖然可以劃為平民，不過由于他們的活動具有特殊性，在沖突中很容易失去平民權利的保護，又不容易以戰(zhàn)斗員或者伴隨供應商的身份享有戰(zhàn)俘地位，被俘之后受到敵方隨意處置的可能性比較大。

從以上分析可知，由于法人的國際法地位還存在爭議，因此不容易將國際法直接應用到企業(yè)形式的PMSC上。對于PMSC雇員來說，國際法上的雇傭軍條款基本上對他們不具有約束力，故而他們的地位主要分為戰(zhàn)斗員和平民兩種。能夠符合戰(zhàn)斗員地位的PMSC雇員數量很少，大多數人只能被視為平民，但由于他們所從事工作的特殊性，很容易在實際沖突中失去平民權利的保護，又無法援引戰(zhàn)俘權利，這就一方面使他們處在一個非常尷尬的地位，另一方面也給監(jiān)督管理增添了困難。

為了加強對PMSC及其雇員的管理，國際社會應該借鑒NAFTA和歐盟關于商業(yè)公司的管理經驗，制定具有約束力的國際法規(guī)則，把法人形式的PMSC納入管理范圍，規(guī)定它們的權利和義務。聯合國等組織可以考慮設立專門機構，對PMSC的活動進行直接監(jiān)督管理。

另外，需要明確PMSC的母國、雇傭國和東道國的國際法責任，這三者有時候是重合的，有時則分屬不同國家?；趯俚毓茌牂啵琍MSC活動所在的東道國是有權力對PMSC進行管理的，但實踐中東道國往往法律法規(guī)很不完善，甚至像阿富汗和伊拉克那樣在一定時期內不存在有效政權，因而無力進行監(jiān)管。在這種情況下，強化對PMSC的母國和雇傭國的責任要求更有必要。從現有國際法來看，母國一般不對PMSC的行為承擔國家責任，雇傭國雖然因合同關系承擔一定的責任，但由于法律規(guī)定不夠明確，在遇到問題時容易推諉。因此，國際社會應該考慮擴展現有國際法的效力范圍，使母國和雇傭國都承擔起相應的責任。

《蒙特勒文件》對PMSC的母國、雇傭國和東道國提出了73條“良好規(guī)范”，以對PMSC的雇傭問題進行指導和幫助，但這份文件畢竟沒有強制力，國際社會接下來應該對這些“良好規(guī)范”進行修訂和補充，將其變?yōu)閷MSC以及相關國家具有強制約束力的法律規(guī)則，以改變私人軍事和安全行業(yè)目前所存在的亂象。

［本文為南京大學985工程哲學社會科學創(chuàng)新基地“經濟全球化與國際關系”項目的階段性研究成果。］

參考文獻：

［1］王宏偉. 私人軍事公司的興起原因及發(fā)展前景. 國際論壇，2005(3).

［2］［7］［10］蒙特勒文件——武裝沖突期間各國關于私營軍事和安保服務公司營業(yè)的相關國際法律義務和良好慣例. http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/intla/humlaw.Par.0060.File.tmp/Montreux%20 Document %20(c).pdf.

［3］［5］王鐵崖. 國際法. 北京：法律出版社，1995：64、77.

［4］［6］Emanuela-Chiara Gillard. Business goes to war: private military/security companies and international humanitarian law. International Review of the Red Cross，2006，88（863）.

［8］［11］［12］［13］［14］ 白桂梅、李紅云. 國際法參考資料. 北京：北京大學出版社，2002：360、287、359、361、287.

［9］反對招募、使用、資助和訓練雇傭軍國際公約. http://www.un.org/chinese/hr/issue/docs/10.PDF.

編輯 杜運泉